孫爽月

【摘 要】本文對調(diào)研的南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)存在的困境進行了研究，認為南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)存在機構(gòu)建立和審批難度大、機構(gòu)運營難度大、機構(gòu)規(guī)?；l(fā)展難等困境。并針對此困境提出改變社會養(yǎng)老觀念、改變政府扶持理念、建立和完善政府對機構(gòu)發(fā)展扶持政策、逐步擴大資金支持內(nèi)容和力度、借鑒運營經(jīng)驗，提升機構(gòu)運營質(zhì)量的建議。

【關(guān)鍵詞】南京；民營養(yǎng)老機構(gòu)；發(fā)展；困境

中國老齡化發(fā)展速度加快，老年人口數(shù)量和比例等都有所突破，老齡化是未來發(fā)展的常態(tài)。隨著近幾年老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，老人要實現(xiàn)老有所養(yǎng)顯得尤為重要。

國家針對老齡化現(xiàn)象出臺了很多政策扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)。2016年3月5日，李克強總理在政府工作報告中強調(diào)“要大力發(fā)展旅游、養(yǎng)老和健康等生活和生產(chǎn)服務業(yè)”。十九大報告中也提到要加強社會保障體系建設，“多謀民生之利，多解民生之憂，在發(fā)展中補齊民生短板，促進社會公平正義”，“要按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。在社會保障體系中養(yǎng)老保障作為關(guān)鍵的部分也將予以高度重視。

養(yǎng)老方式中，家庭養(yǎng)老逐步退出舞臺。中國素有家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)，但在現(xiàn)代化的背景下，家庭養(yǎng)老功能的弱化已是一個不爭的事實。在家庭養(yǎng)老功能弱化的背景下，為維持和提高老年人口的生活質(zhì)量，就必須找到替代性的養(yǎng)老支持系統(tǒng)[1]。目前社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展現(xiàn)狀與社會各方的期待還有相當大的距離，居家養(yǎng)老服務還不能得到有效的提供和保障[2]。社區(qū)養(yǎng)老還沒有完全發(fā)展成熟，機構(gòu)養(yǎng)老是主要養(yǎng)老方式，尤其是民營養(yǎng)老機構(gòu)。國家出臺了很多促進民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展政策，對推動民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展有很大推動作用。但是，由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)，還存在民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展面臨著法制、資源和輿論等問題[3]，也存在人力資源較少、護理人員不專業(yè)、經(jīng)濟實力薄弱、內(nèi)部管理運營規(guī)范化程度低、經(jīng)營理念落后[4]等困難。

學術(shù)界關(guān)于民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展有以下一些看法。首先在養(yǎng)老機構(gòu)運營困境方面，成建蘭認為政府要加強政策細化與落實，加大對養(yǎng)老機構(gòu)的支持力度；要拓寬資金來源，促進養(yǎng)老服務主體的多元化；機構(gòu)要增強員工專業(yè)化水平，保證養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量，滿足不同養(yǎng)老需求；要建立第三方評估機制，促進養(yǎng)老機構(gòu)有效管理；要利用現(xiàn)代護理技術(shù)與設備，促進機構(gòu)服務的信息化與自動化[6]。其次在養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)?；l(fā)展困境方面，黃莎莎認為當前民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境重重，需要政府從宏觀上解決制度困境，社會各方應提高對其認同度并從實質(zhì)上支持養(yǎng)老機構(gòu)的建立以解決困境。同時，養(yǎng)老機構(gòu)需轉(zhuǎn)變自身管理服務理念，基于老年人需求不斷提升服務質(zhì)量[7]。通過文獻綜述發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究對民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展中存在問題的研究比較破碎，沒有形成系統(tǒng)論述；由于各地政府對民營養(yǎng)老機構(gòu)扶持政策有差異，針對南京民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的研究文獻很少。

本文針對以上不足，以實地深度訪談的方式，調(diào)研了鼓樓區(qū)10家養(yǎng)老院。訪談對象：養(yǎng)老機構(gòu)負責人10位、經(jīng)營團隊隊員22人、護工34人。研究南京民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境，并提出針對性解決措施。

