摘 要 城市流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口在社會(huì)保障、公共教育、住房保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)方面難以實(shí)現(xiàn)均等化，嚴(yán)重地阻礙了社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。本文建議從落實(shí)并擴(kuò)大居住證持有人在城鎮(zhèn)享受的基本公共服務(wù)、努力推進(jìn)基本公共服務(wù)城市流動(dòng)人口和戶(hù)籍人口全覆蓋、積極推進(jìn)限制性的公共服務(wù)覆蓋符合條件的流動(dòng)人口三方面來(lái)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

關(guān)鍵詞 流動(dòng)人口 戶(hù)籍人口 居住證 基本公共服務(wù) 均等化

基金項(xiàng)目：本文系湖北省教育廳2016年人文社科項(xiàng)目“湖北省新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的戶(hù)籍制度改革研究”（16Y141）的階段性成果;湖北省人文社科重點(diǎn)研究基地湖北警官學(xué)院社會(huì)治安治理研究中心2018年度項(xiàng)目“城市流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題研究”的階段性研究成果。

作者簡(jiǎn)介：宋福榮，湖北警官學(xué)院治安系，副教授，研究方向：治安學(xué)、人口學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.059

一、基本公共服務(wù)均等化的概念

所謂基本公共服務(wù)均等化：是指讓全體公民都能獲得大致相當(dāng)?shù)幕竟卜?wù)，從而保障每一個(gè)社會(huì)成員的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，保證社會(huì)公平公正?；竟卜?wù)均等化不是簡(jiǎn)單的平均化，而是保障人民群眾得到基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，其核心是促進(jìn)機(jī)會(huì)均等。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不一樣，基本公共服務(wù)的供給水平可以有差異，但在制度設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)以促進(jìn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同社會(huì)群體的共同發(fā)展為價(jià)值訴求。基本公共服務(wù)均等化包含兩個(gè)方面：第一，居民享受基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等，如公民都有平等享受義務(wù)教育的權(quán)利 ;第二 ，居民享受基本公共服務(wù)的結(jié)果均等，如每一個(gè)公民無(wú)論住在城市還是鄉(xiāng)村，享受的義務(wù)教育和醫(yī)療救助等公共服務(wù)，在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大體相等。

二、城市流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口基本公共服務(wù)均等化的難點(diǎn)

（一）農(nóng)村人口進(jìn)城落戶(hù)的意愿不高

一是所在城鎮(zhèn)提供公共服務(wù)均等化水平有限。戶(hù)籍制度改革后農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城落戶(hù)的前提條件是在城鎮(zhèn)安居和樂(lè)業(yè)。城鎮(zhèn)提供教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、交通、文化等公共服務(wù)的水平越高，則越能吸引農(nóng)民進(jìn)城居住和就業(yè)。當(dāng)前除超大城市和少數(shù)省會(huì)市外，絕大多數(shù)中等及中小城市在教育、住房、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、交通、文化等公共服務(wù)水平有限，城市發(fā)展速度不足以給進(jìn)城農(nóng)民提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，所以農(nóng)民愿意在大城市打工，回農(nóng)村養(yǎng)老。

二是公共服務(wù)均等化在政策上存在偏差。戶(hù)籍“二元制”的歷史影響，使附著在戶(hù)籍上的公共服務(wù)利益有著“二元”的區(qū)別。如社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，在農(nóng)村和在城市的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)是不一樣的，作為農(nóng)民，征收的標(biāo)準(zhǔn)低一些。如農(nóng)村有專(zhuān)項(xiàng)的困難學(xué)生補(bǔ)助，新農(nóng)合的報(bào)銷(xiāo)比例甚至高于城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民購(gòu)買(mǎi)家電、住房、汽車(chē)、培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)等享有補(bǔ)貼等。所以實(shí)際操作過(guò)程當(dāng)中，農(nóng)民和非農(nóng)作為隱性標(biāo)簽依然存在，這些利益在分配時(shí)還是以之前的身份發(fā)放的。對(duì)于農(nóng)民而言，他寧愿以農(nóng)民的身份來(lái)享受之前“獨(dú)有”的利益。

（二）城市流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口無(wú)法享有同等的教育待遇

一是城市教育資源配置緊張。越來(lái)越多農(nóng)民工子女跟隨父母流入城市，將出現(xiàn)農(nóng)村教育資源“富余”和城市教育資源“短缺”;二是招生考試工作的照顧性政策仍受戶(hù)口性質(zhì)限制。近些年，全國(guó)很多省份開(kāi)始實(shí)行了異地中考、高考政策，例如湖北省教育廳于2013年發(fā)布《關(guān)于進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在我省參加升學(xué)考試實(shí)施辦法（試行）》，按該辦法明確規(guī)定了外地隨遷子女考生滿(mǎn)足一定條件后就可在湖北省參加高考，不受是否具有本地戶(hù)口的限制。取消戶(hù)籍限制后，隨著農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的增加，將有有更多的學(xué)生在遷入城市參加中考、高考，造成遷入地的教育資源緊張，導(dǎo)致隨遷子女最終無(wú)法和城市常住人口同等地享受優(yōu)質(zhì)教育資源，只能進(jìn)入農(nóng)民工子弟學(xué)?；蚪逃|(zhì)量相對(duì)較差的學(xué)校。

