胡光宏

【摘 要】我國自2014年正式開始政府會(huì)計(jì)改革工作，財(cái)政部于2015年發(fā)布了新的《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，于2017年開始實(shí)施，隨后各項(xiàng)具體政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及制度陸續(xù)發(fā)布。十堰市各行政單位和事業(yè)單位在十堰市會(huì)計(jì)局組織指導(dǎo)下于2017年開始進(jìn)行新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度銜接的準(zhǔn)備和培訓(xùn)工作。為了十堰市各行政事業(yè)單位能在2019年順利實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)制度，目前在財(cái)務(wù)軟件信息化建設(shè)以及部分會(huì)計(jì)人員會(huì)計(jì)專業(yè)素質(zhì)方面還存在很大的不足需要改進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；會(huì)計(jì)制度銜接；信息化；會(huì)計(jì)專業(yè)素質(zhì)

一、概述

2014年8月31日，我國發(fā)布新《中華人民共和國預(yù)算法》，自2015年1月1日施行。新《預(yù)算法》第97條規(guī)定：各級政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，報(bào)告政府整體財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)行情況和財(cái)政中長期可持續(xù)性，報(bào)本級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。2014年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革方案。拉開新一輪政府會(huì)計(jì)改革序幕。

2015年10月23日，財(cái)政部發(fā)布新《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，自2017年1月1日施行。2016年7月6日至2017年2月21日，財(cái)政部陸續(xù)發(fā)布具體政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則及相關(guān)應(yīng)用指南。2017年10月24日，財(cái)政部發(fā)布《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》，自2019年1月1日施行，鼓勵(lì)行政事業(yè)單位提前執(zhí)行，不在執(zhí)行舊的各種政府會(huì)計(jì)制度。2018年2月9日，財(cái)政部發(fā)布《政府會(huì)計(jì)制度——行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》與《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》有關(guān)銜接問題處理規(guī)定等文件。全國各行政事業(yè)單位緊鑼密鼓開始了新政府會(huì)計(jì)制度銜接準(zhǔn)備和培訓(xùn)工作。

目前十堰市大約有行政單位173個(gè)，事業(yè)單位582個(gè)。i這些行政事業(yè)單位在十堰市會(huì)計(jì)局的組織指導(dǎo)下開展了新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的宣傳和培訓(xùn)工作。十堰市會(huì)計(jì)局負(fù)責(zé)宣傳貫徹國家的財(cái)政政策，對各行政事業(yè)單位進(jìn)行指導(dǎo)政府會(huì)計(jì)改革。其具體工作為對各單位會(huì)計(jì)人員進(jìn)行培訓(xùn)新的的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和指導(dǎo)各行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)信息化建設(shè)工作。為了保證各行政事業(yè)單位能順利在2019年實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)制度，十堰市會(huì)計(jì)局匯總了各行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)人員名單并組織了各單位會(huì)計(jì)人員集中培訓(xùn)新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。十堰市會(huì)計(jì)局還更進(jìn)一步選擇了11個(gè)單位作為試點(diǎn)單位進(jìn)行重點(diǎn)指導(dǎo)。試點(diǎn)單位為：十堰市教育局、十堰市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局、十堰市經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)局、十堰市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、十堰市科學(xué)技術(shù)局、十堰市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、十堰市委黨校、湖北十堰職業(yè)技術(shù)（集團(tuán)）學(xué)校、十堰市城市管理執(zhí)法局、十堰市民政局、十堰市農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法支隊(duì)。

二、新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則重難點(diǎn)

1.收付實(shí)現(xiàn)制為主轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)發(fā)生制為主，實(shí)現(xiàn)雙重記賬

以往政府會(huì)計(jì)以預(yù)算會(huì)計(jì)與收付實(shí)現(xiàn)制為主，不能全面、準(zhǔn)確、完整的反映行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等狀況。黨的十八屆三中全會(huì)提出“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度”的重大戰(zhàn)略決策。新《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》要求，政府會(huì)計(jì)應(yīng)包含預(yù)算會(huì)計(jì)與財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)兩個(gè)主體，并以財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)為主。在這個(gè)要求下，新政府會(huì)計(jì)要求兩個(gè)財(cái)務(wù)報(bào)告：決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告。決算會(huì)計(jì)仍以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)形成決算報(bào)告，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制形成財(cái)務(wù)報(bào)告。實(shí)現(xiàn)這樣“雙分錄”平行記賬，對財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)提出了更高要求，即一個(gè)會(huì)計(jì)系統(tǒng)能夠?qū)嵭小半p功能”“雙基礎(chǔ)”以及“雙報(bào)告”，能夠準(zhǔn)確提供新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求的各種財(cái)務(wù)信息。并且新《政府會(huì)計(jì)基本準(zhǔn)則》確定會(huì)計(jì)要素8個(gè)，包括政府預(yù)算會(huì)計(jì)要素3個(gè)：預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余，政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素5個(gè)：資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和費(fèi)用。這些改變從根本上增加行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員工作量，也提出更高要求，同時(shí)對信息化建設(shè)提出更大挑戰(zhàn)。

