桂淑艷 劉志群

摘 要 公務(wù)人員職務(wù)犯罪作為我國社會主義法制建設(shè)中一直存在的問題，其對社會的危害影響巨大。本文從職務(wù)犯罪的概念與特點著手，對公務(wù)人員職務(wù)犯罪的基本理論與成因進行分析，借鑒我國歷史和國外在職務(wù)犯罪預(yù)防方面的經(jīng)驗，為新時代下切實有效預(yù)防公務(wù)人員的職務(wù)犯罪提出措施。

關(guān)鍵詞 公務(wù)人員 職務(wù)犯罪 預(yù)防

作者簡介：桂淑艷，陽江職業(yè)技術(shù)學(xué)院思政部，講師，研究方向：刑法;劉志群，西安工程大學(xué)圖書館，館員，研究方向：數(shù)據(jù)挖掘、科技文本分析。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.056

對國家和社會來講，一國公務(wù)人員的職務(wù)犯罪預(yù)防與國家的經(jīng)濟發(fā)展、法制建設(shè)和對外形象有著緊密的關(guān)系。因各種原因，我國公務(wù)人員職務(wù)犯罪事件時有發(fā)生。公務(wù)人員職務(wù)犯罪不僅損害廣大人民的利益，還威脅政府的公信力，影響社會的長治久安。如何對公務(wù)人員的職務(wù)犯罪進行有效預(yù)防，是當(dāng)前我國新時代黨和國家事業(yè)發(fā)展中支撐“反腐”的一項重要內(nèi)容。

一、職務(wù)犯罪的概念與特點

職務(wù)犯罪是指國家公職人員濫用權(quán)力或褻瀆權(quán)利的一種行為，具體包括以權(quán)謀私、玩忽職守、貪污受賄等導(dǎo)致國家、集體和群眾利益受損，危害國家機關(guān)正?；顒拥母瘮⌒袨?。

職務(wù)犯罪的特點有五個：（1）主體特殊性。職務(wù)犯罪的主體是具有國家代表性、管理公共事務(wù)、掌握一定國家社會事務(wù)管理權(quán)力的公務(wù)人員，這也是其與非職務(wù)犯罪的本質(zhì)區(qū)別;（2）職務(wù)關(guān)聯(lián)性。職務(wù)犯罪必須與行為人的職務(wù)有直接或必然的聯(lián)系，例如直接利用自己的職務(wù)便利實施犯罪、濫用職權(quán)、超越職權(quán)、違反程序?qū)嵤┓缸锘蚍艞墶⑦`背職責(zé)，給公共利益和國民利益造成損失等行為，結(jié)果都是違背職務(wù)活動的合法性質(zhì)與要求，在履行職務(wù)行為的過程中不正確行使自己的職權(quán)而違背職責(zé)。對于超出職務(wù)限制范圍、缺少與職務(wù)關(guān)聯(lián)性的犯罪行為，不屬于職務(wù)犯罪;（3）職責(zé)違背性。職務(wù)犯罪的行為特征是違背職責(zé)，例如不能正確行使職權(quán)或超出職務(wù)范圍行事給國家、集體和個人的利益造成損失;（4）危害嚴重性。職務(wù)犯罪的一個現(xiàn)象就是，職位越高，腐敗犯罪的可能性越大，其犯罪程度和危害性也愈加嚴重。據(jù)2018年最高人民檢察院工作報告統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2012年至2017年，檢察機關(guān)立案偵查職務(wù)犯罪254419人，其中涉嫌職務(wù)犯罪的縣處級國家工作人員15234人、廳局級2405人，為國家挽回經(jīng)濟損失553億余元;（5）犯罪年齡集中性。從2000年1月14日江澤民同志提出“59現(xiàn)象”以來，“39現(xiàn)象”“26現(xiàn)象”逐漸暴露出幾個集中產(chǎn)生職務(wù)犯罪的年齡段，體現(xiàn)了年齡和權(quán)力、腐敗在干部任用選拔上關(guān)系緊密，表明特殊年齡段可作為職務(wù)犯罪的重要參數(shù)。

