摘 要 近些年，塵肺病患者維權(quán)新難題不斷出現(xiàn)，在申請職業(yè)病待遇和索賠過程中要面對很多障礙，包括制度障礙、資本障礙、權(quán)力障礙。在全面建成小康社會的征程中，不落下任何一個群體，使全體中國人過上美好生活。破解塵肺病患者索賠障礙刻不容緩，應(yīng)在轉(zhuǎn)變職業(yè)病防治制度的構(gòu)建思路、簡化塵肺病患者的權(quán)益救濟程序、建立職業(yè)病診斷認定制度的社會監(jiān)督系統(tǒng)等方面下功夫。

關(guān)鍵詞 煤工 塵肺病 索賠障礙 破解

作者簡介：余開來，福建君來律師事務(wù)所主任，律師，主要從事勞動法、民法、刑法等研究。

中圖分類號：D920.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.183

我國是世界上最大的煤炭生產(chǎn)國和消費國，2018年中國大陸共開采了35.46億噸的煤炭，接近全球煤炭總產(chǎn)量的一半，在全球各國中排名第一。塵肺病在我國的職業(yè)病中已經(jīng)居于首位，而煤工塵肺病又成為我國職業(yè)病的“第一殺手”，估計數(shù)量已超過百萬之眾。我們發(fā)現(xiàn)，近些年，塵肺病患者維權(quán)的各種難題不但沒有解決，反而有惡化的趨勢，特別是在塵肺病新病例（包括官方統(tǒng)計的病例和我們了解到而官方尚未統(tǒng)計到的病例）迅速增加之后，這些問題已經(jīng)形成了患者索賠的巨大障礙，使他們維權(quán)的道路變得愈加崎嶇艱難。筆者以對個案當(dāng)事人的訪談記錄、當(dāng)事人索賠的法律文書以及媒體的相關(guān)報道為研究資料，揭示這些障礙的形成原因，并提出破解障礙的新思路。

一、煤工塵肺病患者維權(quán)之路三大障礙分析

（一）制度障礙

現(xiàn)行職業(yè)病待遇的申請制度并未對農(nóng)民工已經(jīng)成為塵肺病患者主體的這個特點予以考慮，也未顧及塵肺病的發(fā)病機理?，F(xiàn)實中，農(nóng)民工們既缺乏基本的職業(yè)病防治知識，又在勞動過程中缺少基本的防塵裝置和防護用品，他們中的大部分人在出現(xiàn)塵肺病初期癥狀后，已經(jīng)被雇主以強制或者欺騙的手段解除了勞動關(guān)系，當(dāng)塵肺病經(jīng)過潛伏期出現(xiàn)臨床癥狀后，以現(xiàn)存勞動關(guān)系為設(shè)計原則的法律法規(guī)就成為了患者申請職業(yè)病有關(guān)待遇的制度性障礙。他們不得不自己負擔(dān)難以預(yù)期的診斷和治療費用，又因與雇主并無現(xiàn)存的勞動關(guān)系而無法獲得后續(xù)治療費用，在申請工傷認定時，更會因地方政策的限制而失去申請資格。這些障礙使患者在病情發(fā)展之后，無法獲得有效的救治，只能重新提起勞動爭議仲裁和審判程序，將自己殘存生命的延續(xù)寄托于繁瑣冗長的程序之上，對于那些處在死亡邊緣的塵肺病患者來說，這是極不公正的。

（二）資本障礙

在塵肺病患者維權(quán)的道路上，缺少道德、法律、工人集體力量約束的雇主成為了資本障礙的主要構(gòu)筑者，他們利用了法律允許的空間和法律本身的漏洞，采取一切盡可能的手段，逃避本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。對從事接塵作業(yè)的工人定期進行身體檢查和離廠檢查本是法律規(guī)定的一項責(zé)任，這一規(guī)定被雇主用作查出早期塵肺病患者的手段;解除勞動關(guān)系本是市場經(jīng)濟中雇傭雙方的一種正常行為，這一行為也被雇主用作拋棄早期塵肺病患者的一種方式;甚至企業(yè)搬遷、名稱更換、法人變更、資本合并等等商業(yè)運作形式都可以成為雇主逃避賠償責(zé)任的途徑。雇主們充分利用了塵肺病潛伏期長、患者缺少相關(guān)知識等特點，借空間與時間的差異，為患者索賠制造出種種障礙。那些稱霸一方的雇主，更可利用與當(dāng)?shù)毓賳T織就的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，公開蔑視法律，視現(xiàn)行的規(guī)章如無物，直接拒絕承擔(dān)賠償責(zé)任。

