摘 要 在我國(guó)，政策性銀行是貨幣政策的主要執(zhí)行者，政策性銀行的存在和發(fā)展，對(duì)于政府經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，都有不可忽視的作用。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，很多政策性商業(yè)銀行也開始朝著商業(yè)化的方向發(fā)展，但是目前，因?yàn)橐恍┛陀^因素，比如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不健全，使得一些政策性銀行在商業(yè)化改革以后，都會(huì)面臨盈利能力匱乏、融資成本較高、風(fēng)險(xiǎn)控制能力不足等一系列問題。因此，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的角度來進(jìn)行完善，對(duì)于化解政策性銀行商業(yè)化以后的一系列問題有著重要作用。本文主要通過對(duì)政策性銀行的基本情況進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上從經(jīng)濟(jì)法的角度來探討關(guān)于促進(jìn)政策性銀行商業(yè)化以后發(fā)展水平的措施。

關(guān)鍵詞 經(jīng)濟(jì)法視域 政策性銀行 商業(yè)化

作者簡(jiǎn)介：畢錫玉，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院在職人員高級(jí)課程研修班學(xué)員。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.030

從新中國(guó)成立以來，政策性銀行就在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中扮演了重要角色，尤其是在貨幣政策的執(zhí)行，以及宏觀調(diào)控方面。當(dāng)前，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，一些政策性銀行受到整體發(fā)展趨勢(shì)的影響，開始進(jìn)行了商業(yè)化探索，但是因?yàn)橐恍┛陀^因素，一些政策性銀行在商業(yè)化改革以后，都會(huì)面臨盈利能力匱乏、融資成本較高、風(fēng)險(xiǎn)控制能力不足等一系列問題，而這些問題又很多都集中在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面。因此，我們?cè)谔接懭绾瓮苿?dòng)政策性銀行又快又好發(fā)展的同時(shí)，必然要去思考如何完善相應(yīng)的管理機(jī)制。本文即通過對(duì)政策性銀行的基本情況進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上從經(jīng)濟(jì)法的角度來探討關(guān)于促進(jìn)政策性銀行商業(yè)化以后發(fā)展水平的措施。

一、政策性銀行概述

（一）政策性銀行的內(nèi)涵

所謂政策性銀行，指的是一種不以營(yíng)利為目的，由政府創(chuàng)立、參股或者保證的，為貫徹配合國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策的政府金融機(jī)構(gòu)。從該定義可以看出，政策性銀行設(shè)立的主要目的是為滿足政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的需要，隔斷政策性貸款與基礎(chǔ)貨幣的直接聯(lián)系，從而將商業(yè)性金融與政策性金融分離。就目前來講，我國(guó)的政策性銀行包括中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行以及中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三大政策性銀行。三家政策性銀行的設(shè)立，不僅能夠促進(jìn)原國(guó)有銀行的商業(yè)化，還能夠確保一些投資風(fēng)險(xiǎn)高、投資周期長(zhǎng)以及投資效益低的重點(diǎn)扶持企業(yè)或國(guó)家基礎(chǔ)項(xiàng)目工程得到資金方面的支持。政策性銀行在我國(guó)金融市場(chǎng)中有著特殊的地位，對(duì)于國(guó)家貨幣政策的推行、社會(huì)資金的配置，以及彌補(bǔ)商業(yè)銀行的缺陷等都具有自身獨(dú)特的價(jià)值和作用。

（二） 我國(guó)政策性銀行的資金來源

目前，我國(guó)政策性銀行主要包括中國(guó)人民銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行、國(guó)家開發(fā)銀行和中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行。中國(guó)人民銀行有著特殊的金融市場(chǎng)和監(jiān)管地位，因此目前并沒有開啟商業(yè)化的步伐，主要是其他三家政策性銀行，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下也加快了商業(yè)化的步伐。在商業(yè)化探索以后，首先面臨的就是資金來源問題，而目前這三家政策性銀行在資金來源方面，既有相似點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。具體來看，中國(guó)進(jìn)出口銀行主要是通過國(guó)家財(cái)政部撥給的專項(xiàng)資金以及銀行自己發(fā)行的債券來獲得資金;國(guó)家開發(fā)銀行主要是通過財(cái)政部撥款、債券發(fā)行以及一定的存款來獲得資金;中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行主要依靠財(cái)政部撥款、債券發(fā)行以及一定的社會(huì)存款來獲得資金，除此以外，同業(yè)負(fù)債行為也是一種獲得資金的方式。