二、職務(wù)犯罪的理論與成因

（一）職務(wù)犯罪的基本理論

1.人性本惡論

從古至今，國內(nèi)外許多名人討論了人性對權(quán)力的貪婪和對腐敗的影響。羅素在《權(quán)力論》中曾說道：“那些僅有弱權(quán)力和榮譽的人，以為再加一點權(quán)力和榮譽就滿足……這種欲望永無止境，只能在上帝的無限境界里才能得到安息”;孟德斯鳩認為：“使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止”;告子曰：“食色性也”。這些觀點闡述著貪婪逐利、追求享受是人性與生俱來的，而權(quán)力的濫用是滋生腐敗的溫床。龍勃羅梭在《犯罪人論》曾提出“天生犯罪人論”的觀點：“在某些人的遺傳基因中，惡性大于善意，就更具社會危險性”。普通百姓犯罪可能就成為了殺人犯，政府官員犯罪可能成為了貪官，對社會造成的危害都很大。

2.權(quán)力尋租理論

美國經(jīng)濟學(xué)家安妮·克魯格在《尋租社會的政治經(jīng)濟學(xué)》中讓人們認識到了“用較低的賄賂成本以獲取更高的收益或者超額利潤”這種“租金”超額收入的存在。在將社會各方面都納入政府公務(wù)范圍的情境下，公權(quán)力不可避免地作為競爭要素被市場主體商品化，這是因為政府運用權(quán)力對經(jīng)濟活動進行了干預(yù)和管制。科斯認為政府的計劃和干預(yù)可以充當(dāng)市場的代替機制，從而減少市場運行成本。故從經(jīng)濟角度來看，政府的干預(yù)也同樣有降低費用的功能，權(quán)力尋租的存在有其經(jīng)濟原因。

3.自由主義理論

亞當(dāng)·斯密的自由主義理論提倡市場機制，反對人為干涉經(jīng)濟。即政府只需維護好社會、個人和公共事業(yè)的秩序，過多干涉經(jīng)濟很可能會出現(xiàn)權(quán)力濫用的情形，產(chǎn)生腐敗的結(jié)果，構(gòu)成職務(wù)犯罪。我國政黨體制以集中領(lǐng)導(dǎo)為主，實行首長負責(zé)制，主要決策權(quán)力集中于黨政“一把手”身上。權(quán)力的過分集中往往把黨的領(lǐng)導(dǎo)變?yōu)閭€人的直接領(lǐng)導(dǎo)，直接干涉到經(jīng)濟領(lǐng)域就更容易導(dǎo)致貪污腐敗。

4.現(xiàn)代化與腐敗理論

塞繆爾·亨廷頓在其名著《變動社會的政治秩序》中首先提出了現(xiàn)代化產(chǎn)生腐敗的理論，并指出腐敗受到現(xiàn)代化的鼓勵是制度軟弱的癥兆。究其原因有三：一是現(xiàn)代化引起了社會價值觀的轉(zhuǎn)變，腐敗成為“現(xiàn)代化帶來的區(qū)別公共、私人利益的產(chǎn)物”;二是現(xiàn)代化使權(quán)力來源更加廣泛，主張腐敗瀆職犯罪的發(fā)生;三是政治體制變革帶來的不穩(wěn)定和法定的增多增加了腐敗發(fā)生的可能性。

