侯卓豪 黃穎詩(shī) 蔣燕惠 李曉彤

【摘 要】從過(guò)去幾十年的國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，公共服務(wù)市場(chǎng)化已經(jīng)成為城市降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率的必然選擇。在此背景下，廣州市作為率先開(kāi)展環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化改革的城市之一，在環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化改革過(guò)程中，卻出現(xiàn)非常值得相關(guān)部門(mén)以及學(xué)術(shù)界關(guān)注研究的“逆市場(chǎng)化”的現(xiàn)象。盡管市場(chǎng)化可能會(huì)降低生產(chǎn)成本，節(jié)約政府組織費(fèi)用，但在廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)市場(chǎng)化實(shí)施過(guò)程中，卻出現(xiàn)規(guī)則不健全、發(fā)展不平衡等問(wèn)題，這些問(wèn)題導(dǎo)致以天河區(qū)為首的廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化試點(diǎn)出現(xiàn)了“逆市場(chǎng)化”，出現(xiàn)的主要原因在于市場(chǎng)化條件上不具備等。

【關(guān)鍵詞】環(huán)衛(wèi)服務(wù)；逆市場(chǎng)化；原因解析

廣州市天河區(qū)是廣州市人口密集、經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速的一個(gè)區(qū)，也是廣州市最早實(shí)行環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化改革的試點(diǎn)。從1985年開(kāi)始，天河區(qū)的環(huán)衛(wèi)服務(wù)經(jīng)歷了由政府城管局直接提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)、環(huán)衛(wèi)服務(wù)逐漸市場(chǎng)化、環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化收回，也即環(huán)衛(wèi)服務(wù)“逆市場(chǎng)化”這樣三個(gè)階段。其中環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化持續(xù)了近十年的時(shí)間，直至2013年天河區(qū)開(kāi)始逐步從環(huán)衛(wèi)外包的企業(yè)中收回外包的項(xiàng)目，并推動(dòng)環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場(chǎng)化的步伐。本來(lái)一個(gè)已經(jīng)走向市場(chǎng)，并且在市場(chǎng)上運(yùn)行了近十年的一個(gè)服務(wù)行業(yè)，可以又重新回歸于政府管理，這種“逆市場(chǎng)化”的回流具有深刻的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)背景和原因。為了全面地揭示環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)在市場(chǎng)化和“逆市場(chǎng)化”進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，本文在論述天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)現(xiàn)狀與發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上，分析天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)出現(xiàn)逆市場(chǎng)化的原因，概括取得的成效與存在的問(wèn)題，進(jìn)而揭示環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場(chǎng)化對(duì)廣州市其他城區(qū)乃至國(guó)內(nèi)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的啟示。

一、并非簡(jiǎn)單的輪回：從市場(chǎng)化到逆市場(chǎng)化

1985年天河區(qū)建區(qū)后，天河區(qū)采用政府部門(mén)直接提供環(huán)衛(wèi)服務(wù)的運(yùn)作模式。2002年后，天河區(qū)作為廣州市的試點(diǎn)，開(kāi)始嘗試環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化供給這一嶄新的模式。從2002年試點(diǎn)至2006年的廣州全市正式推廣時(shí)，天河區(qū)已經(jīng)有40%以上的區(qū)域正在進(jìn)行環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場(chǎng)化選擇；2011年天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化的占比幾乎達(dá)到了頂峰，大部分區(qū)域的環(huán)衛(wèi)服務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，市場(chǎng)化占比高達(dá)80%，并連續(xù)兩年維持在這一水平上下。

在環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化大面積普及之際，政府從管理及財(cái)政方面的確成功減負(fù)。但隨著城市規(guī)模的

擴(kuò)大環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化經(jīng)費(fèi)支出增長(zhǎng)迅速，有限的經(jīng)費(fèi)無(wú)法滿足其正常的盈利需求。因此承包企業(yè)不會(huì)投入大量資本提高環(huán)衛(wèi)服務(wù)機(jī)械化水平，轉(zhuǎn)而縮減環(huán)衛(wèi)工人數(shù)量、壓榨環(huán)衛(wèi)工人福利。在市場(chǎng)化階段中，環(huán)衛(wèi)作業(yè)的面積逐年增長(zhǎng)，壓力漸增。從2002年的6634萬(wàn)平方米到2013年的11427萬(wàn)平方米翻了一倍左右，而環(huán)衛(wèi)保潔費(fèi)的支出僅從12.7億增長(zhǎng)為17.9億，供需嚴(yán)重不足。政府實(shí)現(xiàn)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化后不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)“財(cái)政減負(fù)”，而且無(wú)法補(bǔ)足市場(chǎng)化經(jīng)費(fèi)支出，導(dǎo)致企業(yè)在供給方面直接降低了廣州市天河區(qū)提供的環(huán)衛(wèi)服務(wù)的質(zhì)量水平。