二、政策性銀行面臨的法律問題

（一） 銀行行業(yè)監(jiān)管方面

首先，政策性銀行是我國(guó)宏觀調(diào)控的重要工具，不僅在貨幣政策的執(zhí)行方面發(fā)揮著重要的作用，同時(shí)對(duì)于金融資源的再分配也有獨(dú)特的價(jià)值。但是也正是因?yàn)檎咝糟y行本身這種比較明顯的宏觀調(diào)控的作用，使得政策性銀行需要承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，主要體現(xiàn)在對(duì)金融市場(chǎng)的引導(dǎo)和監(jiān)管方面。但是，目前并沒有切實(shí)可行的措施能夠有效推動(dòng)政策性銀行的監(jiān)管作用發(fā)揮，使得政策性銀行本應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的責(zé)任沒有得到體現(xiàn)。其次，除了行業(yè)自律，來自外部的監(jiān)管約束對(duì)于銀行業(yè)的健康發(fā)展也有著重要作用。但是目前，雖然我國(guó)在《經(jīng)濟(jì)法》《金融法》以及《商業(yè)銀行公司治理指引》方面對(duì)商業(yè)銀行的一系列經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)都提出了明確的要求，但是針對(duì)政策性銀行商業(yè)化以后的一系列活動(dòng)還是缺乏有效的監(jiān)管依據(jù)，比如信息披露、激勵(lì)機(jī)制等。

（二）資本補(bǔ)充方面

當(dāng)前，很多政策性銀行在開啟商業(yè)化的腳步以后，都處于發(fā)展上升期，對(duì)資本補(bǔ)充有剛性需求，應(yīng)當(dāng)積極做好對(duì)各類資本工具和渠道的統(tǒng)籌運(yùn)用，并重點(diǎn)兼顧好短期資本擴(kuò)充與長(zhǎng)期資本結(jié)構(gòu)優(yōu)化之間的關(guān)系。但是從目前的法律體制來看，還是缺乏對(duì)政策性銀行的資本補(bǔ)充管理機(jī)制，這樣帶來的后果是，一方面，政策性銀行的資本補(bǔ)充渠道較窄，另一方面，政策性銀行在資本補(bǔ)充過程中，容易出現(xiàn)一些亂象行為。

（三）風(fēng)控機(jī)制方面

目前，隨著商業(yè)銀行不良貸款的不斷上升，從2017年開始，監(jiān)管部門就持續(xù)加大對(duì)商業(yè)銀行的不良貸款監(jiān)管力度，雖然政策性銀行目前依然游離于現(xiàn)行的商業(yè)銀行監(jiān)管體制之外，但是對(duì)于政策性銀行自身來說，做好風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)于自己的長(zhǎng)期穩(wěn)健發(fā)展有著重要意義，然而目前政策性銀行因?yàn)樘剿魃虡I(yè)模式的時(shí)間較短，在風(fēng)控方面還是存在一定的經(jīng)驗(yàn)不足的問題，實(shí)際操作過程中還是會(huì)帶來一系列有效性不足的問題。