（二）職務(wù)犯罪的成因

1.監(jiān)督不力

目前我國具有監(jiān)督職能的機關(guān)包括人民代表大會、政協(xié)會議、中國共產(chǎn)黨紀律檢查委員會、組織部門、檢察機關(guān)、審判機關(guān)，還有政府內(nèi)部的監(jiān)察部門、審計部門等，機構(gòu)雖多但是職能分散，缺乏分工合作。人大本應(yīng)具有最高的權(quán)力，人大代表發(fā)揮監(jiān)督的職責(zé)，但黨政公務(wù)人員在人大代表中占較大比例，外部監(jiān)督的人大監(jiān)督轉(zhuǎn)為公務(wù)人員自我監(jiān)督，普通民眾較難參與到監(jiān)督中來。政府內(nèi)部的審計部門監(jiān)督由于與所屬機關(guān)為上下級關(guān)系，在及時糾正錯誤方面很難發(fā)揮作用。此外，我國輿論監(jiān)督力度不夠。我國輿論監(jiān)督雖然控制嚴格，但其廣度和深度有限，以正面宣傳和事后報道為主，負面報道和事前監(jiān)督較少，無法發(fā)揮對職務(wù)犯罪的防控和揭露作用。加之群眾監(jiān)督缺乏支持，民主氛圍未普及全社會，公務(wù)人員主動監(jiān)督、制止不當(dāng)職務(wù)行為、檢舉職務(wù)犯罪的思想意識尚未形成，人民監(jiān)督還處在零散、自發(fā)的狀態(tài)?？傊?，缺乏了有效監(jiān)督，各種職務(wù)犯罪也就隨之發(fā)生。

2.人事制度的缺陷

長期以來，我國在人事制度方面主要采取干部選拔制度，即由上級進行考察、任用。不同于普選制度，干部選拔制度更注重資歷和年齡。以“39”和“26”兩個年齡為例：“39”意指35歲至40歲年齡段干部。因干部選拔在年齡標(biāo)準上規(guī)定，40歲以上不得提拔進入縣級黨政班子，故39歲成為公務(wù)人員政治生命的重大轉(zhuǎn)折點。為求提拔而大肆行賄，或升遷無望而貪墨斂財，是該年齡段公務(wù)人員職務(wù)犯罪的主要原因;“26”大多是剛踏上職務(wù)崗位的公務(wù)人員，這些群體初掌權(quán)柄、心理不成熟、生活壓力大，因而易利用職權(quán)為己謀利。這也反映出了我國職務(wù)犯罪低齡化的趨勢。以上兩個典型的年齡層次分別暴露出我國在人事制度中對公務(wù)人員的選拔任用和對年輕公務(wù)人員教育培養(yǎng)方面的缺陷問題。

3.權(quán)力過于集中

因我國黨政機關(guān)多實行“一把手”負總責(zé)的問責(zé)制，責(zé)任由“一把手”承擔(dān)的同時權(quán)力也在向“一把手”集中。這里的權(quán)力不僅包括集中執(zhí)行和決策的權(quán)力，還包括了監(jiān)督權(quán)?！耙话咽帧敝匾曋贫?、強調(diào)職責(zé)，但一般傾向于置身事外，不以制度約束自身，主要致力于管理和約束下屬。這樣長期運行的結(jié)果就是內(nèi)部監(jiān)督組織不敢監(jiān)督，無法發(fā)揮事前監(jiān)督的作用，而事后監(jiān)督效果并不明顯。在對“一把手”的權(quán)力難以有效監(jiān)督、同級監(jiān)督又難以實現(xiàn)、上級監(jiān)督機關(guān)無法隨時監(jiān)督的情況下，監(jiān)督嚴重滯后。在權(quán)力集中且監(jiān)督不力的情況下，公務(wù)人員易走向腐敗。

4.公務(wù)人員自身懈怠

前三個原因都是外部的客觀因素，但職務(wù)犯罪的根本原因還在于人的自身問題。我國是人民民主專政的社會主義國家，公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)是人民的公仆，全心全意為人民服務(wù)。但是，由于自身精神懈怠，各種墮落自私的思想如個人享樂主義、拜金主義乘虛而入，諸多腐朽封建的理念“官本位”思想死灰復(fù)燃。加之市場經(jīng)濟的深度發(fā)展，權(quán)力因素影響資源配置。公務(wù)人員將公權(quán)力視為商品換取利益、謀求私益，個人價值觀和利益觀滑坡，便不可避免地走上職務(wù)犯罪的道路?！皻v覽前賢國與家，成由勤儉破由奢” 。因此，公務(wù)人員自身思想素質(zhì)下降、道德底線滑坡是職務(wù)犯罪的重要原因。