（三）流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口社會(huì)保障難統(tǒng)一

首先，流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口在醫(yī)保待遇方面還有差距。醫(yī)療保險(xiǎn)制度是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障，但如果不消除城鄉(xiāng)差別，將會(huì)引發(fā)矛盾。整合城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度、發(fā)展更加公平的醫(yī)療保險(xiǎn)體系，打破城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的制約，可以使醫(yī)保體系在政策制定、管理運(yùn)行、經(jīng)辦服務(wù)等方面摒除城鄉(xiāng)戶(hù)籍因素，剝除戶(hù)籍制度所承載的醫(yī)療保障功能，縮小城鄉(xiāng)居民醫(yī)保差距。2016年人社部提出建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度后，各省市積極響應(yīng)，紛紛發(fā)布了整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的工作方案，積極整合城鄉(xiāng)醫(yī)保，但要實(shí)現(xiàn)全國(guó)的統(tǒng)一還有賴(lài)于各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政策的逐步完善，流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口在醫(yī)保報(bào)銷(xiāo)比例、報(bào)銷(xiāo)流程等方面。

其次，流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口在社保待遇方面還有差距。2014年國(guó)家啟動(dòng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)方案，逐漸建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但兩者的區(qū)別依然存在，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)保障的是城鎮(zhèn)就業(yè)群體，是國(guó)家強(qiáng)制實(shí)施并按規(guī)定繳費(fèi)的;而農(nóng)村保障的是農(nóng)村居民群體，是自愿參加的。

三、流動(dòng)人口與戶(hù)籍人口基本公共服務(wù)均等化的途徑探討

（一）完善居住證制度，落實(shí)并擴(kuò)大居住證持有人在城鎮(zhèn)享受的基本公共服務(wù)

1.廣泛宣傳，全面落實(shí)居住證制度

由于暫住證制度的負(fù)面影響，廣大流動(dòng)人口對(duì)居住證制度的認(rèn)識(shí)不足，對(duì)居住證所提供的公共服務(wù)和便利不清楚，所以辦證熱情并不高。因此，首先要加強(qiáng)宣傳力度，擴(kuò)大受眾面積。多形式、多渠道、創(chuàng)造性地開(kāi)展宣傳發(fā)動(dòng)工作，利用廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)媒體，懸掛橫幅標(biāo)語(yǔ)等方式進(jìn)行宣傳，做好強(qiáng)大的宣傳發(fā)動(dòng)攻勢(shì)，為居住證制度的全面落實(shí)營(yíng)造和諧的社會(huì)環(huán)境，形成“辦居住證可以享受待遇，憑居住證才能享受待遇”的良好氛圍。使廣大流動(dòng)人口對(duì)居住證所提供的基本公共服務(wù)和便利了然于胸。其次，要使居住證所提供的公共服務(wù)和便利落到實(shí)處，教育、衛(wèi)計(jì)委、民政、人力資源和社會(huì)保障等部門(mén)不能因?yàn)檫@樣那樣的原因而不為居住證持有人提供服務(wù)，保障其權(quán)益，使制度形同虛設(shè)。

2.積極完善居住證制度，不斷解決制度執(zhí)行中的難題

各地政府要加強(qiáng)制度的組織推動(dòng)力度，把居住證工作納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌安排，各職能部門(mén)要齊抓共管，明確各自職責(zé)所在。當(dāng)前全國(guó)對(duì)居住證所提供的公共服務(wù)落實(shí)情況存在參差不齊的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的中東部等地較經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部等地落實(shí)得要好一些，為居住證持有人提供便利比提供基本公共服務(wù)做的好些。由于要增加公共服務(wù)支出，在教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利等方面的基本公共服務(wù)水平相對(duì)低些，不足以吸引流動(dòng)人口主動(dòng)辦證。所以一定要建立地方政府不落實(shí)居住證制度的監(jiān)管機(jī)制。

3.確保居住證持有人的基本公共服務(wù)，逐步實(shí)現(xiàn)居住證持有人與戶(hù)籍人口享有同等的基本公共服務(wù)權(quán)益

基本公共服務(wù)和便利是居住證制度的核心內(nèi)容，也是推行居住證制度的基本宗旨所在?！毒幼∽C暫行條例》確定的義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)、國(guó)家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)這六項(xiàng)基本公共服務(wù)要落實(shí)到位。經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)除了提供《居住證暫行條例》所規(guī)定的六項(xiàng)基本公共服務(wù)和七項(xiàng)便利以外，還可以根據(jù)各地的實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)能力，提供更多的服務(wù)和便利，以擴(kuò)大了居住證的“含金量”，賦予居住證持有人與戶(hù)籍人口相對(duì)同等的基本公共服務(wù)權(quán)益。

