◎朱 源

一、我國自然保護(hù)地體系現(xiàn)狀

世界自然保護(hù)聯(lián)盟 （IUCN）將自然保護(hù)地定義為經(jīng)由法律或其他有效方式認(rèn)可、承諾和管理，以實(shí)現(xiàn)對自然及其生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護(hù)，具有明確界定的地理空間。根據(jù)這一定義，具有自然保護(hù)地特征的區(qū)域，在我國有多種類型，包括自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等。

為更好地促進(jìn)自然保護(hù)地體系的發(fā)展，目前我國在進(jìn)行三方面的變革。一是劃定生態(tài)紅線。根據(jù)原環(huán)境保護(hù)部辦公廳、國家發(fā)展和改革委員會辦公廳印發(fā)的 《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》 （環(huán)辦生態(tài) ［2017］48號），生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國家生態(tài)安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域。二是開展國家公園的建設(shè)。2017年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā) 《建立國家公園體制總體方案》，提出要優(yōu)化完善自然保護(hù)地體系，改革分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，研究科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，理清各類自然保護(hù)地關(guān)系，構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護(hù)地體系。三是進(jìn)行管理機(jī)構(gòu)的整合。2018年，國務(wù)院組建了國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，成為我國自然保護(hù)地體系的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)。

2019年1月，中央全面深化改革委員會第六次會議提出，要按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念，創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實(shí)施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地管理體系。由此，我國的自然保護(hù)地體系建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展調(diào)整期， “國家公園”“自然保護(hù)區(qū)” “自然公園”將成為調(diào)整發(fā)展的方向。

二、我國自然保護(hù)地開發(fā)中的環(huán)境管理問題

雖然我國的相關(guān)法律法規(guī)和環(huán)境管理要求，對涉及自然保護(hù)地的活動有著嚴(yán)格的管理程序和要求，但在實(shí)踐中，在自然保護(hù)地開發(fā)中，仍存在或發(fā)生一些突出問題，對自然保護(hù)地生態(tài)環(huán)境造成了嚴(yán)重影響和威脅。

一是 “合規(guī)”或 “違規(guī)”調(diào)區(qū)為項(xiàng)目讓路。 《自然保護(hù)區(qū)條例》規(guī)定，地方級自然保護(hù)區(qū)的建立，報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；自然保護(hù)區(qū)的撤銷及其性質(zhì)、范圍、界線的調(diào)整或者改變，應(yīng)當(dāng)經(jīng)原批準(zhǔn)建立自然保護(hù)區(qū)的人民政府批準(zhǔn)，即由省

級人民政府批準(zhǔn)。 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)管理有關(guān)工作的通知》 （國辦發(fā) 〔2010〕63號）進(jìn)一步明確了上述要求，并規(guī)定自然保護(hù)區(qū)自批準(zhǔn)建立或調(diào)整之日起，原則上五年內(nèi)不得進(jìn)行調(diào)整。但是，地方級自然保護(hù)區(qū)通過 “違規(guī)”或 “合規(guī)”的手段，為項(xiàng)目讓路的案例并不鮮見，或直接撤銷自然保護(hù)區(qū)，或調(diào)整保護(hù)區(qū)的范圍和功能區(qū)劃。例如，從2005年至2015年，新疆卡拉麥里山自然保護(hù)區(qū)的面積被6次調(diào)減，1/3的面積被調(diào)出， 核心區(qū)和緩沖區(qū)被肢解，野生動物南北遷徙的路線受到較大影響。這些調(diào)減幾乎都是為了煤礦、煤化工等項(xiàng)目讓路，也得到了自治區(qū)政府的批準(zhǔn)，履行了相應(yīng)的程序。

二是涉及保護(hù)地的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理存在漏洞。在實(shí)際管理中，自然保護(hù)地存在相當(dāng)一批未批先建、批建不符、未驗(yàn)先投等環(huán)保手續(xù)不完整的項(xiàng)目，甚至還存在開礦、挖沙、采石等法律明令禁止的活動。對于一些符合準(zhǔn)入條件的開發(fā)建設(shè)活動，也存在著違法排污、超標(biāo)排污、生態(tài)保護(hù)和修復(fù)措施未執(zhí)行到位等問題，地方生態(tài)環(huán)保監(jiān)管不力。例如 《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》規(guī)定，海拔1500米以下為適度開發(fā)區(qū)，但大量商業(yè)別墅穿上 “生態(tài)” “文化” “旅游”等外衣大肆建設(shè)，屢禁不絕，最終被查處。

三是保護(hù)地本身設(shè)置不合理。上世紀(jì)80年代以來，我國各地?fù)尵刃缘貏澖艘慌匀槐Ｗo(hù)區(qū)，多數(shù)合理，但有些沒有經(jīng)過科學(xué)合理的考察和論證，且當(dāng)時還存在著求大求全的心理，導(dǎo)致一些保護(hù)地面積過大、邊界不清、內(nèi)部分區(qū)不合理，這就與后來的項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)形成了矛盾。由于我國自然保護(hù)地體系總體來說還需要增長和優(yōu)化，因此一些自然保護(hù)功能較弱、可以開展項(xiàng)目開發(fā)的區(qū)域，也受制于自然保護(hù)地的相關(guān)規(guī)定，難以開發(fā)，客觀上導(dǎo)致了一些地方的環(huán)保違規(guī)行為。從各級各類保護(hù)地的日常管理來看，多數(shù)還存在著人員經(jīng)費(fèi)不足、管理能力薄弱、受地方政府管制等問題，限制了其對開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理的意愿和力度。