（三）權(quán)力障礙

進入本世紀(jì)以來，新發(fā)塵肺病病例的迅速增長是政府片面強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展，忽視社會公正和勞工權(quán)益的一種后果，而在患者的維權(quán)道路上，這種惡劣后果的影響依然存在。那些持有職業(yè)病診斷鑒定、工傷認定、勞動能力評定、職業(yè)病待遇核算、勞動爭議仲裁、司法審判等各種權(quán)力的當(dāng)權(quán)者們，在雇主的金錢賄賂與權(quán)勢威脅之下，將本來應(yīng)當(dāng)簡便、公正的程序變成了患者索賠難以逾越的障礙。在這些程序中，制度的剛性與缺陷因權(quán)力持有人的操作而得以放大，異地職業(yè)病防治醫(yī)院的診斷證明不被企業(yè)所在地的機構(gòu)認可;資本的無良與趨利避害本性因權(quán)力持有人的操作被涂上了“合法”的色彩;仲裁和司法機構(gòu)將雇主解除與早期塵肺病患者勞動關(guān)系的行為引為駁回患者請求的“正當(dāng)理由”。當(dāng)本來只有四個步驟的程序因制度、資本和權(quán)力的障礙被演變?yōu)?2個步驟之后，使索賠最長時間長達1149天，而且不含前期勞動關(guān)系確認和后期強制執(zhí)行時間。也許，職業(yè)病診斷和工傷認定程序的設(shè)計者們希望賦予這套程序以簡便、公正且具有剛性的特征，而在當(dāng)權(quán)者對資本有意偏袒或者有所顧忌的時候，程序具有的剛性特征恰恰為他們提供了一個可以“弄權(quán)”的空間，他們可以將這套簡便的程序演變?yōu)閺?fù)雜的步驟、也可以將其打造成職業(yè)病患者索賠中無法逾越的障礙，更可以將其開辟為“官商勾結(jié)”的交易場。當(dāng)因當(dāng)權(quán)者的舞弊迫使一個Ⅲ期塵肺病患者不得不使用“開胸驗肺”的方式來證明自己患有塵肺病的時候，我們已經(jīng)難以再將當(dāng)權(quán)者們的行為定義為“行政不作為”或者“瀆職”或者“玩忽職守”，這些人的所作所為令我們想到的是，一群冷血的人在對一群無助的人持續(xù)的惡意戲弄。

