朱啟超　朱博順

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為爭奪全球霸權(quán)，美蘇展開了長達(dá)40余年的冷戰(zhàn)。為了贏得冷戰(zhàn)，美國對蘇聯(lián)和其他社會主義國家實(shí)行嚴(yán)格的出口管制及高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制政策，處心積慮揮舞科技遏制大棒，其在當(dāng)時(shí)的所作所為對現(xiàn)今我們觀察、研判美國對中國正在展開的科技圍堵具有重要的歷史參考意義。

出口管制制度和“巴統(tǒng)”協(xié)作的誕生

美國的科技遏制主要體現(xiàn)在對外經(jīng)貿(mào)政策當(dāng)中。1947年3月，美國總統(tǒng)杜魯門在出口管制大會上強(qiáng)調(diào)要延長出口管制的期限，為出口管制法律化奠定了基礎(chǔ)。1948年5月，美商務(wù)部咨詢委員會提交了一份報(bào)告，認(rèn)為美國從蘇聯(lián)進(jìn)口的商品與出口到蘇聯(lián)的商品在戰(zhàn)略價(jià)值上存在差距，建議保持對出口的選擇性控制，以使蘇聯(lián)為首的社會主義陣營無法獲得某些影響重大的商品。隨后，杜魯門政府公布了一份管制清單，分為全面禁運(yùn)物資和限制出口物資。前者包括用于制造和生產(chǎn)武器彈藥的戰(zhàn)略物資，含有先進(jìn)技術(shù)水平的母機(jī)和設(shè)備，例如特殊重工業(yè)設(shè)備、精密科學(xué)儀器、電子尖端儀器和稀有金屬等;后者包括鉛、銅、鋅等工業(yè)原料以及基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備。1949年，美國國會通過新的《出口管制法》，規(guī)定主要管制對象是以蘇聯(lián)為首的社會主義國家，將禁運(yùn)范圍擴(kuò)大到與戰(zhàn)略物資密切相關(guān)的技術(shù)資料，出口許可證的審查及發(fā)放也變得更加嚴(yán)格。

1961年6月3日，蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫與美國總統(tǒng)肯尼迪在奧地利維也納會晤。此時(shí)美蘇關(guān)系已進(jìn)入冷戰(zhàn)狀態(tài)。

同時(shí)，杜魯門政府積極拉攏其它西方國家加入遏制隊(duì)伍。1949年底，美國聯(lián)合部分歐洲國家成立“對共產(chǎn)黨國家輸出管制委員會”，即巴黎統(tǒng)籌委員會（以下簡稱“巴統(tǒng)”），有美、英、法、德、意、日、澳、加等17個(gè)成員國，標(biāo)志著美國牽頭的西方世界整體行動正式開始。美國除在歐洲構(gòu)建對蘇遏制體系外，還利用援助計(jì)劃，脅迫其它國家參與經(jīng)濟(jì)遏制與技術(shù)封鎖。1951年，美國國會通過的《共同防御援助法案》規(guī)定：禁止接受美國援助的國家將該法案規(guī)定的300余種“戰(zhàn)略物資”出口給蘇聯(lián)等社會主義國家。

美國的霸道做法在“巴統(tǒng)”內(nèi)部產(chǎn)生分歧，其它西方國家為了自身經(jīng)濟(jì)利益不斷突破禁運(yùn)限制。艾森豪威爾出任美國總統(tǒng)后，在繼承遏制理論的基礎(chǔ)上，放寬了部分非戰(zhàn)略物資的出口，以彌合“巴統(tǒng)”內(nèi)部分歧。1957年美國聲明適當(dāng)放寬對蘇聯(lián)等社會主義國家的非戰(zhàn)略物資管制。同時(shí)，艾森豪威爾政府進(jìn)一步劃清了高技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制的范圍，即對社會主義國家有直接軍事意義的物資及先進(jìn)技術(shù)。

美蘇關(guān)系緩和對美出口管制的重塑

肯尼迪上臺后，對蘇推行緩和政策，美國的出口管制制度也相應(yīng)進(jìn)行了調(diào)整?？夏岬险环矫嫱晟瞥隹诠苤浦贫龋O(shè)立出口審查委員會，確立出口許可證的物資標(biāo)準(zhǔn)，敦促商務(wù)部加強(qiáng)對高科技領(lǐng)域的管制;另一方面主張放松對蘇聯(lián)等社會主義國家的非戰(zhàn)略物資出口制裁，希望以此呼應(yīng)緩和“善意”，通過討價(jià)還價(jià)，推動蘇聯(lián)在政治上做出讓步。但由于美國務(wù)院、商務(wù)部、國防部以及國會意見不一，加上1961年柏林危機(jī)和1962年古巴導(dǎo)彈危機(jī)的發(fā)生，肯尼迪政府的緩和嘗試并未獲得突破，放松非戰(zhàn)略物資出口管制事宜沒有落實(shí)到位。