四是既有項(xiàng)目退出難，開發(fā)與保護(hù)的利益沖突協(xié)調(diào)不易。 《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》提出，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要限期退出；對自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，以及自然保護(hù)區(qū)設(shè)立之后各項(xiàng)手續(xù)完備且已征得保護(hù)區(qū)主管部門同意設(shè)立的探礦權(quán)、采礦權(quán)和取水權(quán)，要分類提出差別化的補(bǔ)償和退出方案。但是，地方政府和保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)往往存在著經(jīng)費(fèi)不足、退出成本高、退出意愿不強(qiáng)等問題，甚至一些保護(hù)區(qū) “違規(guī)”為既有項(xiàng)目延續(xù)，涉及到違法腐敗等問題。例如2017年，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，指出其中有14宗探礦權(quán)、采礦權(quán)是在2014年10月國務(wù)院明確保護(hù)區(qū)劃界后違法違規(guī)審批延續(xù)的。

三、協(xié)調(diào)自然保護(hù)地開發(fā)與保護(hù)的思考

當(dāng)前我國正處在自然保護(hù)地體系重構(gòu)期，開發(fā)與保護(hù)之間的矛盾依然嚴(yán)峻。自然保護(hù)地是永續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，因此要以保障和提高其生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為底線和核心，同時也要考慮到合理發(fā)展的需求，協(xié)同推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一是基于科學(xué)的論證，對各類自然保護(hù)地進(jìn)行合理的空間配置，對各個自然保護(hù)地進(jìn)行合理劃界和分區(qū)。當(dāng)前，新組建的國家林業(yè)和草原局、國家公園管理局已經(jīng)明確了上述職能。我國目前各類自然保護(hù)地的空間劃分總體過于簡單，針對性不足。合理的分區(qū)可借鑒世界自然保護(hù)聯(lián)盟的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各類自然保護(hù)的主導(dǎo)功能進(jìn)行劃界和分區(qū)。當(dāng)然，功能劃分除了要依據(jù)現(xiàn)狀之外，也要考慮到自然保護(hù)地近期被破壞的歷史和中長期的發(fā)展空間，可通過構(gòu)建“廊道-踏腳石”等模式，將目前保護(hù)功能較弱的土地逐步納入到自然保護(hù)地體系中。

二是強(qiáng)化涉及自然保護(hù)地的信息公開，讓社會公眾和利益相關(guān)方能真正參與其中。近年來，一些地方通過調(diào)整自然保護(hù)地，頻頻為項(xiàng)目開發(fā)讓路，甚至認(rèn)為后發(fā)地區(qū)只能先發(fā)展然后才能保護(hù)。這一方面反映了一些地方和官員不合理的政績觀和發(fā)展觀，也反映了地方政府強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)發(fā)展意愿。因此，在自然保護(hù)地體系重構(gòu)的過程中，要積極開發(fā) “互聯(lián)網(wǎng)+自然保護(hù)地”的平臺，將所有自然保護(hù)區(qū)的空間信息納入其中，要實(shí)時上傳關(guān)于自然保護(hù)地區(qū)劃調(diào)整和項(xiàng)目建設(shè)等方面的信息，讓社會公眾和利益相關(guān)者能第一時間獲得相關(guān)信息，才能通過適宜的方式有效參與其中，起到監(jiān)督政府、監(jiān)督自然保護(hù)地管理部門、發(fā)揮社會公眾力量的作用。

三是基于自然保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境容量，開展適宜的開發(fā)活動，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。自然保護(hù)地并不是絕對禁止開發(fā)區(qū)，其中禁止人進(jìn)入的原野保護(hù)區(qū)域，也僅是自然保護(hù)地的一部分。自然保護(hù)地的非核心部分，是可以允許一些類型的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行開發(fā)的，而這些開發(fā)建設(shè)活動，不僅不能與自然保護(hù)地的主導(dǎo)功能沖突，更應(yīng)有助于自然保護(hù)地的長期健康發(fā)展，如旅游觀光就是各類自然保護(hù)地可以發(fā)展的一個產(chǎn)業(yè)。一些自然保護(hù)地因?yàn)殚L時間的保護(hù)，野生動植物有了較大規(guī)模的生長和繁衍，因此一定規(guī)模的狩獵、采伐、采集等活動也可在特定區(qū)域、特定季節(jié)在接受嚴(yán)格監(jiān)督的情況下開展。此外，一些當(dāng)?shù)靥赜械?、原生的建筑?xiàng)目，可再生能源開發(fā)項(xiàng)目等，也可在科學(xué)論證下，嘗試開展?？偟膩碚f，我國大量的自然保護(hù)地，仍有當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和發(fā)展的需求，因此，開發(fā)適宜的項(xiàng)目來促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，也是保障自然保護(hù)地長期可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。