三、如何提升政策性銀行商業(yè)化發(fā)展的水平

（一）不斷完善相應(yīng)的監(jiān)管體制

為了能夠建立起對(duì)政策性銀行良好的監(jiān)管體制。目前，首先應(yīng)當(dāng)要在現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，尤其是《金融法》和《商業(yè)銀行公司治理指引》中增加針對(duì)政策性銀行在商業(yè)化以后的會(huì)計(jì)、審計(jì)等方面的稽查制度以及信息披露制度。其次，要重視對(duì)商業(yè)銀行的戰(zhàn)略管理工作，應(yīng)當(dāng)要對(duì)現(xiàn)行的銀行監(jiān)管法規(guī)進(jìn)行補(bǔ)充完善，增加對(duì)政策性銀行在內(nèi)部管理方面的約束和引導(dǎo)，不斷推動(dòng)政策性銀行人力資源、信息科技等專項(xiàng)重點(diǎn)子規(guī)劃的制定。再次，要進(jìn)一步健全對(duì)政策性銀行的全流程監(jiān)管制度，持續(xù)提升政策性銀行商業(yè)模式的管理水平，并要積極完善戰(zhàn)略落地的日常工作機(jī)制，建立定期滾動(dòng)評(píng)估機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容及其實(shí)施情況的評(píng)價(jià)與控制，確保實(shí)施質(zhì)量。最后，要設(shè)立相關(guān)的激勵(lì)機(jī)制，爭(zhēng)取政策支持，推動(dòng)政策性銀行員工中長(zhǎng)期激勵(lì)計(jì)劃早日落地，為人才的引進(jìn)、培養(yǎng)、激勵(lì)提供有效手段，同時(shí)要將引進(jìn)戰(zhàn)略投資者作為一項(xiàng)重要的附加條款，努力推動(dòng)政策性銀行引進(jìn)與自身資本性質(zhì)相近、認(rèn)同自身市場(chǎng)定位及經(jīng)營(yíng)理念、能夠?yàn)樽陨磔斔蛯I(yè)人才和先進(jìn)技術(shù)的國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀機(jī)構(gòu)作為戰(zhàn)略投資者，推動(dòng)政策性銀行頂層治理水平進(jìn)一步提升。

（二）建立健全相應(yīng)的資本市場(chǎng)法制

其一，要對(duì)政策性銀行業(yè)務(wù)與商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行明確劃分，提高政策性銀行及其工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。并且要提升政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理水平，逐步提高信貸資產(chǎn)質(zhì)量，從而對(duì)政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效地防范、控制與管理。同時(shí)還要建立并完善相關(guān)的產(chǎn)權(quán)交易法制，從而創(chuàng)建一個(gè)良好的產(chǎn)權(quán)交易法律環(huán)境。其二，要做好政策銀行規(guī)劃資本補(bǔ)充相關(guān)法規(guī)的建設(shè)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和實(shí)力提升，為政策性銀行商業(yè)化以后的長(zhǎng)治久安奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。相關(guān)立法機(jī)構(gòu)首先要通過設(shè)計(jì)相關(guān)的機(jī)制，不斷推動(dòng)政策性銀行資金來源的規(guī)范性和有序性，使得政策性銀行能夠獲得良好的持續(xù)資本補(bǔ)充能力。同時(shí)，政策性銀行也要不斷推動(dòng)資本的內(nèi)源性增長(zhǎng)。要進(jìn)一步提升經(jīng)營(yíng)品質(zhì)，在利潤(rùn)良好積累的前提下，充分運(yùn)用非現(xiàn)金方式進(jìn)行分紅，在提升股東回報(bào)的同時(shí)持續(xù)推動(dòng)內(nèi)源性融資的增加。

