摘 要 我國(guó)新《行政訴訟法》中規(guī)定了規(guī)范性文件附帶審查制度，它是此次修法的重要制度創(chuàng)新，具有里程碑式的意義。該制度建構(gòu)中的一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題就是對(duì)規(guī)范性文件制定主體的身份確立，它直接影響了附帶審查是否涉及管轄、舉證責(zé)任、裁判制度的調(diào)整或變更。正因?yàn)槿绱?，?duì)于制定主體在行政訴訟中應(yīng)賦予其什么樣的地位、因之享有何種訴訟權(quán)利、承擔(dān)何種義務(wù)等問(wèn)題有待于我們進(jìn)一步分析研究，從而找出解決的辦法。

關(guān)鍵詞 規(guī)范性文件 附帶審查 制定主體

作者簡(jiǎn)介：馬慧婷，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.012

一、規(guī)范性文件附帶審查制度所存在的問(wèn)題

（一）制定主體的訴訟地位問(wèn)題

規(guī)范性文件的制定主體必須對(duì)它所出臺(tái)的文件負(fù)責(zé)。新法規(guī)定了規(guī)范性文件的附帶審查制度，其實(shí)質(zhì)是法院對(duì)規(guī)范性文件的司法審查權(quán)。在行政訴訟案件中如果原告提出對(duì)規(guī)范性文件審查的請(qǐng)求，那么這就涉及到制定主體的訴訟地位問(wèn)題，即制定主體以何種身份參加到訴訟中，是被告還是第三人亦或不參與訴訟、不具有任何訴訟主體地位？因此，有關(guān)制定主體的訴訟地位問(wèn)題有待商榷。

（二）管轄問(wèn)題

從當(dāng)前行政訴訟的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，訴請(qǐng)審查規(guī)范性文件的訴訟案件會(huì)越來(lái)越多。毫無(wú)疑問(wèn)，這對(duì)管轄法院來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)。我國(guó)法律僅規(guī)定了該制度的審查時(shí)限和審查結(jié)果的處理方式，而對(duì)“作出生效裁判的人民法院”這一規(guī)定的具體含義仍未明確。由于我國(guó)規(guī)范性文件的制定主體非常廣泛，且制定主體的不同使其效力層級(jí)也有所不同。譬如，有的行政行為的作出機(jī)關(guān)較低，但其所依據(jù)文件的制定機(jī)關(guān)的級(jí)別卻很高，造成基層法院在管轄上的難題。所以，對(duì)文件附帶審查的級(jí)別管轄法院的明確是對(duì)附帶審查規(guī)范性文件的案件管轄進(jìn)行特別規(guī)定的必要前提，這是確保有效審查規(guī)范性文件的關(guān)鍵。因此，確定規(guī)范性文件附帶審查管轄權(quán)限是非常重要的。

（三）規(guī)范性文件合法性的舉證主體問(wèn)題

根據(jù)新法第34條第1款規(guī)定，在訴訟中被告承擔(dān)舉證責(zé)任。目前規(guī)范性文件合法性的舉證主體仍未明確。如果在制定主體是被訴機(jī)關(guān)的情況下，那么規(guī)范性文件合法性的舉證責(zé)任就當(dāng)然的由制定主體承擔(dān)。而如果在制定主體并非被訴機(jī)關(guān)的情況下，規(guī)范性文件的舉證責(zé)任承擔(dān)者就不是制定機(jī)關(guān)，從而制定機(jī)關(guān)無(wú)需對(duì)自己制定的規(guī)范性文件承擔(dān)舉證責(zé)任，也逃避了本因承擔(dān)的責(zé)任。那么又由誰(shuí)對(duì)被審查文件的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任呢？實(shí)踐中出現(xiàn)上述情形，即由案件被訴機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，雖然其不是文件的制定機(jī)關(guān)，但其既已依據(jù)該文件作出行政行為。此時(shí)，該文件將被視為證據(jù)，由被訴機(jī)關(guān)用來(lái)證明其行為是合法的，則文件的合法性證明也由其一并承擔(dān)。之所以如此為之，是因?yàn)榉ㄔ翰o(wú)權(quán)要求制定機(jī)關(guān)承擔(dān)文件合法性舉證責(zé)任，而往往制定機(jī)關(guān)是被訴機(jī)關(guān)的上級(jí)或者同屬一個(gè)機(jī)關(guān)，這就造成規(guī)范性文件合法性問(wèn)題在舉證上的難題。