二、改變我國目前塵肺病患者索賠障礙的構(gòu)思

（一）轉(zhuǎn)變職業(yè)病防治制度的構(gòu)建思路

一是為接塵工人建立受雇檔案。對具有法人資格的企業(yè)，應(yīng)仍然要求它們按照《職業(yè)病防治法》的規(guī)定，在政府有關(guān)部門監(jiān)督和指導(dǎo)下，建立法律規(guī)定的一切制度;對那些不具有法人資格的小作坊、小礦井，小工廠，則由政府有關(guān)部門予以監(jiān)管。二是定期進行塵肺病普查。中央政府應(yīng)當(dāng)對這類職業(yè)病有定期進行普查的規(guī)劃與計劃，并將普查的重點設(shè)定在從事高粉塵作業(yè)的私營中小企業(yè)，將在這類企業(yè)從事接塵作業(yè)的農(nóng)民工作為普查的重點對象。普查應(yīng)當(dāng)以3-5年為一個周期，由政府和雇主共同負擔(dān)普查的費用。對在普查中發(fā)現(xiàn)造成大規(guī)模塵肺病例的企業(yè)，政府衛(wèi)生監(jiān)督部門應(yīng)采取措施，督促雇主改善工作條件，裝備降塵設(shè)施，采用濕式作業(yè)，或者更換產(chǎn)生粉塵的原材料。三是普及塵肺病知識。我國塵肺病病例在近年來激增的原因之一是農(nóng)民工對接塵作業(yè)導(dǎo)致的塵肺病危害缺少基本認識，缺少自我保護的意識，這個問題又與政府和中華全國總工會（以下簡稱“全總”）忽視對他們的權(quán)益保障有關(guān)。各級政府和工會應(yīng)當(dāng)將普及塵肺病防護知識和職業(yè)病待遇的政策法律作為農(nóng)民工權(quán)益保障工作的重點，應(yīng)當(dāng)利用各種媒體和相應(yīng)手段，或者借助工會與農(nóng)民工非政府組織的力量，在工人當(dāng)中深入開展塵肺病防治、職業(yè)病待遇等有關(guān)法律和知識的宣傳。政府和工會若將以“援助農(nóng)民工”為名籌集的資金用于這一工作，則功德無量，這要比那些為粉飾政績而為農(nóng)民工設(shè)計的“職業(yè)招聘工程”、“法律援助工程”、“技術(shù)培訓(xùn)工程”有更多的實質(zhì)性意義和實際效果。四是建立由工人參與的制度。中國勞工通訊一貫主張，真正能夠抑制和減少職業(yè)病的有效、長效機制是建立一套由工人參與的企業(yè)職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督管理制度。惟有發(fā)動工人，以工人集體的談判力量，才能迫使雇主改善勞動條件，增加職業(yè)安全與衛(wèi)生防護裝置，向工人發(fā)放合格的勞動防護用品;也只有通過這種自主的工人組織的力量，才有可能打破資本的障礙和權(quán)力的障礙。

（二）簡化塵肺病患者的權(quán)益救濟程序

一是建立塵肺病患者的診斷鑒定和工傷認定程序。鑒于塵肺病具有潛伏期長、大部分患者已經(jīng)被雇主解除了勞動關(guān)系等特點，并考慮到未來新發(fā)塵肺病例將持續(xù)居高不下的趨勢，應(yīng)當(dāng)建立一套有別于其他職業(yè)病的診斷鑒定和工傷認定程序。在這套程序中，應(yīng)當(dāng)針對上述塵肺病患者索賠中所遭遇的資本和權(quán)力障礙，設(shè)計出可以破解障礙的方法，并根據(jù)塵肺病患者索賠的具體困難，本著“合法、公正、及時”的原則，在勞動關(guān)系確認、申請所需文件、異地診斷證明、工傷認定時效等方面為塵肺病患者開一道“方便之門”。二是修訂落實法律以便利權(quán)益救濟。有關(guān)職業(yè)病待遇的法律應(yīng)當(dāng)以便利對患者的權(quán)益救濟作為修訂的原則，而便利之意莫過于程序盡量簡化明了。立法機構(gòu)還應(yīng)對造成患者權(quán)益救濟不便的法律予以修訂，例如，規(guī)定在塵肺病患者病情發(fā)展后，獲得自動晉級的資格;允許法院受理患者的民事賠償訴訟請求;患者在與雇主或工傷保險機構(gòu)發(fā)生爭議之后，可以直接向法院提起訴訟;法院在事實基本認定的前提下，視患者的病情啟動先予執(zhí)行程序，在判決中對后續(xù)治療費有所兼顧等等。三是建立區(qū)域間塵肺病患者救濟的援助機制。塵肺病患者以其虛弱之軀遠離家鄉(xiāng)，奔走于維權(quán)的路上，這是對我國人權(quán)狀況的一大嘲諷。在缺少民間維權(quán)組織出面協(xié)調(diào)的情況下，應(yīng)當(dāng)在患者居住地與雇主所在地的政府之間建立一個針對塵肺病患者的援助機制，由兩地政府出面協(xié)調(diào)解決他們的異地維權(quán)事宜。建議在塵肺病例高發(fā)地區(qū)，由當(dāng)?shù)卣闪m肺病患者維權(quán)工作組，由政府的衛(wèi)生監(jiān)督、職業(yè)安全監(jiān)察、人力資源和社會保障以及司法部門派員組成，負責(zé)就患者的職業(yè)病待遇事項與雇主所在地的政府相關(guān)部門進行協(xié)調(diào)，以使塵肺病患者能夠得到及時的救治與救濟。四是為塵肺病患者建立治療與保障基金。我國尚有大批的塵肺病患者因不能確認勞動關(guān)系或者找不到原雇主而無法得到及時的救治，其家庭因病致貧，債臺高筑，陷入生活絕境。政府應(yīng)當(dāng)采取強制性手段，根據(jù)高粉塵作業(yè)企業(yè)的產(chǎn)值，按照一定的比例提取塵肺病防治費，建立塵肺病患者治療與保障基金。