三、職務(wù)犯罪的預(yù)防借鑒

（一）我國歷史借鑒

我國歷史上擁有著豐富的廉政文化建設(shè)經(jīng)驗?！懊裎┌畋荆闷涿瘛薄熬咧垡?，庶人者水也，水則載舟，水則覆舟”“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”等諸多古代治國名言，無一不強調(diào)著人民是國家的根本。治國必須始終以人民群眾為工作中心，堅持以民為本、順應(yīng)民心、勤政愛民、執(zhí)政為民，這樣才能實現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。

我國古代官員選拔制度也有許多參考價值。從察舉制、九品中正制到隋唐科舉制，逐步完善，以相對公平的考試選拔德才兼?zhèn)涞墓賳T。為防止管理選拔過程中出現(xiàn)任人唯親的現(xiàn)象，設(shè)有“避籍、避親、避近”等回避制度，并且有“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍”的說法，強調(diào)國家干部特別是高層的官員和領(lǐng)導(dǎo)，一定要從有基層實際工作經(jīng)驗的人中選拔。

我國古代監(jiān)察制度也頗有借鑒意義。在刺史制度基礎(chǔ)上，歷朝歷代都設(shè)立了監(jiān)察地方向中央報告的監(jiān)察制度。巡視官員職責(zé)明確，巡視時長、有效性均有保障;監(jiān)察官員有流動性，定期換崗，避免與地方官員相互勾結(jié);監(jiān)察官員保持其獨立地位，與地方行政官員無隸屬關(guān)系。這樣的監(jiān)察制度，既能保障監(jiān)察官員恪守職責(zé)，還能督促地方官員有所作為，對今天的廉政建設(shè)、公務(wù)人員的任用和監(jiān)督工作制度有重要的意義。

我國古代對官員錢物嚴格把控的法律制度也值得學(xué)習(xí)。古時就有對官吏出行消費記錄的要求，根據(jù)等級使用交通工具，官員私自外出接受宴請都要論罪。在秦代，官吏貪污十萬錢即處死刑;在漢代，官吏貪污，則不再任用且子孫也不得出仕。封建王朝尚且對貪腐懲治如此重視，現(xiàn)今的中國就更該整治腐敗。

（二）國外經(jīng)驗借鑒

1.輿論媒體監(jiān)督

相較于我國新聞業(yè)，美國和德國的新聞業(yè)是一種更具商業(yè)性的行業(yè)。在美國，新聞記者是受人尊重的職業(yè)，而媒體的監(jiān)督使美國在很大程度上制止了腐敗瀆職的蔓延，因為國會議員稍有不慎，就會被媒體各種披露和冷嘲熱諷。德國的輿論媒體多為股份制企業(yè)，擁有高度自由，可以報道黨政內(nèi)部情況，只要內(nèi)容屬實且不泄露國家機密即可。他們?yōu)樵黾幼x者數(shù)量，甚至?xí)ｉT雇傭耳目收集政府內(nèi)部丑聞、要員緋聞。如此一來，國家公務(wù)人員腐敗一旦事發(fā)，必定曝光于社會。可見，輿論媒體監(jiān)督對國家公務(wù)人員職務(wù)犯罪行為有一定的預(yù)防作用。

2.金錢限制

20世紀90年代，日本反腐工作改革呼聲高漲，日本國會制定《國會議員資產(chǎn)公開法》要求公開全部國會議員的資產(chǎn)。此外，政治團體可以接受企業(yè)單位捐助的政治資金，但必須按《政治資金限制法》規(guī)定對外公開所接受的資金并公布資金來源及使用情況，同時提交“政治資金收支報告書”，以此保證信息披露的完整性。這樣通過緩和“金錢政治”帶來的政黨間的不公平競爭，能夠限制其對政治資金的隨意使用，避免資金貪腐的發(fā)生。1988年，法國制定了《政治生活資金透明法》，規(guī)定官員財產(chǎn)申報制度，以此實現(xiàn)公職人員財產(chǎn)的透明化。所有官員的財產(chǎn)狀況申報單都會在《政府公報》上向全國人民公開，隨時接受媒體和非政府組織的監(jiān)督。這樣通過對公務(wù)人員個體采取面向全社會公開的個人財產(chǎn)透明化制度，保證了社會對其資金財產(chǎn)的監(jiān)督，可以有效避免貪腐類職務(wù)犯罪。