二、對(duì)于規(guī)范性文件附帶審查制度所存在問(wèn)題的分析

（一）對(duì)制定主體訴訟地位問(wèn)題的分析

對(duì)于規(guī)范性文件制定主體的訴訟地位，我國(guó)法律并無(wú)明確規(guī)定。在原告提出對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的申請(qǐng)時(shí)，有關(guān)制定主體在訴訟中的地位，可能會(huì)有不同的情況，可以考慮的方案有三種，需要我們注意分析斟酌。

1. 制定主體是本案被告

制定主體作為本案被告，可能是人們考慮到的第一種方案，它一般適用于規(guī)范性文件制定主體與行政行為做出主體同一的情況。一般而言，文件的制定主體同時(shí)也是該文件的適用主體。制定機(jī)關(guān)依據(jù)自己的規(guī)范性文件近而作出行政行為是應(yīng)有之為，并無(wú)不妥。

2.制定主體是本案第三人

根據(jù)新法第29條規(guī)定，第三人就是與案件的被訴行政行為有利害關(guān)系但是未提起訴訟，或者與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系，從而通過(guò)申請(qǐng)或法院通知的方式予以參加。這是我國(guó)法律對(duì)“第三人”涵義的界定。第三人參加訴訟的目的是為了維護(hù)自己的合法利益，且在法律上享有獨(dú)立的訴訟地位。 通常實(shí)踐中被訴機(jī)關(guān)與規(guī)范性文件的制定主體都有一定的關(guān)系。要么制定機(jī)關(guān)可能與被訴機(jī)關(guān)隸屬于同一機(jī)關(guān)，僅是所處的機(jī)構(gòu)不同;要么制定機(jī)關(guān)可能是被訴機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)，兩者是管理與被管理關(guān)系。這時(shí)出現(xiàn)一種情況：即制定機(jī)關(guān)并非被訴機(jī)關(guān)，被訴機(jī)關(guān)另有他人。被訴機(jī)關(guān)的行政行為是依據(jù)規(guī)范性文件作出的，此時(shí)兩者并不相同。那么在原告提起行政訴訟并提出對(duì)所依據(jù)規(guī)范性文件附帶審查申請(qǐng)時(shí)，被告是作出被訴行政行為的主體，而規(guī)范性文件制定主體并非案件當(dāng)事人，則不能以被告身份參加訴訟。

3. 制定機(jī)關(guān)是其他行政機(jī)關(guān)

制定機(jī)關(guān)作為其他行政機(jī)關(guān)，有兩種設(shè)想：一是制定機(jī)關(guān)不作為訴訟主體之一，即在被訴機(jī)關(guān)證明其所作行政行為合法性的同時(shí)，將其所依據(jù)的規(guī)范性文件作為證據(jù)予以提交。在涉及文件合法性的證明問(wèn)題時(shí)，被訴機(jī)關(guān)需要舉證證明，此時(shí)，制定機(jī)關(guān)將作為被告收集證據(jù)的取證對(duì)象之一，即制定機(jī)關(guān)作為被告取證的義務(wù)機(jī)關(guān)。所以，上述制定機(jī)關(guān)并不需要任何的訴訟主體地位。二是制定機(jī)關(guān)作為訴訟主體之一，要么作為被告要么作為第三人，前述已列明這里不再贅述。這里有涉及到案件的管轄問(wèn)題。前者自不必說(shuō)，不存在管轄問(wèn)題。而后者則可以采取按照被訴行政行為的管轄確定的原則，來(lái)確定案件的管轄法院。

（二）對(duì)管轄問(wèn)題的分析

受理規(guī)范性文件附帶審查的法院，原本應(yīng)該與被訴行政行為的法院是一致的，從而管轄地由被訴行政行為的主體確定。實(shí)踐中行政行為的級(jí)別與規(guī)范性文件的級(jí)別可能并不一致，這是目前法院對(duì)規(guī)范性文件難以管轄的根源所在，而各機(jī)關(guān)往往會(huì)選擇適用高級(jí)別規(guī)范性文件。從而受理規(guī)范性文件附帶審查請(qǐng)求的法院將多數(shù)集中于基層或者中級(jí)法院。此項(xiàng)規(guī)定對(duì)當(dāng)前規(guī)范性文件審查的管轄法院并沒(méi)有什么好處。可以試想一下如果案件都集中于基層和中級(jí)法院，那么對(duì)于更高級(jí)別規(guī)范性文件合法性的審查將很難觸及，致使法院對(duì)上級(jí)規(guī)范性文件合法性的審查不值一提。