一、南京民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)在1983.8.15創(chuàng)立了第一家公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)棲霞區(qū)八卦洲街道敬老院，從此南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)開始緩慢發(fā)展。在2008年后民營養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量較之前明顯增加并且在2014年后尤其是近幾年發(fā)展迅速，機構(gòu)數(shù)量呈上升態(tài)勢并保持穩(wěn)步發(fā)展，也和2014年后南京市關(guān)于養(yǎng)老服務行業(yè)政策的出臺有關(guān)。且近幾年民營養(yǎng)老機構(gòu)呈現(xiàn)出管理人員年輕化、居住場所多功能化等新面貌。

南京市現(xiàn)在有民營養(yǎng)老機構(gòu)177家，其中公辦民營有26家，民辦民營有151家。其中5A民營養(yǎng)老機構(gòu)有2家，4A機構(gòu)有17家，3A機構(gòu)有36家，大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)等級較低。并且大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)的床位數(shù)集中在100到250之間，兩家民營養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)可以達到800以上，也有一些規(guī)模小的機構(gòu)僅有30張床位。而其中城區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)空床現(xiàn)象幾乎不存在，但郊區(qū)的養(yǎng)老機構(gòu)基本都存在空床現(xiàn)象[8]。同時大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)模較小，老年人的活動范圍也有限?？傮w而言民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量和床位數(shù)理論上還存在供應缺口，但現(xiàn)實確是有些民營養(yǎng)老機構(gòu)會一床難求有些則存在空床，機構(gòu)發(fā)展規(guī)模之間差異較大。

在機構(gòu)地點分布方面，2000年到2010年之間建立的民營養(yǎng)老機構(gòu)歐分布在玄武區(qū)、秦淮區(qū)、雨花臺區(qū)、鼓樓區(qū)，而2010年到現(xiàn)在這段時間建立的機構(gòu)則大多分布在浦口區(qū)、江寧區(qū)、江北新區(qū)、棲霞區(qū)。從機構(gòu)房屋所有形式來看，絕大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)采取的是房屋租賃形式，極少數(shù)有能力承包土地經(jīng)營。在經(jīng)營模式上，一部分養(yǎng)老機構(gòu)合伙創(chuàng)業(yè)團隊經(jīng)營，一部分為個體化經(jīng)營。

二、南京民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展面臨困境

（一）機構(gòu)運營難度大

1、機構(gòu)經(jīng)營團隊缺乏崗位人才

（1）機構(gòu)現(xiàn)有人員流失率高

機構(gòu)工作人員因為工作本身或待遇問題存在隨時離開的風險。據(jù)負責人表示“約百分之四十的人表示由于由于管理機構(gòu)前期自身經(jīng)營問題會導致工資待遇不高、且任務難度大會導致自身存在辭職的想法。”而實際的離職率會達到45%左右。同時外聘的優(yōu)秀管理人員也會因為后期工作待遇發(fā)生離職現(xiàn)象。

案例：在訪談護工時發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)有機構(gòu)人員中平均每個月會有一名護工或是護士離職，都是因為工作環(huán)境不好、工作強度大跟工資待遇月均3000的待遇不匹配。

（2）優(yōu)秀管理人才難招聘

招聘管理人才時會因為就業(yè)觀念、工資待遇的影響導致在人員招聘上存在一定困難。南京地區(qū)勞動者愿意去養(yǎng)老機構(gòu)工作的人約占勞動者比例的1%，而在1%里有90%的人是年級較大的清潔工和衛(wèi)校畢業(yè)的護士，剩下10%為養(yǎng)老機構(gòu)的管理人員。而在這些人中往屆畢業(yè)生應聘去民營養(yǎng)老機構(gòu)的更是少之又少。

案例：通過南京市人才交流中心了解到優(yōu)秀的管理人才更愿意去大企業(yè)施展抱負，很多人也因為就業(yè)歧視認為在養(yǎng)老機構(gòu)工作上升空間小因此不愿意應聘。