同時(shí)企業(yè)的盈利性導(dǎo)致其提供的服務(wù)與政府所對(duì)應(yīng)需要提供的服務(wù)存在著差異。由于大部分企業(yè)以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，而政府以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，兩者的目標(biāo)并不是完全一致的。這便導(dǎo)致企業(yè)與政府直接存在沖突。政府需要付出更多的成本與人力來(lái)監(jiān)督與控制市場(chǎng)的運(yùn)行。同時(shí)我國(guó)特有的官員激勵(lì)制度又導(dǎo)致政府以成績(jī)?yōu)橹?，更加注重能否有效回?yīng)上級(jí)考查以級(jí)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的提供質(zhì)量。這些弊端直接導(dǎo)致“逆市場(chǎng)化”走進(jìn)了廣州市天河區(qū)政府的視野。

2013年之后，廣州天河區(qū)開(kāi)始了“逆市場(chǎng)化”進(jìn)程，開(kāi)始回收主要街道的清潔外包服務(wù)，同年回收了所有的公廁清潔外包服務(wù)；2014-2015年回收了所有的街道保潔與垃圾清運(yùn)外包服務(wù)；到2017年開(kāi)始回收了大部分河涌清潔服務(wù)。2019年1月1日最后一份河涌保潔的外包合同到期后，廣州市天河區(qū)（除部分地方街道辦自治）將實(shí)現(xiàn)了轄區(qū)內(nèi)所有環(huán)衛(wèi)服務(wù)的回收。

從廣州市天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的歷史進(jìn)程可看出，2013年后，廣州市天河區(qū)出現(xiàn)了不同程度的“逆市場(chǎng)化”現(xiàn)象，甚至后來(lái)把所有的環(huán)衛(wèi)服務(wù)都收回政府管理。這意味著廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化的推進(jìn)過(guò)程遭到了重大挫折，這些挫折組成了環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場(chǎng)化出現(xiàn)的原因。

首先，在全球公共服務(wù)市場(chǎng)化的大背景下，廣州天河政府未形成與環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制相匹配的市場(chǎng)化服務(wù)思維，缺乏科學(xué)的市場(chǎng)化評(píng)判體系，無(wú)法進(jìn)行科學(xué)的決策。部分已經(jīng)外包的特殊地區(qū)的服務(wù)（如河涌保潔）本身就需要政府本身來(lái)執(zhí)行。同時(shí)政府在環(huán)衛(wèi)服務(wù)方面的投入力度也無(wú)法與廣州市因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而日益增長(zhǎng)的需求相匹配，供給嚴(yán)重不足。

其次，廣州環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展不充分不平衡，市場(chǎng)規(guī)則不齊全。在這種情況下，廣州天河環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境缺乏政府主導(dǎo)單位，同時(shí)市場(chǎng)分配不均，市場(chǎng)失靈，廣州市環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化的效率大打折扣。

由此可見(jiàn)，從大膽步入市場(chǎng)化，再到“逆市場(chǎng)化”的輪回，看似一種服務(wù)制度安排的更改，實(shí)際背后蘊(yùn)含著極為復(fù)雜且深刻的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)原因，這對(duì)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系而言，具有重要的思考價(jià)值。

二、還得需要“看得見(jiàn)的手”：“逆市場(chǎng)化”的成效與問(wèn)題

在2013年以后，天河區(qū)開(kāi)始回收環(huán)衛(wèi)外包的區(qū)域后，注重質(zhì)量，加大每個(gè)環(huán)衛(wèi)區(qū)域作業(yè)時(shí)長(zhǎng)，從每天一班變成每天兩班甚至三班，同時(shí)加大作業(yè)機(jī)械化的范圍，更高效率進(jìn)行作業(yè)。環(huán)衛(wèi)質(zhì)量得到了保障。自2014年后，天河區(qū)城管局關(guān)于環(huán)衛(wèi)服務(wù)質(zhì)量的投訴日益減少，直至2017年的投訴量?jī)H是2013年投訴量的50%。同時(shí)機(jī)械化的作業(yè)降低了環(huán)衛(wèi)作業(yè)的難度，也提高了天河區(qū)保潔的質(zhì)量，成功拿到廣州市分區(qū)績(jī)效考核蟬聯(lián)第一。

在2014年后政府開(kāi)始回收河涌環(huán)衛(wèi)外包服務(wù)。獨(dú)立經(jīng)營(yíng)與管理，舉全區(qū)之力打好治水攻堅(jiān)戰(zhàn)，同時(shí)擴(kuò)大天河區(qū)河涌管理所的規(guī)模，加大人員投入，采用各種各樣的新技術(shù)進(jìn)行河涌保潔，在河涌保潔方面做出了巨大的努力與研究，得到了巨大的突破。

