張程

在當前中國經(jīng)濟面臨增長壓力的背景下，穩(wěn)投資是保證經(jīng)濟增長的重要方面。6月19日，國務(wù)院總理李克強在主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時就穩(wěn)投資做出重要部署，提出要推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，即“舊改”，以達到穩(wěn)定投資、帶動消費的效果。

據(jù)初步統(tǒng)計，全國共有老舊小區(qū)近16萬個，涉及居民超過4200萬戶，建筑面積約為40億平方米。國務(wù)院參事仇保興此前曾對媒體稱，據(jù)初步估算舊改投資總額可高達4萬億元。如果改造期為五年，每年將新增投資8000億元以上。如此大規(guī)模的新增投資項目，無疑將為穩(wěn)投資貢獻重要力量。

舊改除了帶動小區(qū)改造建設(shè)投資外，在帶動社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，也將具有重要助力。

“舊改”出臺的背景

當前我國經(jīng)濟增長的壓力較大。據(jù)海關(guān)總署公布的進出口貿(mào)易數(shù)據(jù)，2019年前5個月，以美元值計價，我國進出口總額同比下滑1.6%，其中出口總值同比僅增長0.4%。顯然這一數(shù)據(jù)對于我國2019年GDP的預(yù)期增長目標6.5%左右，相差甚遠。由于中美之間的貿(mào)易摩擦一直未能得到解決，加上全球經(jīng)濟整體增速的放緩，我國的外貿(mào)情況不容樂觀，穩(wěn)增長的壓力較大。

投資和消費方面，據(jù)6月14日國家統(tǒng)計局公布的2019年5月份社會消費品零售總額增速和全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）增速數(shù)據(jù)顯示，2019年1—5月份，社會消費品零售總額16萬億元，同比增長8.1%，低于去年同期的9.5%。其中4月份單月的社會消費品零售總額同比增速僅7.2%，為十六年來的新低。雖然國家統(tǒng)計局的測算認為，4 月消費增速走低的原因之一在于假日錯月后移，即“五一”假期調(diào)休至五月，導(dǎo)致四月假日減少影響消費。但是這一創(chuàng)新低的數(shù)據(jù)依然令市場擔(dān)憂。

固定資產(chǎn)投資方面，投資增速依然保持在低位運行。2019年1—5月份，全國固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）21.76萬億元，同比增長5.6%，增速比1—4月份和去年同期都下降了0.5個百分點。從走勢上來看，由于基建投資增速的放緩，從二季度開始固定資產(chǎn)投資增速就已經(jīng)出現(xiàn)了向下趨勢，連續(xù)兩個月增速下滑。

總結(jié)來看，2019年前5個月，出口增速僅0.4%，消費增速8.1%，投資增速5.6%?？梢哉f出口、消費、投資的“三駕馬車”都處在低速運行狀態(tài)，要想實現(xiàn)2019年GDP增速6.5%的預(yù)期目標，可以說壓力并不小。

在這種情況之下，穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)投資、促消費的任務(wù)已經(jīng)比較緊迫。在去年年底，中央政府已經(jīng)提前下達了規(guī)模超萬億元的地方債額度，用來提振基建投資。這一舉措效果還不明顯，尤其是自二季度開始基建投資增速又出現(xiàn)了放緩的趨勢。這使得經(jīng)濟增長的壓力明顯加大。

棚改的“前車之鑒”

說到舊改很多人都會想到前些年火熱的棚戶區(qū)改造——“棚改”?？梢哉f將舊改作為拉動內(nèi)需、穩(wěn)投資的抓手的重要原因之一在于棚改已經(jīng)很難持續(xù)了。

我國的棚改工程始于2005年，當年國家啟動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區(qū)的改造工作。在此之前，從2004年開始，遼寧省在時任省委書記李克強的帶領(lǐng)下已經(jīng)率先啟動棚改試點工作。2008年，各類棚戶區(qū)改造被正式納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，并在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推進。棚改在相當長的一段時間里都是作為保障性安居工程的主要內(nèi)容。

棚改除了保障民生功能之外，對房地產(chǎn)市場與經(jīng)濟的拉動作用也效果顯著。

2015年，中國房地產(chǎn)高庫存、高風(fēng)險的問題開始顯露。當年房地產(chǎn)投資增速從年初的10.4%一路下滑到年底的1%，部分城市的商品房積壓問題十分嚴重，甚至已經(jīng)到了影響地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的地步。2015年12月，中央經(jīng)濟工作會議明確提出，將房地產(chǎn)去庫存作為2016年的主要任務(wù)來抓。隨后住建部召集地方研究去庫存方案，得出的方案中，最重要的就是棚戶區(qū)改造貨幣化，以幫助去庫存。

2015年開始，棚改從以往的實物安置，變?yōu)樨泿呕仓谩?016年棚改新開工606萬套，棚改貨幣化安置達到了48.5%，比2015年提高18.6個百分點。從棚改拿到錢的拆遷戶，直接去房地產(chǎn)市場購買商品房，幫助了房地產(chǎn)去庫存。官方數(shù)據(jù)稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。棚改貨幣化安置的效果顯而易見，它快速的幫助了三四線城市完成了房地產(chǎn)去庫存的任務(wù)，同時也帶動了建材、裝修、家電等行業(yè)的消費需求，對拉動內(nèi)需起到了重要作用。然而其負面影響也不少。