2、機構(gòu)醫(yī)生資源稀缺

（1）高水平醫(yī)生缺乏

首先日常老人的醫(yī)療照顧是由機構(gòu)招聘的護士照料，但護士的能力也畢竟是有限制的。雖然有些養(yǎng)老院有和當?shù)蒯t(yī)院合作，配備有較簡單的康復訓練場地及器具，但即使有相關(guān)設施卻沒有充分利用。并且在醫(yī)療救助方面依然是很簡單的治療，當老人病情較重時老年人服務中心便不具備治療能力，就需要就近就醫(yī)。其次醫(yī)生在醫(yī)院日常還有自己的工作，能來養(yǎng)老機構(gòu)出診的時間和次數(shù)都是有限的。高水平醫(yī)生的缺乏是所有養(yǎng)老機構(gòu)都面臨的困境。

案例：訪談中機構(gòu)出診的醫(yī)生也很無奈，因為自己的工作單位和養(yǎng)老院有合作，所以會定期派醫(yī)生過來值班給老人看病，但其實次數(shù)和時長都是有限制的，并不能從根本上解決高水平醫(yī)生缺乏的問題。

（2）獨立聘用醫(yī)生成本高昂

首先機構(gòu)沒有全職的醫(yī)生是民營養(yǎng)老機構(gòu)的普遍現(xiàn)象，全職醫(yī)生會增加機構(gòu)運營成本。其次醫(yī)生出診費用在500到1000元，最高出診費用相當于雇傭護士一個月工資的二分之一，因此他們并不能經(jīng)常請醫(yī)院醫(yī)生出診。

案例：在調(diào)研中機構(gòu)管理人員曾提出就診醫(yī)生的出診費用較高，加重機構(gòu)運營的困境，所以他們只能一月聘請一次醫(yī)生出診為老人看病。

（二）機構(gòu)規(guī)?；l(fā)展難

1、機構(gòu)場地到期后的場地困境

大多數(shù)民營養(yǎng)老機構(gòu)會采取租賃的方式進行機構(gòu)的場地選擇。一般情況下，經(jīng)過5年的發(fā)展，機構(gòu)的經(jīng)營基本走上正軌并快速發(fā)展，若租期過后場地存在收回的風險，不管是對老人還是機構(gòu)雙方都不利?！暗刈赓U期限一般為5年。5年中機構(gòu)不僅要時刻和土地擁有方保持聯(lián)系，尤其是在合約快到期時該場地可能會變?yōu)槠渌猛緢龅?，或者合約到期后會存在不續(xù)約的情況?！边@時養(yǎng)老機構(gòu)會面臨解散或是搬遷的復雜問題。這就導致養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展在連續(xù)性上存在一定風險。而類似的場地租期問題90%的養(yǎng)老院都會遇到.

2、資金融資較難

民營資本進入養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)是促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的強大動力，民營資本進入養(yǎng)老市場可以最大強度激活市場活性，發(fā)揮市場的自我配置平衡能力。但是由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)處于起步階段，市場還不是很穩(wěn)定，投資養(yǎng)老機構(gòu)不一定能夠保證足夠的投資回報率，在一定程度上會影響民營資本投資的信心，因此在前期投資和擴大經(jīng)營的融資方面存在一定困難。

三、南京民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境原因分析

（一）社會養(yǎng)老觀念陳舊

南京雖然是發(fā)達城市，但是“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念在人們的心中依然存在。首先大多數(shù)的老人更傾向于居家養(yǎng)老，與此同時大多數(shù)子女也認為把老人送養(yǎng)老院是不孝順的行為。其次有些把老人送到養(yǎng)老院的子女大多也是因為老人失能或半失能，或工作等原因不得已把老人送到養(yǎng)老院。再次民營養(yǎng)老機構(gòu)在老人們心中的認可度是較低的，有開放養(yǎng)老意識的老人也會優(yōu)先考慮公辦養(yǎng)老機構(gòu)，因為他們認為公辦養(yǎng)老機構(gòu)會更安全、更值得信任。對于民營養(yǎng)老機構(gòu)，大家普遍認為把老人送到那里沒有良好的保障并且收費高。