（三）建立職業(yè)病診斷認定制度的社會監(jiān)督系統(tǒng)

一是要確認民間團體對這些制度運行的監(jiān)督資格。政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政區(qū)劃，在各地選擇合法注冊的民間團體，賦予它們對高粉塵企業(yè)進行塵肺病監(jiān)督的資格，并提供物力、資金、培訓(xùn)方面的支持。二是要確定民間團體對制度的監(jiān)督職責(zé)與相應(yīng)的權(quán)力。這些職責(zé)和權(quán)力包括：根據(jù)工人提供的線索，隨時對高粉塵作業(yè)企業(yè)的職業(yè)衛(wèi)生進行監(jiān)督，并向政府有關(guān)部門舉報企業(yè)存在的問題;對塵肺病的診斷和工傷認定過程進行監(jiān)督，受理工人和患者的舉報，對有關(guān)職能部門提出質(zhì)詢;代表塵肺病患者對勞動能力鑒定和工傷認定機構(gòu)的行政行為提起行政復(fù)議;以此類機構(gòu)為訴訟對象，代表塵肺病患者向法院提起行政訴訟。三是積極發(fā)揮地方工會作用。地方工會應(yīng)鼓勵和支持農(nóng)民工在高粉塵作業(yè)的企業(yè)中組織工會，或者協(xié)助工人在企業(yè)中建立職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督委員會（或職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)督小組），在其所在區(qū)域建立職業(yè)安全衛(wèi)生聯(lián)合監(jiān)督委員會，委員會成員應(yīng)該由工人自己選舉的代表組成。在條件成熟的時候，鼓勵和指導(dǎo)企業(yè)工會就職業(yè)安全衛(wèi)生事項與雇主進行集體談判，簽訂專項集體合同。另外，地方工會應(yīng)為塵肺病患者索賠提供法律援助，并為那些異地維權(quán)的患者在需要時提供食宿條件。

三、結(jié)語

對于塵肺病農(nóng)民工而言，他們經(jīng)歷的痛苦遠不只是病痛。我們對他們最好的尊重和保護，就是讓他們免于塵肺之痛，不僅僅只是給病者以救治，更要加強相應(yīng)措施，嚴(yán)治粉塵超標(biāo)，抓好勞動保護，從源頭上根治塵肺病。特別在他患有塵肺病時，在法律和制度上給予保護，使他們維權(quán)之路更為順利，得到他們應(yīng)有的工傷待遇。當(dāng)患者在無法獲得正當(dāng)?shù)穆殬I(yè)病待遇或者合理的經(jīng)濟賠償時，勢必形成大量的權(quán)益爭議，當(dāng)塵肺病在某一企業(yè)或者某一地區(qū)大面積出現(xiàn)時，又往往形成患者集體追討權(quán)益的群體性事件。盡管政府可以采取“特事特辦”的方式，化解群體性的爭議和典型個案，但塵肺病患者的權(quán)益保障最終要通過消除三類索賠障礙方可實現(xiàn)。

參考文獻：

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