棚改貨幣化帶來的直接問題之一就是地方債務(wù)高漲。據(jù)國際貨幣基金組織2018年7月發(fā)布的報告顯示，2017年中國地方明確公開的債務(wù)達 16.7 萬億元，占當年 GDP 的20.4%，比2013年增長 1810%。另外，從2015年開始，地方政府通過大量 PPP 項目（Public-Private Partnership，政府、私營企業(yè)、民營資本合作參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)）、政府引導(dǎo)基金以及違規(guī)擔(dān)保等方式，變相擴大隱形債務(wù)規(guī)模。推高了政府的隱性債務(wù)風(fēng)險。

為了防止地方財政隱形債務(wù)風(fēng)險加大，2017年開始棚改相關(guān)政策收緊。一是減少棚改計劃目標。2017年5月國務(wù)院決定，2018—2020 年3年棚改1500萬套——相比前三年計劃的1800萬套減少300萬套。二是限制地方政府棚改的貸款方式，從政府購買棚改服務(wù)模式，改為發(fā)行專項債券為主。

此外，棚改貨幣化安置還促使全國范圍內(nèi)的房價快速上漲，部分城市房價虛高。這不僅帶來了金融風(fēng)險，還可能影響人們的消費意愿和能力，不利于經(jīng)濟的長期發(fā)展。

2018年10月，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署推進棚戶區(qū)改造工作，要求因地制宜調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策。其中提出“商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策”。

2019年4月15日，隨著財政部發(fā)布《關(guān)于下達2019年中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項資金預(yù)算的通知》，各地2019年棚改預(yù)計開工量數(shù)據(jù)正式出爐。除福建、天津等少數(shù)幾個省市同比增長，其余31個省市計劃開工量較2018年均有了不同程度的下跌，跌幅在50%以上的達15個。2019年全國棚改開工計劃目標約285萬套，遠低于此前市場450萬套的預(yù)期，與2018年的580萬套計劃相比，今年大幅縮減約51%，腰斬過半。

2018年棚改規(guī)模的大幅下降，在某種程度上也意味著棚改已經(jīng)完成了其歷史使命，棚改的道路難再可持續(xù)下去。在此背景之下，需要有新的拉動內(nèi)需的抓手。

“舊改”在路上

6月19日的國務(wù)院常務(wù)會議上已經(jīng)明確，舊改具有“既能滿足群眾期盼、有利于拓展內(nèi)需促消費、又不會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)的重大項目，擴大有效投資，努力實現(xiàn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的一舉多得之效”。顯然舊改是繼棚改之后，又一重要的惠民措施，同時也是拉動內(nèi)需、穩(wěn)定增長的重要抓手。

從目前披露的信息來看，今年將是試點探索之年，為進一步全面推進積累經(jīng)驗。所以具體的做法現(xiàn)在還并不明確。不過從一些地方政府披露的信息來看，不少地區(qū)已經(jīng)在開展舊改工作，而且將其作為一項惠民生、穩(wěn)增長的重要舉措。

6月12日，時代中國以8億元投資預(yù)算拿下了廣州市花都區(qū)首個公開招商的舊村改造項目。在此之前的3個月內(nèi)，時代中國已陸續(xù)斥資46億元、55億元，分別拿下廣州從化和番禺的舊改項目。

據(jù)媒體報道，不僅房地產(chǎn)開發(fā)和建設(shè)單位積極性很高，小區(qū)居民的積極性也很高。老舊小區(qū)改造之后，無論是社區(qū)環(huán)境、公共設(shè)施，還是房價都會向好。而且改造項目政府會給予補助資金，住戶實際上以較少成本就可以享受到這一利好。

據(jù)國務(wù)院常務(wù)會議的要求，舊改要“重點改造建設(shè)小區(qū)水電氣路及光纖等配套設(shè)施，有條件的可加裝電梯，配建停車設(shè)施。促進住戶戶內(nèi)改造并帶動消費”。同時還“要在小區(qū)改造基礎(chǔ)上，引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務(wù)”。推動建立小區(qū)后續(xù)長效管理機制。

在資金安排方面，今年將對城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造安排中央補助資金。同時鼓勵創(chuàng)新融資手段，鼓勵金融機構(gòu)和地方積極探索，以可持續(xù)方式加大金融對老舊小區(qū)改造的支持。運用市場化方式吸引社會力量參與。

雖然現(xiàn)在舊改還處在試點探索階段，但是其潛在的市場規(guī)模已經(jīng)非常誘人。盡管不能同棚改“推倒重建”的大拆大建模式相比，但是牽涉到上億人的安居問題，市場預(yù)計潛在投資規(guī)模在4萬億元左右。此外還將撬動養(yǎng)老、公共服務(wù)、醫(yī)療、教育、環(huán)保等多個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其對經(jīng)濟的帶動效應(yīng)可想而知。隨著舊改模式和政策的逐步明確，相關(guān)的板塊也將出現(xiàn)投資機會。