（二）政府扶持理念落后和政策缺乏

1、各區(qū)政府對機構(gòu)的扶持力度不同

民營養(yǎng)老機構(gòu)缺乏政府相應的支持，比如南京市各個區(qū)的政策扶持還會有所不同，南京市鼓樓區(qū)作為南京發(fā)展歷史相對較長的地區(qū)，對養(yǎng)老機構(gòu)的扶持力度較大，而一些相對后發(fā)展的地區(qū)政府對養(yǎng)老政策的落實和執(zhí)行會相對較弱。其次雖然近幾年南京養(yǎng)老床位補貼、護理補貼和維修補貼的標準已有較大幅度的提高，但與上海、北京、杭州等城市對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的每張10000-20000左右的床位資助標準相比仍然偏低，相對于南京養(yǎng)老機構(gòu)的實際建設和運營成本而言這些補貼更是杯水車薪。

2、政府制定對養(yǎng)老服務行業(yè)的法律政策規(guī)范效力不高

法律規(guī)范效力不高有三點原因，首先政府大多采取行政化和運動式的推進方式，導致基層單位為達標只是顧數(shù)量不顧質(zhì)量，加劇了養(yǎng)老服務的結(jié)構(gòu)性矛盾。其次許多社區(qū)的居家養(yǎng)老服務站未能發(fā)揮規(guī)劃的效果，同時還忽視了民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展和培育。再次養(yǎng)老服務行業(yè)的法律政策在執(zhí)行時經(jīng)常因為主題不明確而導致有關(guān)部門互相推脫現(xiàn)象，因此使得相關(guān)法律效力下降。

（三）機構(gòu)自身運營質(zhì)量較低

缺乏人力資源激勵機制，極大的制約了民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務水平的提高。首先南京的養(yǎng)老服務基本上以生活照料、文化娛樂、康復護理為主，服務范圍窄、層次低、技術(shù)含量不高、屬于較低水平的養(yǎng)老照護。其次績效考核制度的缺乏直接導致自主性和競爭性的缺失，不利于改善服務、提升效率。南京的政府購買養(yǎng)老服務有相當部分采取非競爭性（項目委托）的方式，這種方式雖然在現(xiàn)階段有其必要性但同時也造成了政府購買行為內(nèi)部化，缺乏競爭激勵，容易形成養(yǎng)老服務供給方的壟斷地位，極易導致其服務質(zhì)量下降與效率的低下。

（四）媒體輿論宣傳不到位

南京市民營養(yǎng)老機構(gòu)的業(yè)內(nèi)宣傳和社會宣傳力度都不夠。首先多數(shù)的民營養(yǎng)老機構(gòu)的管理者對宣傳工作重視程度低，其宣傳活動也很少。其次偶爾會召開的養(yǎng)老機構(gòu)負責人座談會，因為受眾小的緣故，一直沒有形成濃厚的業(yè)內(nèi)宣傳氛圍。再次特別是媒體和新聞中關(guān)于民營養(yǎng)老機構(gòu)的正面宣傳少，導致民營養(yǎng)老機構(gòu)的社會認可度一直不高。

四、南京民營養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展困境對策

（一）改變社會養(yǎng)老觀念

養(yǎng)老觀念的改變不是一朝一夕的事情需要多方長期努力。首先企業(yè)和養(yǎng)老機構(gòu)要從長遠出發(fā)，從照顧老人需求出發(fā)，建立起老人的信任關(guān)系，讓老人們敢于、樂于消費，放心消費。同時擴大老年客戶群體，激發(fā)老人消費需求和消費欲望，帶動老人們養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變。其次形成尊老、敬老、愛老的氛圍，可以讓更多人參與到養(yǎng)老問題解決當中，促使全社會共同促進養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。再次政府應多開展老年學術(shù)論壇，給民營養(yǎng)老機構(gòu)一個展現(xiàn)自我的平臺，提高養(yǎng)老機構(gòu)在社會上的知名度，通過政府宣傳提高民眾的信任度。