（二）努力推進(jìn)基本公共服務(wù)城市流動(dòng)人口和戶(hù)籍人口全覆蓋

首先，就業(yè)服務(wù)方面，推動(dòng)城鎮(zhèn)就業(yè)制度改革，促進(jìn)流動(dòng)人口和戶(hù)籍人口享受同等的就業(yè)權(quán)益是未來(lái)一段時(shí)期戶(hù)籍制度改革的重要內(nèi)容，建立公平的就業(yè)制度。即不論是外來(lái)人口還是本地戶(hù)籍人口，勞動(dòng)者非勞動(dòng)者就業(yè)機(jī)會(huì)的取得不得與戶(hù)籍屬性相掛鉤，所有事企業(yè)單位應(yīng)面向社會(huì)組織公開(kāi)招聘，并擇優(yōu)錄用。各級(jí)政府要將流動(dòng)人口培訓(xùn)工作納入就業(yè)培訓(xùn)體系，使流動(dòng)人口和戶(hù)籍人口能享受同等的培訓(xùn)待遇。

其次，義務(wù)教育方面，城市流動(dòng)人口為城市的建設(shè)和發(fā)展做出了令人矚目的貢獻(xiàn)，為長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)工作和生活的流動(dòng)人口隨遷子女提供基本的教育服務(wù)是服務(wù)型政府不可推卸的責(zé)任。為配合戶(hù)籍制度改革，各地政府為城市流動(dòng)人口隨遷子女的義務(wù)教育方面應(yīng)做好以下幾項(xiàng)工作：一是確保城市流動(dòng)人口隨遷子女平等接受義務(wù)教育。建立以居住證為主要依據(jù)的隨遷子女入學(xué)政策，簡(jiǎn)化優(yōu)化隨遷子女入學(xué)流程和證明要求，依法保障隨遷子女平等接受義務(wù)教育。二是城市管理部門(mén)準(zhǔn)確把握戶(hù)籍制度改革帶來(lái)的城鎮(zhèn)教育資源的影響，合理規(guī)劃基礎(chǔ)教育格局。三是建立合理的城市流動(dòng)人口隨遷子女義務(wù)教育成本分擔(dān)機(jī)制。建立合理的城市流動(dòng)人口子女義務(wù)教育成本分擔(dān)機(jī)制，明確中央承擔(dān)主要的財(cái)政投入責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)化流入地政府的支付責(zé)任，促使流入地中小學(xué)接納城市流動(dòng)人口隨遷子女入學(xué)的財(cái)政保障機(jī)制或激勵(lì)機(jī)制。

（三）積極推進(jìn)限制性的公共服務(wù)覆蓋符合條件的流動(dòng)人口

1.有條件的給予城市流動(dòng)人口隨遷子女異地高考的權(quán)利

隨著各地戶(hù)籍制度改革的深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)教育資源的矛盾越來(lái)越突出，農(nóng)村教育資源的“富余”和城鎮(zhèn)教育資源的“短缺”的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重，特別是那些流動(dòng)人口較多的城市，面臨的流動(dòng)人口子女入學(xué)的壓力較大。因此，對(duì)于特大以上城市，各地教育部門(mén)應(yīng)出臺(tái)異地高考政策，以學(xué)籍年限和居住年限作為異地高考的門(mén)檻，而不是以戶(hù)籍為標(biāo)準(zhǔn)。而且隨著城鎮(zhèn)教育供給能力的增長(zhǎng)可以逐漸放寬年限要求，最終達(dá)到一個(gè)較低的值，逐步實(shí)現(xiàn)城市流動(dòng)人口和戶(hù)籍人口享有均等化的受教育機(jī)會(huì)。

2.逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障并軌

十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展”，在輿論看來(lái)，多地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，是社會(huì)救助實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體體現(xiàn)，有助于打破城鄉(xiāng)二元壁壘，保障民生底線(xiàn)公平，讓更多困難群眾享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。開(kāi)展以常住地為社會(huì)救助申請(qǐng)地進(jìn)行申請(qǐng)社會(huì)救助。對(duì)已進(jìn)入城市，有長(zhǎng)期固定職業(yè)或固定住所，在原戶(hù)籍地沒(méi)有土地承包、宅基地、集體經(jīng)濟(jì)收益的農(nóng)村貧困居民，在申請(qǐng)社會(huì)救助上探索取消城鄉(xiāng)限制，允許申請(qǐng)城市各項(xiàng)救助。

3.有條件的將城市人口納入保障性住房申請(qǐng)對(duì)象

2014年，國(guó)家住建部將廉租住房和公共租賃房并軌統(tǒng)稱(chēng)為公共租賃住房。從全國(guó)各地的保障性住房政策來(lái)看，各類(lèi)保障性住房申請(qǐng)條件一般限于本地戶(hù)籍居民，而城市流動(dòng)人口則基本沒(méi)有被政府納入保障對(duì)象。隨著我國(guó)各項(xiàng)改革的不斷深入推進(jìn)，保障性住房申請(qǐng)取消戶(hù)籍限制、逐步放寬準(zhǔn)入條件、將城市流動(dòng)人口納入保障性住房覆蓋范圍是一種必然的趨勢(shì)。建議以申請(qǐng)者的流入地工作年限和家庭收入及資產(chǎn)狀況為準(zhǔn)，充分保障流動(dòng)人口和戶(hù)籍人口享受同等的權(quán)益。