3.思想道德建設(shè)

在歐洲，以權(quán)謀私是讓人唾棄的行為，因此整體社會風(fēng)氣和官場風(fēng)氣良好。政府官員平民化不享有特權(quán)，講究以廉潔為榮貪污為恥的氛圍，極度重視自律和守法。例如德國人素以嚴謹認真、遵守紀律著稱，因此德國公務(wù)員違法者比例較小，遑論貪腐類犯罪。社會倫理觀影響人們對職務(wù)犯罪行為的看法，而國民素質(zhì)提高又難以一蹴而就。因此，政府需充分發(fā)揮其在大眾文化發(fā)展方面的引領(lǐng)作用，加強思想道德建設(shè)。

4.專門反腐機構(gòu)

1993年，法國成立了由法國總理直接領(lǐng)導(dǎo)的“預(yù)防貪污腐敗中心”。該機構(gòu)由不同行業(yè)專家組成，任期四年，擁有完全獨立的工作環(huán)境，主要工作是通過各種途徑收集政府和經(jīng)濟部門中的貪腐信息，分析各類腐敗案件，及時發(fā)現(xiàn)新的貪腐形式，總結(jié)反腐經(jīng)驗，并研究利用新手段降低貪污賄賂的可能性。通過此類獨立的反腐機構(gòu)，專門針對公務(wù)人員職務(wù)犯罪進行研究和預(yù)防，有利于開展專項的反腐斗爭，做到有的放矢，對我國目前的反腐斗爭和預(yù)防工作有較大借鑒意義。

四、職務(wù)犯罪的預(yù)防措施

（一）注重廉政文化建設(shè)

1945年，毛澤東同志與黃炎培就“其興也勃焉，其亡也忽焉”的中國周期律進行討論時就認識到預(yù)防貪腐的必要性。注重廉政文化的建設(shè)，一方面是堅定自身理想信念，認真學(xué)習(xí)和實踐中國共產(chǎn)主義理想和中國社會主義信念。我國公務(wù)人員和政府人員多為黨員，要時刻銘記思想之基，保持共產(chǎn)黨人清正廉潔的本色;另一方面是加強思想道德修養(yǎng)，汲取歷史的優(yōu)秀智慧，牢筑拒腐防變的思想防線，保持高尚的品格和廉潔的操守。

勤能補拙，儉以養(yǎng)廉。不追求自身享受、一心為公，才能公而忘私、謹慎用權(quán)?！叭d，無不易損情欲;三季之衰，無不肆其奢靡”。夏商周三代興衰的故事，無不為世人們敲響警鐘。作為公務(wù)人員，身系國計民生，要常懷律己之心、常思貪欲之害，從而預(yù)防自身陷于職務(wù)犯罪的深淵。

（二）加強監(jiān)督管理

首先，保證權(quán)力機關(guān)監(jiān)督切實可行。我國人民代表大會作為權(quán)力機關(guān)有權(quán)監(jiān)督行政、審判、檢察機關(guān)的各類活動，但僅憑每年聽取工作報告形式并不足以實現(xiàn)具體的監(jiān)督。故人大應(yīng)結(jié)合社會監(jiān)督，加強人大代表與群眾的聯(lián)系，切實監(jiān)督各級公務(wù)人員職務(wù)活動。其次，引導(dǎo)社會輿論監(jiān)督程序化?！胺烂裰冢跤诜来ā?，人民群眾對公務(wù)活動和公務(wù)人員有最直觀的感受，有權(quán)參與評價和監(jiān)督，應(yīng)該提供人民群眾對公務(wù)人員進行輿論監(jiān)督這樣的途徑。不過前提是要正確引導(dǎo)社會輿論監(jiān)督的程序化、規(guī)范化。為避免社會輿論監(jiān)督有始無終，要建立相應(yīng)的輿論監(jiān)督反饋系統(tǒng)，保障社會輿論監(jiān)督與政府機構(gòu)的高效信息交互，對監(jiān)督信息及時反饋。同時，為方便社會輿論監(jiān)督，政務(wù)公開勢在必行，把公務(wù)辦事程序、經(jīng)過和結(jié)果向社會公開。最后，實現(xiàn)官員財產(chǎn)公開化。在一定條件下向社會公開公務(wù)人員的私人財產(chǎn)，要保證公開信息真實準確。這樣不僅能增加財產(chǎn)公開度，便于群眾監(jiān)督其廉政狀況，還能降低其他監(jiān)督主體的信息成本。