（三） 對(duì)規(guī)范性文件合法性舉證責(zé)任問(wèn)題的分析

有關(guān)該類(lèi)案件舉證責(zé)任問(wèn)題，由法院對(duì)規(guī)范性文件的審查和處理權(quán)限決定。根據(jù)新法第64條規(guī)定，人民法院在審理行政案件時(shí)認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，將不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。上述條文表明法院對(duì)不合法文件最直接的處理方式是“不作為行為合法依據(jù)”。而新法中法律賦予了法院對(duì)文件合法性的審查權(quán)。既然法院需要對(duì)規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審查，那勢(shì)必被訴機(jī)關(guān)在證明被訴行政行為合法性的同時(shí)也要證明其所依據(jù)文件的合法性。既然證明行政行為合法是由被訴機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任;那么同樣，所依據(jù)文件合法性的證明責(zé)任也應(yīng)由被訴機(jī)關(guān)承擔(dān)。所以，被訴機(jī)關(guān)應(yīng)該對(duì)規(guī)范性文件合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。因此，制定機(jī)關(guān)在此時(shí)就理應(yīng)賦予其訴訟主體資格，有獨(dú)立的訴訟地位，從而親自參加訴訟可以有效行使防衛(wèi)權(quán)，對(duì)自己所制定的文件負(fù)責(zé)。即制定機(jī)關(guān)作為行政訴訟中的被告或者作為有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人。但顯然法律在這一部分并未作詳盡的闡明，僅作“不作為行為合法依據(jù)”規(guī)定。

針對(duì)上述問(wèn)題可以有以下情況設(shè)想：

一是法院可以對(duì)規(guī)范性文件作全面審查并可撤銷(xiāo)不合法文件。如果簡(jiǎn)單將對(duì)規(guī)范性文件的審查視為對(duì)行政行為的審查，法院能這樣為之。因?yàn)榉ㄔ河袑?duì)規(guī)范性文件的審查權(quán)，這理應(yīng)與對(duì)行政行為的審查權(quán)并無(wú)差別。所以，這時(shí)制定機(jī)關(guān)就可以作為被告或者有獨(dú)立請(qǐng)求的第三人參加訴訟，來(lái)對(duì)規(guī)范性文件合法性承擔(dān)舉證責(zé)任。

二是法院可以對(duì)規(guī)范性文件作附帶審查但不得撤銷(xiāo)不合法文件。如果原告提出對(duì)所依據(jù)文件進(jìn)行審查的請(qǐng)求，法院是可以進(jìn)行審查的，但由于法院并沒(méi)有撤銷(xiāo)權(quán)，所以這里對(duì)于規(guī)范性文件合法性的舉證與否顯得并不重要，其并非一個(gè)訴而僅是法院對(duì)原告請(qǐng)求的回應(yīng)。因此，制定機(jī)關(guān)也就沒(méi)有訴訟地位資格，更別談什么行使防衛(wèi)權(quán)了。

三、完善規(guī)范性文件附帶審查制度的幾點(diǎn)思考

（一）明確制定主體的訴訟地位

有關(guān)制定主體在訴訟中的地位。由于目前法院對(duì)規(guī)范性文件的審查依然流于形式。所以，應(yīng)該說(shuō)規(guī)范性文件的效力并不受影響，制定主體根本不需要出庭應(yīng)訴。因此，其管轄也無(wú)需考慮文件制定主體。這是當(dāng)前法律對(duì)制定主體訴訟地位的一種規(guī)定。還有另外兩種方案可作參考：第一，如果制定主體與被訴機(jī)關(guān)為同一人，那么制定主體為當(dāng)然被告;第二，如果制定主體并非被訴機(jī)關(guān)，那么制定主體就可以作為有獨(dú)三參加訴訟。以上這兩種方案的優(yōu)點(diǎn)在于，可以使制定主體真正參加到訴訟中去，行使自己的防衛(wèi)權(quán)，為自己所制定的文件負(fù)責(zé)。