肯尼迪之后，約翰遜政府的對蘇政策延續(xù)了緩和姿態(tài)，為此專門成立了東西方貿(mào)易政策特別委員會，負(fù)責(zé)起草對蘇貿(mào)易政策議案，期望以東西方貿(mào)易的緩和來影響蘇聯(lián)。1965年6月，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的副國務(wù)卿托馬斯·曼在國務(wù)院備忘錄中寫道：“文化和科學(xué)交流項(xiàng)目是與蘇聯(lián)發(fā)展貿(mào)易關(guān)系的一個(gè)重要步驟……利用一切可能的途徑進(jìn)入封閉的蘇聯(lián)社會，擴(kuò)大緊張局勢升級時(shí)可能有用的關(guān)系，符合我們的長期利益，貿(mào)易就可以達(dá)到這一目的?！钡?，由于當(dāng)時(shí)美國正深陷越戰(zhàn)泥潭，這些措施沒能獲得重視。

尼克松上臺后積極推行“聯(lián)系”“克制”“實(shí)際”三原則的緩和政策。經(jīng)過兩年準(zhǔn)備，1972年5月，美蘇領(lǐng)導(dǎo)人在莫斯科舉行首腦會晤，雙方在改善經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系和科技合作方面簽署一系列協(xié)定。8月，美國國會通過新的《出口管制法》，減少了對蘇聯(lián)等社會主義國家的出口管制產(chǎn)品數(shù)量，放松了出口許可證的簽發(fā)條件;同時(shí)增設(shè)“技術(shù)咨詢委員會”，用于解決商務(wù)部和政府面臨的技術(shù)出口、管制清單以及批準(zhǔn)出口申請等問題。但是，時(shí)任美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理的基辛格認(rèn)為，美蘇關(guān)系緩和要建立在抵抗蘇聯(lián)擴(kuò)張和就具體問題談判的兩根支柱之上。美國對蘇政策必須兩手并用，既要利用經(jīng)濟(jì)手段鼓勵蘇聯(lián)保持克制，也要利用軍備控制等手段打壓蘇聯(lián)軍事擴(kuò)張。

福特政府時(shí)期，美國國會對《出口管制法》進(jìn)行第二次修正，明確了國防部在出口管制方面的職責(zé)，賦予軍方在出口管制方面的權(quán)力，即如果國防部長認(rèn)定某些物資或技術(shù)出口能夠提高進(jìn)口國的軍事力量，有權(quán)向總統(tǒng)提議停止該物資或技術(shù)的出口。1976年，美國國防部國防科學(xué)委員會提交了一份名為《對先進(jìn)技術(shù)輸出管制的分析》的報(bào)告（即弗雷德·布西主持撰寫的報(bào)告，簡稱“布西報(bào)告”），標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)遏制重點(diǎn)正式轉(zhuǎn)向高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓。布西報(bào)告強(qiáng)調(diào)的管制對象是設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、制造技術(shù)和技術(shù)援助，在提高輸入國制造能力方面起關(guān)鍵作用的制造、檢測設(shè)備，在維修、應(yīng)用、操作方面具有高度情報(bào)價(jià)值的制成品。布西報(bào)告還對高新技術(shù)管制界限以及管制對象進(jìn)行了更細(xì)的劃分，為美國相關(guān)部門如何確定高技術(shù)轉(zhuǎn)讓范圍提供原則性指導(dǎo)意見。

1977年卡特上臺，國務(wù)卿萬斯認(rèn)為對蘇關(guān)系應(yīng)該尋求更多的合作。他說：“美蘇關(guān)系是競爭與合作的結(jié)合，競爭不能妨礙雙方尋求對雙方都有利的協(xié)議”。但是，總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理布熱津斯基卻力主對蘇采取強(qiáng)硬態(tài)度，在他主導(dǎo)下，美國加強(qiáng)了與蘇聯(lián)的競爭。1978年，卡特政府責(zé)成國防科學(xué)委員會制定了“軍事方面重要技術(shù)清單”，當(dāng)時(shí)的十多種尖端技術(shù)，通通被列入禁運(yùn)范圍。1979年，美國國會出臺《出口管制法》修正案，增加了國會在出口管制方面的權(quán)力，明確了國防部和商務(wù)部在確定管制目錄方面的分工。新的修正案出臺，標(biāo)志著限制高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓成為美國的一項(xiàng)長期國策。

