摘 要 基層公安機關處于執(zhí)法工作的第一線，提升執(zhí)法能力和執(zhí)法規(guī)范化水平，始終是基層執(zhí)法的重點和難點。正確執(zhí)法，合理用權關系公安機關的公信力，也影響公安管理職權運行的效果。近年來，公安部門出臺了一系列規(guī)章制度，對公安執(zhí)法規(guī)范化的要求日趨細致嚴格。但是，公安執(zhí)法規(guī)范化所預期的“規(guī)則之治”并未隨之而來。本文運用行政法基本原則，通過個案對基層執(zhí)法存在的違法與不當進行分析，為提升基層執(zhí)法人員的法律思維與執(zhí)法水平提供借鑒和參考。

關鍵詞 基層公安 執(zhí)法行為 合法性原則 合理性原則

作者簡介：程蕊，中共福建省委黨校公共管理教研部講師，研究方向：行政法、應急管理。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.049

一、行政法基本原則對基層公安執(zhí)法的意義

（一）法律意義

在基層執(zhí)法中，不少執(zhí)法人員往往重視與執(zhí)法有關的具體法律規(guī)范的適用，忽略行政法基本原則的正確理解和適用，造成執(zhí)法上的不當和偏差，影響執(zhí)法的效果。因此，行政法基本原則對于指導基層執(zhí)法實踐具有現(xiàn)實意義。行政法的基本原則具有適用范圍廣、穩(wěn)定性強、宏觀指導性強等特點，對于克服基層執(zhí)法的盲區(qū)和漏洞，去除基層執(zhí)法中的陋習和偏差，確保民警依法履行職責，提高公共安全管理職權的運行效果，促進社會公平正義、維護人民群眾合法權益意義重大。

（二）行政合法性與合理性原則基本內涵

行政執(zhí)法應遵循合法性與合理性兩大基本原則。合法性原則是行政執(zhí)法的首要原則，要求行政權必須由法律創(chuàng)設，行政權的行使必須符合法律。根據(jù)《行政訴訟法》第70條的規(guī)定，合法行政行為必須有充分的事實依據(jù)，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，屬于執(zhí)法人職權范圍，不存在濫用職權或其他明顯不當之處。合理性原則要求行政機關的自由裁量行為必須受到必要的法律控制，要求行政機關始終為了公眾的利益和正當?shù)睦碛啥鴮嵤┗顒印Ｆ渲笇枷胧切姓C關不能專斷，行政活動必須具有符合有關公共利益的正當理由，不得濫用權力。

二、事件回顧

2019年4月24日，一則有關上海交大醫(yī)學院附屬仁濟醫(yī)院主任醫(yī)師趙某被警方銬走的視頻，引發(fā)網(wǎng)絡熱議。對此，上海市公安局浦東分局官方微博對外回應稱“涉事醫(yī)生趙某拒不配合現(xiàn)場處置民警調查，與處置民警發(fā)生肢體沖突，使用手銬強制傳喚符合規(guī)定”。此前，媒體上關于醫(yī)患糾紛的報道并不鮮見，大多數(shù)醫(yī)患糾紛表現(xiàn)為患者及其家屬、職業(yè)醫(yī)鬧等破壞醫(yī)療場所公共秩序，甚至有個別極端傷醫(yī)行為。然而，在此次事件當中，醫(yī)生在自己的工作場所被警方用手銬帶走，而且涉事醫(yī)生還是業(yè)內頂極專家，警方的通報立即引起社會輿論的強烈關注。

2018年5月，同樣是上海某民警在街頭執(zhí)法的視頻在網(wǎng)絡上引起熱議，在該視頻中，現(xiàn)場執(zhí)法民警在對執(zhí)法對象口頭警告后，先后對其使用辣椒水、手銬等執(zhí)法手段，并用執(zhí)法記錄儀全程記錄執(zhí)法過程，受到公眾和媒體的稱贊和好評，被譽為“教科書式執(zhí)法”。同樣的執(zhí)法流程，在不同的事件中卻得到不同的執(zhí)法效果。正如有評論所指出的，“銬走醫(yī)生”風波里公眾關注的焦點，在于警方執(zhí)法的程序細節(jié)和使用警械和強制力的必要性問題。

三、基層公安執(zhí)法行為的合法性辨析

（一）執(zhí)法要有充分的事實依據(jù)