（二）明確法院的管轄權(quán)限

由于目前法律中制定主體地位仍不明確，所以有關(guān)法院的管轄也顯得華而不實(shí)?，F(xiàn)行法律規(guī)定法院可對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查。也就是說(shuō)，在原告提起行政訴訟又一并提出對(duì)所依據(jù)文件附帶審查的情況下，法院可以在審查被訴行政行為的同時(shí)附帶審查其所依據(jù)的文件。這里的“附帶”表明它并非真實(shí)意義上的訴訟標(biāo)的。所以，在對(duì)文件附帶審查未看作是一個(gè)獨(dú)立的訴的情況下，也就不存在所謂的管轄問(wèn)題了。實(shí)踐中，附帶審查的一個(gè)基礎(chǔ)條件就是兩者的管轄是一樣的，如附帶民訴，因此，管轄是按照被訴行政行為的主體確定。

上述中提到制定主體可以作為被告或者有獨(dú)三。如果制定主體在訴訟中有如此訴訟地位，那么我們此時(shí)就應(yīng)該考慮管轄問(wèn)題了。因?yàn)橹贫ㄖ黧w這時(shí)已有訴訟主體資格，有明確的訴訟地位，相應(yīng)的法院對(duì)文件的審查也就轉(zhuǎn)為切實(shí)深入的審查，并不像現(xiàn)在這樣淺了。所以，法院對(duì)于文件的管轄權(quán)限與法院審查權(quán)行使范圍、訴訟主體的地位息息相關(guān)。

（三）制定機(jī)關(guān)享有舉證權(quán)利、不承擔(dān)舉證責(zé)任

現(xiàn)行法律并未賦予制定機(jī)關(guān)訴訟地位，因而制定機(jī)關(guān)并非像被訴機(jī)關(guān)那樣需要出庭應(yīng)訴，承擔(dān)舉證責(zé)任。所以，在原告提出審查申請(qǐng)時(shí)，盡管法院必須要對(duì)文件的合法性進(jìn)行審查，但是制定機(jī)關(guān)并不需要承擔(dān)舉證責(zé)任。這里制定機(jī)關(guān)之所以享有舉證權(quán)利是因?yàn)槲募粚彶?，而不承?dān)舉證義務(wù)是因?yàn)樗皇钦嬲膶彶閷?duì)象，沒(méi)有所謂的“敗訴風(fēng)險(xiǎn)”。因此，制定機(jī)關(guān)在并非是案件當(dāng)事人的情況下，雖是文件制定機(jī)關(guān)但仍不負(fù)舉證責(zé)任，而對(duì)于舉證權(quán)利既是權(quán)利，制定機(jī)關(guān)可以行使，也可以放棄。

上述中提到制定機(jī)關(guān)可以作為被告或者是有獨(dú)三。這里制定機(jī)關(guān)擁有訴訟主體資格，享有獨(dú)立的訴訟地位。所以，制定機(jī)關(guān)將作為案件當(dāng)事人承擔(dān)不可逃避的舉證責(zé)任。因此，一旦制定機(jī)關(guān)具有訴訟主體資格就意味著其必須對(duì)自己所制定的文件承擔(dān)舉證責(zé)任。

注釋?zhuān)?/p>

江必新.新《行政訴訟法》專(zhuān)題講座[M].北京：中國(guó)法制出版社，2014年版，第134-139頁(yè).

李杰，霍壯凌.規(guī)范性文件附帶審查的級(jí)別管轄探究[J].商界論壇_經(jīng)法視點(diǎn)，2016（15）.

參考文獻(xiàn)：

[1]王紅衛(wèi)，廖希飛.行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查制度研究[J].行政法學(xué)研究，2015（6）.

[2]陳磊.規(guī)范性文件一并審查的管轄問(wèn)題[N].人民法院報(bào).2016-04-27（006）.

[3]程琥.新《行政訴訟法》中規(guī)范性文件附帶審查制度研究[J].法律適用，2015（7）.

[4]江必新，梁鳳云.《行政訴訟法》理論與實(shí)務(wù)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[5]葉平.行政訴訟第三人舉證問(wèn)題研究[J].行政法學(xué)研究，2003（3）.