（三）建立健全相應(yīng)的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

從現(xiàn)狀來看，政策性銀行的貸款業(yè)務(wù)具有周期較長(zhǎng)、規(guī)模較大的特點(diǎn)，所以，一旦出現(xiàn)不良資產(chǎn)，給政策性銀行帶來的損失往往較大，同時(shí)還容易影響到政策性銀行在商業(yè)化以后的監(jiān)管評(píng)級(jí)。為此，政策性銀行應(yīng)當(dāng)要建立起良好的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。一是要做好對(duì)存量信貸資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的排查防控工作。建立按季排查、盤點(diǎn)工作機(jī)制，并按照監(jiān)管部門的要求對(duì)借款企業(yè)實(shí)施“支持、幫扶、退出”分類制度。二是要嚴(yán)控增量風(fēng)險(xiǎn)。要積極推行限額管理，切實(shí)分散風(fēng)險(xiǎn)，并盡快推動(dòng)信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)開發(fā)上線，強(qiáng)化貸款全流程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)。三是優(yōu)化資源配置，加大考核力度，建立高效的不良資產(chǎn)、欠息清收機(jī)制。三是要多措并舉開展清收工作，把現(xiàn)金清收、擔(dān)保代償、化債重組、訴訟等清收方式有效地結(jié)合起來，并積極創(chuàng)新、拓展不良資產(chǎn)的處置方式和渠道，探索與資產(chǎn)管理公司等第三方機(jī)構(gòu)開展合作，提升市場(chǎng)化、多元化、綜合化處置不良資產(chǎn)的能力。四是將按照監(jiān)管部門所出臺(tái)的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理制度的相關(guān)要求，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)一些中間業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控力度。要持續(xù)加強(qiáng)名單制管理，確保每一筆票據(jù)資金都是為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)、為經(jīng)營(yíng)終端服務(wù)，嚴(yán)禁在票據(jù)貼現(xiàn)、轉(zhuǎn)貼現(xiàn)的環(huán)節(jié)有任何中間人介入，嚴(yán)禁分支行或員工為票販子貼票，并利用非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)系統(tǒng)對(duì)疑似對(duì)象建立起灰名單通報(bào)機(jī)制，并在商業(yè)銀行間進(jìn)行通報(bào)。

目前，雖然政策性銀行在商業(yè)化探索方面有了一定的進(jìn)步，但是對(duì)于政策性銀行來說，其商業(yè)化以后，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革是當(dāng)前及今后一個(gè)長(zhǎng)期的核心邏輯。人民銀行確立貨幣政策和宏觀審慎雙支柱調(diào)控模式，持續(xù)保持較大力度。監(jiān)管部門深入推進(jìn)銀行業(yè)亂象治理活動(dòng)，同時(shí)不斷推出各項(xiàng)監(jiān)管的新制度新要求，加快補(bǔ)強(qiáng)監(jiān)管短板，監(jiān)管態(tài)勢(shì)持續(xù)趨嚴(yán)。在這樣的行業(yè)治理大背景下，要求相關(guān)立法機(jī)構(gòu)以及政策性銀行自身要更加注重穩(wěn)健審慎經(jīng)營(yíng)，要始終圍繞核心目標(biāo)，不斷做好制度和機(jī)制的完善。

參考文獻(xiàn)：

[1]白欽先.國(guó)內(nèi)外政策性金融理論與實(shí)踐若干問題的思考[J].廣東金融學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（1）.

[2]白欽先，王偉.政策性金融可持續(xù)發(fā)展必須實(shí)現(xiàn)的“六大協(xié)調(diào)均衡”[J].金融研究，2004（7）.

[3]白欽先，王偉.政策性金融監(jiān)督機(jī)制與結(jié)構(gòu)的國(guó)際比較[J].國(guó)際金融研究，2005（5）.

[4]陳雁媛，鐘賢君.德日韓政策性銀行的比較研究——對(duì)我國(guó)政策性銀行商業(yè)化改革的借鑒意義[J].科技經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，2008（6）.

[5]李玉潭，袁英華.日本對(duì)政策金融機(jī)構(gòu)的重組及其啟示[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟(jì)，2007（5）.

[6]劉克崮.借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)加快推進(jìn)我國(guó)政策性銀行發(fā)展——哈、俄、德發(fā)展政策性銀行的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].管理世界，2006（3）.

[7]劉孝紅，王志峰.當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)背景下政策性銀行的功能探析：基于國(guó)際比較的視角[J].國(guó)際金融研究，2009（5）.

[8]劉孝紅，鄭弘.政策性銀行轉(zhuǎn)型路徑的國(guó)際比較和借鑒——美國(guó)、法國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型案例分析[J].中國(guó)金融，2009（4）.

[9]賈瑛瑛.探索政策性銀行改革與轉(zhuǎn)型之路——“政策性銀行改革與轉(zhuǎn)型研討會(huì)”綜述[J].中國(guó)金融，2006（10）.

[10]中國(guó)人民大學(xué)、國(guó)家開發(fā)銀行聯(lián)合課題組.開發(fā)性金融論綱[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2006.