一切法律行為必須以事實為基礎，只有確定了事實，才能以此為據(jù)進行執(zhí)法。對于基層執(zhí)法者而言，其要準確、充分地判斷和確定是否存在應當執(zhí)法的客觀事實：例如被執(zhí)法人是否存在違法行為？是否存在免責事由？是否已經(jīng)造成危害結果或已經(jīng)造成何種危害結果。以公安機關實施傳喚行為為例，根據(jù)《治安管理處罰法》第82條“需要傳喚違反治安管理行為人接受調查的，經(jīng)公安機關辦案部門負責人批準，使用傳喚證傳喚?！币虼耍褂脗鲉镜那疤崾钱斒氯舜嬖谶`反治安管理的行為。因此，作為基層執(zhí)法人員首先必須判定是否存在違反治安管理行為，何人實施了違反治安管理的行為。如果僅僅因為有人報警，就認定被報警人實施了違反治安管理的行為，并不屬于以事實為基礎。相關事實可以通過警方肉眼判斷，也可以通過聽取當事人陳述、現(xiàn)場證人證言、調取現(xiàn)場視頻綜合認定。現(xiàn)實生活中，大量出警并非從事的是制止、調查違法行為的活動。有時候，行為人報警恰恰是為了避免事態(tài)向違法狀態(tài)發(fā)展，警察到場，有利于穩(wěn)定當事人情緒，控制事態(tài)，平息雙方矛盾。這種情況下，警方將當事人帶離現(xiàn)場，到派出所進一步調查調解也是平息事態(tài)的一種方式。但是這并不意味著在一方拒不同意到派出所接受調查調解的情況下，警方有權將其強行帶離。特別是當民警是出于“擔心報警人產生誤解，懷疑警方偏袒醫(yī)生”的原因，強行要求涉事醫(yī)生立即前往派出所配合調查，并由此使用強制措施，則這種執(zhí)法行為已經(jīng)失去事實依據(jù)的支撐了。實際上，上海警方也明白這個道理，故在4月26日對外通報時，刻意強調了兩個細節(jié)，一是“患者家屬韓某身上有多處明顯傷痕”，二是“韓某右側第10根肋骨骨折，右側第9、11根肋骨疑似骨裂”，試圖證明違法行為存在的合理性，進而將警方基于存在違法行為而于涉事醫(yī)生實施強制傳喚的做法合法化。但警方的通報馬上引發(fā)網(wǎng)友的質疑，有網(wǎng)友轉發(fā)了事發(fā)現(xiàn)場其他患者的陳述，如“韓某多次進入診室打斷醫(yī)生看診，醫(yī)生把韓某強行推出診室外，韓某又走進來躺到診室地上，其間還發(fā)生了韓某情緒激動、以頭撞墻的行為”。網(wǎng)友的說法使得這起事件當中究竟誰在違法，變得撲朔迷離。同時，警方雖通報了韓某存在骨折骨裂，但并未說明此傷情系由其與醫(yī)生沖突引起，且事后醫(yī)生也并未因此承擔責任。因此，警方在連最基本的違法事實都沒搞清楚的情況下，就對正在工作的醫(yī)生實施強制傳喚，其做法難以讓人心服口服。

（二）執(zhí)法要于法有據(jù)