盡管天河區(qū)在環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場(chǎng)化方面取得了不錯(cuò)的成效，但天河區(qū)在逆市場(chǎng)化改革中仍出現(xiàn)了一系列大大小小的問(wèn)題，如果不能克服這些問(wèn)題，那么難免逆市場(chǎng)化可能會(huì)像市場(chǎng)化改革一樣出現(xiàn)許許多多的問(wèn)題，直至出現(xiàn)新的模式來(lái)解決這些問(wèn)題，緩解天河區(qū)政府壓力。

天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)逆市場(chǎng)化選擇中存在的問(wèn)題主要是天河區(qū)城市管理局壓力倍增與行政效率問(wèn)題。首先在逆市場(chǎng)化模式中天河區(qū)城管局承擔(dān)了更多的政務(wù)，大到環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給，小到環(huán)衛(wèi)工人工資的發(fā)放，全部由天河區(qū)城管局一手操辦。而對(duì)于實(shí)施逆市場(chǎng)化的天河區(qū)而言，作為廣州市的中心轄區(qū)，天河區(qū)實(shí)施了逆市場(chǎng)化的改革，這無(wú)疑使得天河區(qū)城管局的壓力倍增。其次政府不笨本身存在的資源效率問(wèn)題一直飽受詬病。在中國(guó)當(dāng)今官員績(jī)效考核制下，大多政府部門(mén)人員只追求高質(zhì)量而忽略了資源的利用效率問(wèn)題，極易造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。這些不良堆積形成了逆市場(chǎng)化最主要的問(wèn)題所在。

三、市場(chǎng)、制度和效率的糾結(jié)：環(huán)衛(wèi)服務(wù)行業(yè)改革的出路

如何根據(jù)中國(guó)國(guó)情，借鑒世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，探索具有中國(guó)特色的市場(chǎng)化與合同外包之路是值得思考的重要課題。天河區(qū)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的“逆市場(chǎng)化現(xiàn)象”的出現(xiàn)能給我國(guó)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的供給帶來(lái)一些啟示。

首先，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場(chǎng)化應(yīng)是動(dòng)態(tài)發(fā)展。天河區(qū)政府管理者應(yīng)該根據(jù)環(huán)衛(wèi)服務(wù)成本和潛在的風(fēng)險(xiǎn)等多方面因素綜合考慮是否進(jìn)行市場(chǎng)化。市場(chǎng)化只是眾多的公共服務(wù)治理工具的一種。多種可選擇的公共服務(wù)提供方式同時(shí)并存，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，將成為未來(lái)環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展的方向。

其次，環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場(chǎng)化要求政府強(qiáng)化環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)建設(shè)與管理。環(huán)衛(wèi)服務(wù)的市場(chǎng)化提供遠(yuǎn)不是政府的撤退，相反，要求政府強(qiáng)化環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)建設(shè)與管理，加強(qiáng)自身能力建設(shè)。環(huán)衛(wèi)服務(wù)市場(chǎng)化要求政府有能力管理環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)，同時(shí)要求公民具有參與環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)的能力。具體來(lái)講，一方面，由政府出面引導(dǎo)規(guī)則的制定，規(guī)范外包企業(yè)的行為，另一方面制定公開(kāi)透明的監(jiān)督機(jī)制，為公民提供表達(dá)意見(jiàn)的平臺(tái)。市場(chǎng)化意味著政府由一種國(guó)家角色向包括了更為直接的市場(chǎng)管理角色的轉(zhuǎn)變，是一種管理上的轉(zhuǎn)變。

合同架構(gòu)、定價(jià)和質(zhì)量管制等都是政府用于使環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)在公共產(chǎn)品提供中更具效率的工具。政府需要作為參與者參與環(huán)衛(wèi)市場(chǎng)之中，涉及合同期限、申請(qǐng)?zhí)峁┧饺朔?wù)類型、業(yè)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)和公共雇員的安全感等，應(yīng)該充分權(quán)衡成本、收益、風(fēng)險(xiǎn)、質(zhì)量、效率、社會(huì)穩(wěn)定與安全等因素，以確保競(jìng)爭(zhēng)、效率、服務(wù)質(zhì)量與更加廣泛的公共目標(biāo)。政府的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是為了提供更適合的環(huán)衛(wèi)服務(wù)，而不是單純的順應(yīng)時(shí)代大趨勢(shì)去制定目標(biāo)，只有符合國(guó)情，適應(yīng)大眾需要的服務(wù)，才是未來(lái)城市公共環(huán)衛(wèi)服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)。

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