【摘 要】 耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最重要的部分，在保障國民經(jīng)濟健康有序發(fā)展的同時，對保障國家糧食安全、保障社會和諧、保護生態(tài)環(huán)境起著至關(guān)重要的作用。當前節(jié)約用地已成為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重要起點，而節(jié)約用地已成為國家的一項重要政策。然而，中央政府在支付巨額財政補貼后，卻沒有達到預期的效果。本文從耕地值的角度出發(fā)，運用博弈理論分析了中央和地方政府在耕地保護過程中的得失，試圖為我國耕地保護提供一個新的視角。

【關(guān)鍵詞】 中央政府;地方政府;耕地保護;三權(quán)分置

一、前言

改革開放以來，農(nóng)村所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，大大提高了農(nóng)村生產(chǎn)效率，使得農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展迅速。然而，由于農(nóng)村耕地的低收入，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，耕地資源逐年減少已是不爭的事實。這一趨勢給社會帶來了相關(guān)的負面影響：一是城市化進程繼續(xù)被侵占，城市土地利用效率低、土地閑置現(xiàn)象普遍，耕地資源浪費嚴重。二是農(nóng)村耕地資源的巨大損失，使直接依附于耕地的農(nóng)民的利益受到侵害，引發(fā)了社會矛盾和沖突，損害了政府的威望。政府不斷提高耕地資源配置效率的制度供給，增加了政府監(jiān)督調(diào)查等行政協(xié)調(diào)成本和市場協(xié)調(diào)成本。本文從耕地值的角度出發(fā)，運用博弈理論分析了中央和地方政府在耕地保護過程中的得失，試圖為我國耕地保護提供一個新的視角。

二、耕地保護與耕地價值構(gòu)成的測算

關(guān)于耕地保護問題，國內(nèi)相關(guān)學術(shù)界在對耕地保護制度和政策進行研究時，主要分析了耕地保護過程中追求地方利益的表面機制和當前制度框架下存在的外部障礙。也將涉及到耕地保護過程中相關(guān)主體的相關(guān)意圖，以及在此控制下的博弈行為。然而，在尚不清楚耕地資源的價值下，分析中央政府和地方政府基于耕地值的行為，耕地保護的運作過程涉及多個利益相關(guān)者。由于各利益相關(guān)者的社會地位及其在決策、監(jiān)督、信息等方面的差異，各利益相關(guān)者在被調(diào)查對象中的行為和訴求是不同的。由于中央政府和地方政府的利益訴求和政策取向不一致，以及對耕地值理解的差異，中央政府和地方政府在保護耕地的過程中是耕地保護政策的低效性。

三、中央政府和地方政府有關(guān)耕地保護的博弈

中央政府是耕地保護政策的制定者，是耕地保護行為的最終監(jiān)管者。保護耕地的利益主要來源于經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和社會價值。中央政府的目標是實現(xiàn)土地資源的均衡有序利用和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。決策是基于全社會福利最大化的原則，并根據(jù)總體收入最大化行為的規(guī)律制定耕地保護政策。地方政府作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域資源保護的主體，不僅是耕地保護政策的直接實施者，而且是耕地轉(zhuǎn)移的直接利益贏家。地方政府的行為選擇是正確實施耕地保護政策的關(guān)鍵。地方政府對耕地保護的行為決策往往與中央政府的目標背道而馳。這主要是由于社會整體的福利最大化并不意味著各地區(qū)的福利最大化。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展目標的內(nèi)在要求促使地方政府吸引投資。人們往往選擇以低成本提供土地，地方政府過于重視土地流轉(zhuǎn)，難以滿足財政收入的實際需要。此外，地方官員受財政、經(jīng)濟競爭激勵和軟預算約束的影響，具有政治晉升和政治收入雙重特征。他們強烈希望以GDP為主要指標，促進地方經(jīng)濟增長。因此，地方政府與中央政府的互動已成為影響我國耕地保護政策有效實施的關(guān)鍵因素之一。

三、相關(guān)政策建議

為了實現(xiàn)保護耕地的目標，應在以下方面進行制度改進。第一，中央政府的首要任務是明確耕地保護的責任，將耕地的社會生態(tài)價值觀納入地方政府績效評價體系，以實現(xiàn)這兩個目標。第二，中央政府必須完善現(xiàn)有制度，重視地方政府在制度供給中的重要作用。由于耕地保護政策的效率低下，中央和地方政府追求偏離目標的現(xiàn)象是制度的不平衡表現(xiàn)。第三，地方政府作為耕地保護政策的執(zhí)行者也是最直接的受益者，土地收入已成為地方政府財政收入的重要來源。因此，有必要利用市場機制來完善耕地資源配置，改變地方政府作為城市建設用地實際經(jīng)營者和土地實際擁有者的角色，以徹底消除地方政府的低成本征收，進而出售耕地的管理權(quán)。第四，重視耕地保護區(qū)土地使用單位、農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的地位，加大對農(nóng)民和農(nóng)村集體組織的支持力度，徹底解決耕地資源產(chǎn)權(quán)人界定不清的問題，合理配置耕地源占用收入。

四、結(jié)論

通過演化博弈分析，可以看出，無論中央政府選擇什么戰(zhàn)略，地方政府都將逐步演變?yōu)椴槐Ｗo耕地的選擇，即使中央政府能夠通過加強處罰和提高激勵，在短期內(nèi)鼓勵地方政府加強耕地保護，但長期以來，在博弈階段，地方政府往往不保護土地，不轉(zhuǎn)移土地，實現(xiàn)財政收入。由此可見，中央政府長期以來對地方政府耕地保護的懲罰或懲罰力度不大，即現(xiàn)行政策具有短期和低效的效果。由此可見，當前地方政府過分追求耕地的轉(zhuǎn)移價值，地方官員不僅利用轉(zhuǎn)移耕地獲得財政收入，而且傾向于以轉(zhuǎn)移耕地促進GDP體系下的地方經(jīng)濟增長為主要指標，從而獲得政治獎勵。其原因是，在現(xiàn)行的耕地保護制度下，中央政府和地方政府往往有不同的目標選擇。造成目標偏離的主要原因是耕地的社會價值和生態(tài)價值，導致中央政府在耕地保護的過程中采取了簡單的強制行政，指揮手段失效。

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作者簡介：何荷舟（1998年 11月 ）女，籍貫：湖南汨羅人，漢族，湘潭大學商學院 會計專業(yè)在讀本科生