1957年10月4日蘇聯(lián)發(fā)射的世界第一顆人造地球衛(wèi)星“斯普尼克一號”（“伴侶一號”），開創(chuàng)了人類邁向太空的新紀(jì)元，也在美國引發(fā)競爭恐慌。

蘇聯(lián)于1950年代中期研制成功的龐大火箭推進(jìn)器，由五個(gè)引擎組成，比當(dāng)時(shí)美國能夠生產(chǎn)的任何推進(jìn)器都更為強(qiáng)大。

冷戰(zhàn)后期美技術(shù)出口控制政策的演變

1979年底阿富汗戰(zhàn)爭爆發(fā)，美蘇短暫緩和隨之停止，卡特政府對蘇聯(lián)重新實(shí)行大規(guī)模經(jīng)濟(jì)制裁。1979年，除了糧食禁運(yùn)，卡特政府還批準(zhǔn)了對蘇聯(lián)石油天然氣設(shè)備的禁運(yùn)方案，這對蘇聯(lián)的基礎(chǔ)工程建設(shè)造成巨大沖擊。1980年3月18日，美商務(wù)部長克盧茨尼克宣布，卡特總統(tǒng)決定加強(qiáng)對蘇聯(lián)出口尖端技術(shù)的控制。蘭德公司1980年的一份調(diào)查報(bào)告顯示，受到禁運(yùn)的主要是電腦和相關(guān)設(shè)備、汽車、通訊、化學(xué)品、激光、微型加工設(shè)備以及石油天然氣鉆探設(shè)備等物資及技術(shù)。

1980年12月里根上臺，美國對蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)遏制與高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓管制力度進(jìn)一步加碼。在1981年7月的一次美國國家安全理事會議上，國務(wù)卿黑格建議增加對蘇聯(lián)軍事相關(guān)行業(yè)至關(guān)重要的受控物品設(shè)備和技術(shù)。他認(rèn)為，美方應(yīng)該側(cè)重于防止蘇聯(lián)獲得技術(shù)。1982年，中情局提交報(bào)告聲稱“蘇聯(lián)竊取技術(shù)情報(bào)”，認(rèn)為美應(yīng)把高新技術(shù)出口管制工作與情報(bào)活動相結(jié)合，加強(qiáng)與“巴統(tǒng)”國家之間的合作，以遏制蘇聯(lián)科技發(fā)展勢頭。同年底，在美推動下，“巴統(tǒng)”同意將58種技術(shù)納入管制清單，包括大型船舶設(shè)備、太空設(shè)備、超導(dǎo)材料、機(jī)器人及相關(guān)設(shè)備、油氣開采技術(shù)等尖端技術(shù)。兩年后，“巴統(tǒng)”將網(wǎng)絡(luò)信號處理軟件、圖像處理、人工智能、計(jì)算機(jī)輔助設(shè)計(jì)技術(shù)、電子通信設(shè)備與技術(shù)等也納入管制范圍。

此外，里根政府還積極擴(kuò)大國防部在技術(shù)出口管制中的權(quán)力。20世紀(jì)80年代中期，里根批準(zhǔn)國防部成立國防科技安全管理局，專門負(fù)責(zé)審查并制止有助于提高蘇聯(lián)軍事能力的技術(shù)出口。同時(shí)，因“巴統(tǒng)”內(nèi)部意見分歧較大，里根在執(zhí)政后期開始謀劃“類巴統(tǒng)管制”體系。1985年《出口管制法》修正案規(guī)定美應(yīng)與“巴統(tǒng)”成員國之外的非社會主義國家合作建立“類巴統(tǒng)管制”機(jī)制。隨后幾年，西班牙、奧地利、瑞士、印度、新加坡、韓國等國家相繼加入“類巴統(tǒng)管制”體系，成為美對社會主義國家技術(shù)出口限制的附庸。