（二）改變政府扶持理念

政府若具有先進的理念會極大促進機構(gòu)發(fā)展。首先政府應簡政放權(quán)，明確“服務型政府”的職能，簡化相關(guān)部門的審批事項程序，建立靈活的管理體系。政府部門還應打破傳統(tǒng)上對“公建”“私營”養(yǎng)老機構(gòu)的區(qū)別對待，以解決實際需要和實際效果為界限，為民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展和成長保駕護航。其次整合社會力量，成立相關(guān)監(jiān)管部門。如改制、改組相關(guān)養(yǎng)老協(xié)會，成立國家和地方養(yǎng)老事業(yè)監(jiān)管委員會，對制定的相關(guān)政策引入評估機制，實現(xiàn)監(jiān)督和管理的社會化。再次政府還應及時制定養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，確保相關(guān)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。從長遠利益和整體利益出發(fā)，制定民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展總體規(guī)劃，為民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。在政策上一定程度的向民營養(yǎng)老機構(gòu)上傾斜。

（三）逐步擴大資金支持內(nèi)容和力度

由于民營養(yǎng)老機構(gòu)的營利性，其對于政府的依賴性遠大于非營利的養(yǎng)老機構(gòu)。因此，解決民營養(yǎng)老機構(gòu)目前存在問題的關(guān)鍵是財力和物力。首先政府的財力投入要落到實處，所以政府要責成有關(guān)部門落實資金的補貼，在政府公共預算內(nèi)盡可能多向養(yǎng)老服務相關(guān)方面撥款[12]擴大財政投入，在老年人的吃穿住用行、健身、休閑、娛樂等多方面增加投入。其次養(yǎng)老機構(gòu)補貼資金和政策優(yōu)惠方面出現(xiàn)較大問題時，要及時問責相關(guān)責任人，并對責任人的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等作出限制和減免，以督促其完成工作。同時設立獎勵機制，為民營養(yǎng)老機構(gòu)蓬勃、健康發(fā)展的地區(qū)提供資金獎勵。

（四）借鑒先進運營理念，提升機構(gòu)運營質(zhì)量

民營養(yǎng)老機構(gòu)在發(fā)展中要適當借鑒養(yǎng)老行業(yè)中較為先進的管理理念和制度。首先機構(gòu)內(nèi)的服務人員定期組織關(guān)于養(yǎng)老服務、護理等相關(guān)方面的培訓，提高機構(gòu)內(nèi)現(xiàn)有員工的素質(zhì)。可以定期請一些護理、管理等方面的專業(yè)人士給機構(gòu)內(nèi)工作人員作指導，也可以將機構(gòu)內(nèi)的工作人員送去培訓。其次積極轉(zhuǎn)變管理者的經(jīng)營理念，民辦養(yǎng)老機構(gòu)作為市場主體，就必須具備生存意識，在管理體制、服務內(nèi)容、人才使用、硬件設施等方面都要根據(jù)老年人的需求和社會環(huán)境的變化而不斷創(chuàng)新，改變當前以吃、住等基本生活需求為主的服務模式，注重特色和個性化服務。例如在日常管理中，可以成立“伙食協(xié)商小組”，使飯菜更符合老年人的口味，開辟一片土地來讓老年人種一些花花草草陶冶性情，使管理更加人性化。再次加快建立健全績效考核制度，對機構(gòu)內(nèi)的工作人員實行不同類型不同考核的公平有效的績效考核。績效考核制度也可以和工資、獎金、升職掛鉤，這樣有利于調(diào)動機構(gòu)內(nèi)工作人員的積極性。

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[7]數(shù)據(jù)來源：南京市民政局《2018年南京市養(yǎng)老機構(gòu)目錄》.