（三）預(yù)防微小“蠅貪”

堅決懲治“微貪腐”“小官大貪”的現(xiàn)象，實施預(yù)防和查辦發(fā)生在群眾身邊、損害群眾切身利益的職務(wù)犯罪專項工作。在民生領(lǐng)域，如涉農(nóng)資金管理、社會保障、征地拆遷等，重點查辦公務(wù)人員“蠅貪”行為。堅持嚴管就是厚愛，權(quán)力必須管好;“勿以惡小而為之”，把職務(wù)犯罪的萌芽扼殺在搖籃里。嚴格落實中央八項規(guī)定，整治“四風(fēng)”，公開公務(wù)人員財物往來信息，拒絕接受禮品或收受財物皆上報信息或上繳財物，防止公務(wù)人員利用特權(quán)，走上貪腐的道路。

（四）改進干部選拔制度和退休保障制度

臨退休公務(wù)人員，由于地位落差或生活體驗，會有利用權(quán)力找回“感覺”的現(xiàn)象。作為發(fā)展中國家，我國財政吃力，自然不能像福利國家一般“高薪養(yǎng)廉”。但是應(yīng)當(dāng)采取實際措施，對已退休公務(wù)人員的物質(zhì)和精神生活加以關(guān)心，解決好他們的后顧之憂，保證做到老有所養(yǎng)、老有所用，防止臨近退休人員滑向腐敗的無底洞。此外，建立透明、系統(tǒng)的干部選拔制度，規(guī)范提拔制度。制定科學(xué)的干部任用標(biāo)準，不單以年齡為標(biāo)準，因為年齡優(yōu)勢不代表實際能力，應(yīng)對其績、勞、德全面考核，以此避免部分公務(wù)人員因未達年齡標(biāo)準而“跑官”。取消“排資論輩”，避免公務(wù)人員因提拔無望而不思進取，逐漸腐化墮落的情形。

（五）避免權(quán)力過度集中

權(quán)力結(jié)構(gòu)的設(shè)計應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力運作的規(guī)律，實行分工負責(zé)、權(quán)責(zé)對稱的制度，避免“一把手”權(quán)力過度集中。權(quán)力過于集中增加了權(quán)力濫用的可能性。應(yīng)對過于集中的權(quán)力進行分解，決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力不能集中于一人，而以互相獨立為佳?？赏ㄟ^堅持民主集中制，強化民主監(jiān)督，或通過科學(xué)制度保證集體領(lǐng)導(dǎo)與分工制度，防止個人專斷。

五、結(jié)語

總而言之，職務(wù)犯罪作為一種現(xiàn)象，一直伴隨著社會發(fā)展而存在。如何在保證權(quán)力有效運作的同時預(yù)防公務(wù)人員的職務(wù)犯罪，古今中外對此都有各自的探索和實踐。未來我國發(fā)展形勢會更加復(fù)雜，要更加積極地借鑒其他國家公務(wù)人員預(yù)防職務(wù)犯罪的制度與道德并用的經(jīng)驗，既發(fā)揮制度對公務(wù)人員的約束，又重視道德教育對公務(wù)人員自覺性的培養(yǎng)。只有這樣，才能真正形成公務(wù)人員不敢腐、不能腐、不想腐的局面，最大限度預(yù)防公務(wù)人員職務(wù)犯罪的發(fā)生。

注釋：

出自唐代詩人李商隱詠史組詩《詠史二首·其二》.

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