從以上歷史進(jìn)程不難看出，盡管美國不同時(shí)期出口管制范圍和力度有所變化，但在高新技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制上卻是越來越嚴(yán)?！冻隹诠苤品ā窞槊绹峁┝诵袆拥脑瓌t、目標(biāo)及法律基礎(chǔ)，使其充分利用國內(nèi)各部門力量對蘇聯(lián)實(shí)行技術(shù)轉(zhuǎn)讓限制?！鞍徒y(tǒng)”組織則為多邊聯(lián)合遏制提供了平臺，從多個(gè)方向封堵蘇聯(lián)獲取亟需設(shè)備及技術(shù)通道。兩種手段相輔相成，某種程度上對蘇聯(lián)科技發(fā)展造成了巨大障礙。

1991年蘇聯(lián)解體后，隨著世界格局發(fā)生重大變化，加上“巴統(tǒng)”的禁運(yùn)措施與經(jīng)濟(jì)全球化趨勢日益格格不入，1994年4月1日“巴統(tǒng)”宣告解散，然而“巴統(tǒng)”長期執(zhí)行的禁運(yùn)清單列表又被《瓦森納協(xié)定》所繼承。1995年9月，包括“巴統(tǒng)” 17國在內(nèi)的28個(gè)國家在荷蘭瓦森納開會，決定加快建立“常規(guī)武器和雙用途物資及技術(shù)出口控制機(jī)制”。在美國的操縱下，1996年7月以西方國家為主的33個(gè)國家在奧地利維也納簽署了《瓦森納協(xié)定》，決定實(shí)施新的控制清單和信息交換規(guī)則。這個(gè)協(xié)定與“巴統(tǒng)”一樣執(zhí)行兩份控制清單：一份是軍民兩用商品和技術(shù)清單，涵蓋了先進(jìn)材料、材料處理、電子器件、計(jì)算機(jī)、電信與信息安全、傳感與激光、導(dǎo)航與航空電子儀器、船舶與海事設(shè)備、推進(jìn)系統(tǒng)等9大類;另一份是軍品清單，涵蓋了各類武器彈藥、設(shè)備及作戰(zhàn)平臺等共22類。中國仍在被禁運(yùn)國家之列。

美科技霸權(quán)主義還在肆虐

在冷戰(zhàn)結(jié)束后的幾十年里，美國成為世界唯一超級大國，但仍秉持絕對安全理念，科技霸權(quán)主義思維沒有絲毫弱化和改變，在美國一些政客根深蒂固的觀念中，決不能忍受別的國家科技發(fā)展速度和水平趕上甚至超過美國。為此，美不斷修訂完善針對中國、俄羅斯等國的出口管制法案，整合出口管制監(jiān)管機(jī)構(gòu)，例如國務(wù)院、商務(wù)部就調(diào)整組建了國防貿(mào)易管制理事會、工業(yè)和安全局等機(jī)構(gòu)，它們與美國貿(mào)易代表辦公室、司法部及情報(bào)部門相互唱和，在高技術(shù)出口管制、技術(shù)移民、科研學(xué)術(shù)合作等方面不時(shí)收緊，動輒以國家安全的名義限縮正常的國際科技貿(mào)易交流。特朗普政府上臺后，調(diào)整國家安全戰(zhàn)略和軍事戰(zhàn)略，將中俄定位為“戰(zhàn)略競爭對手”，試圖發(fā)起新一輪包括科技遏制在內(nèi)的全面遏制行動。美對中國加碼實(shí)施貿(mào)易戰(zhàn)，阻撓破壞“中國制造2025”戰(zhàn)略規(guī)劃布局，包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)和國務(wù)卿在內(nèi)的美國政府高官到處兜售散布所謂的中國5G技術(shù)“安全威脅”，動用國家力量并動員盟友體系對中國企業(yè)肆意封殺打壓，可以說是美國對中國科技遏制的又一次集中體現(xiàn)。

可以斷言，中國將長期面對美國刻意施加的科技遏制壓力?；仡櫭绹萍级糁频臍v史，再次提醒我們，必須拋棄幻想，加快提高核心關(guān)鍵技術(shù)自主創(chuàng)新能力，為我國發(fā)展強(qiáng)大提供有力科技保障。需要指出的是，中國不是蘇聯(lián)，中國已擁有世界上最為齊全的科技工業(yè)體系、與全球化深度接軌的市場經(jīng)濟(jì)體制和產(chǎn)業(yè)鏈分工，形成了充滿活力的國家科技創(chuàng)新生態(tài)體系，更重要的，中國的科技發(fā)展不是為了稱霸世界，而是在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的同時(shí)，通過開放合作造福世界，致力于構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。因此，美國處心積慮的對華科技遏制必然走向失敗。