執(zhí)法者要準確、具體判斷和確定是否存在應當執(zhí)法的規(guī)范依據(jù)?？陀^事件應適用何種法律規(guī)范，是否符合法律條文及其背后的規(guī)范目的?！豆矙C關辦理行政案件程序規(guī)定》第54條規(guī)定“辦理行政案件時，可以依法采取下列行政強制措施：……對違法嫌疑人采取保護性約束措施、繼續(xù)盤問、強制傳喚、強制檢測、拘留審查、限制活動范圍，對恐怖活動嫌疑人采取約束措施等強制措施?！钡?7條規(guī)定“強制傳喚時，可以依法使用手銬、警繩等約束性警械?！币虼?，基層民警辦理行政案件時可以使用手銬進行強制傳喚。強制傳喚是公安機關在辦理行政案件時，對無正當理由不接受傳喚或者逃避傳喚的違反治安管理的違法嫌疑人，使用強制方法將其帶至公安機關或指定地點接受詢問的一種限制人身自由的行政強制措施。《行政強制法》規(guī)定，限制人身自由的行政強制措施只能由法律設定。目前，對強制傳喚作出規(guī)定的法律只有《治安管理處罰條例》。其中第82條規(guī)定“對無正當理由不接受傳喚或者逃避傳喚的人，可以強制傳喚”。在立法措辭上，“可以”意味著即便符合強制傳喚情況出現(xiàn)，也并不必然采取強制傳喚措施，執(zhí)法者有根據(jù)現(xiàn)場情況自由裁量的權利。另外，何謂“無正當理由不接受傳喚”和“逃避傳喚”，法律上也有明確的界定，同樣需要執(zhí)法人員根據(jù)自身理解判定。例如“表示愿意看完病人后再到派出所接受調查”是否構成接受傳喚？醫(yī)生“在診室接到傳喚后離開診室”是否夠成逃避傳喚？“醫(yī)生要求先看病再去派出所”是否屬于正當理由？這些都考驗著基層執(zhí)法人員的法律素養(yǎng)和執(zhí)法水平。實際上，對法條的理解，除了通過字面意思判斷之外，還可以從法律的目的來判斷。比如對于是否使用手銬進行強制傳喚上，根據(jù)《《中華人民共和國人民警察使用警械和武器條例》第4條規(guī)定“人民警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產損失為原則。第7條規(guī)定“人民警察依照前款規(guī)定使用警械，應當以制止違法犯罪行為為限度;當違法犯罪行為得到制止時，應當立即停止使用。”在仁濟醫(yī)院事件當中，警方到達現(xiàn)場時，涉事醫(yī)生正在為患者看病，現(xiàn)場并無違法行為。因此，使用手銬顯然不是為了制止違法行為，也無益于減少人員傷亡和財產損失。這種情況下，警方應當盡量避免使用手銬，而不是將其作為優(yōu)先使用的強制措施?；鶎訄?zhí)法人員必須認識到其行政權利的行使必須符合法律的目的，受到法律的限制，否則極易產生濫用權力、侵害公民合法權益的后果。

四、基層公安執(zhí)法行為的合理性辨析

（一）執(zhí)法應注重效率

基層執(zhí)法要考慮執(zhí)法行為正當性，尤其要警惕只注重形式公平，而忽略實質公平和正義。網(wǎng)民和公眾對于警方強制傳喚涉事醫(yī)生的行為表達強烈質疑，重要的原因在于，涉事醫(yī)生是特定醫(yī)療領域的頂極專家，每天都有來自全國各地的患者前來排隊就診。在當前優(yōu)質醫(yī)療資源極端稀缺的情況下，一些患者通過報警的方式維護自身就醫(yī)權利，某種程度上侵害了其他患者的就醫(yī)權利。正是考慮到其他患者的就醫(yī)權利，涉事醫(yī)生才對涉事患者打斷就診進程的行為予以堅決抵制，并在糾紛發(fā)生后堅持繼續(xù)看診。而出警執(zhí)法人員只考慮到個案中的形式公正，而沒有考慮執(zhí)法的社會效果，要求涉事醫(yī)生請其他醫(yī)生代為接診，先到派出所配合調查，其行為已經(jīng)將自己置于廣大患者的對立面，因而其執(zhí)法難以得到認同和接受。

（二）執(zhí)法人員應合理用權

執(zhí)法人員在辦理案件中有使用手銬進行強制傳喚的權利，但不能濫用此種權利。仁濟醫(yī)院事件中，當涉事趙醫(yī)生隨執(zhí)法人員達到派出所后，派出所領導很快就讓其回到工作崗位。當晚19時30分，趙醫(yī)生再次來到派出所完成筆錄后，警方又讓其回到醫(yī)院。之后，未對趙醫(yī)生進行任何處理。這樣的結局，也反映了警方一開始對趙某使用警械，存在濫用權力的嫌疑。對于警方而言，是不是對報案人員公平，是否維護受害人合法權益已經(jīng)顯得不那么重要了，維護警察的權威，讓當事人無條件聽從警方指令才是其使用警械的真正目的?；鶎訄?zhí)法人員尤其應當警惕這種傾向。

法治的核心是依法辦事，公安機關作為執(zhí)法隊伍中數(shù)量最龐大，與民眾接觸最密切的一支隊伍，其執(zhí)法規(guī)范性對公眾的法律信仰影響最為廣泛，也最為深刻。“形象系于公正，法威存乎民心”?；鶎訄?zhí)法人員必須樹立真正意義上的法治意識，切實摒棄那種法律是統(tǒng)治者的工具、警察機關是國家暴力機器的舊思想;樹立以保障人民群眾合法權益為核心、法律至上的現(xiàn)代法治意識，才能不斷提升公安機關依法履職能力和執(zhí)法公信力。

參考文獻：

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https：//new.qq.com/omn/20190428/20190428A0110E00.

[3]對話“仁濟醫(yī)院糾紛”醫(yī)生和警察，多點相互理解風波本可避免[EB/OL].澎湃新聞，[2019-04-28] https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_3354860.