2.新統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度與各舊具體事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度差異

2017年10月24日，財(cái)政部發(fā)布《政府會(huì)計(jì)制度—行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目和報(bào)表》。自2019年1月1日施行，鼓勵(lì)行政事業(yè)單位提前執(zhí)行。不再執(zhí)行《行政單位會(huì)計(jì)制度》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》《醫(yī)院會(huì)計(jì)制度》《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》《中小學(xué)校會(huì)計(jì)制度》《科學(xué)事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》《彩票機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)制度》《地質(zhì)勘查單位會(huì)計(jì)制度》《測繪事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》《國有林場與苗圃會(huì)計(jì)制度（暫行）》《國有建設(shè)單位會(huì)計(jì)制度》等制度。部分事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度于2014年開始實(shí)行，由國家會(huì)計(jì)學(xué)院進(jìn)行了統(tǒng)一培訓(xùn)，但現(xiàn)在新會(huì)計(jì)制度取代舊會(huì)計(jì)制度，這些單位要進(jìn)行新一輪轉(zhuǎn)賬和舊賬處理，很多歷史賬目難以處理，部分單位難以接受這么快改變。

由統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度代替原來各類型行政事業(yè)單位具體制度，雖然有助于統(tǒng)一管理，但部分單位舊制度與新制度差異大，短時(shí)間難調(diào)整。即使隨后財(cái)政部又發(fā)布了各種行政事業(yè)單位新會(huì)計(jì)制度的補(bǔ)充規(guī)定和銜接規(guī)定，但在實(shí)際調(diào)賬過程中，由于差異性存在不僅工作量大還容易引發(fā)各種問題。如舊政府會(huì)計(jì)科目在轉(zhuǎn)換成新政府會(huì)計(jì)科目時(shí)，由于會(huì)計(jì)人員對新會(huì)計(jì)科目理解不到位，易引發(fā)賬目混亂等問題。

3.資產(chǎn)類政策調(diào)整

2017年2月21日，財(cái)政部發(fā)布《<政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第3號—固定資產(chǎn)>應(yīng)用指南》，明確規(guī)定固定資產(chǎn)折舊計(jì)提時(shí)點(diǎn)和折舊年限。2016年7月6日，財(cái)政部發(fā)布了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第4號——無形資產(chǎn)》，新增條款：政府會(huì)計(jì)主體自行研究開發(fā)項(xiàng)目開發(fā)階段的支出，先按合理的方法進(jìn)行歸集，如果最終形成無形資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為無形資產(chǎn)；如果最終未形成無形資產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)計(jì)入當(dāng)期費(fèi)用。該條款將無形資產(chǎn)的確認(rèn)和計(jì)量范圍擴(kuò)大，也增加了會(huì)計(jì)核算的難度。

原行政單位制度僅對固定資產(chǎn)采用雙分錄核算方法，新制度將雙分錄擴(kuò)大到了所有非貨幣性資產(chǎn)和部分負(fù)債，要求在不影響預(yù)算支出的同時(shí)，要體現(xiàn)資產(chǎn)真實(shí)價(jià)值。這與部分現(xiàn)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度有很大不同，在銜接過渡工作中需重點(diǎn)關(guān)注。財(cái)政部文件明確各部門、單位要根據(jù)新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度要求，進(jìn)一步清理和歸類統(tǒng)計(jì)固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、庫存物品、對外投資等資產(chǎn)數(shù)據(jù)，為準(zhǔn)確計(jì)提折舊、攤銷費(fèi)用、確定權(quán)益等提供基礎(chǔ)信息，做好新舊轉(zhuǎn)賬及調(diào)整。

三、十堰市政府會(huì)計(jì)銜接工作困境

1.會(huì)計(jì)軟件依賴性大

目前，十堰市絕大多數(shù)行政事業(yè)單位銜接準(zhǔn)備工作基本處于停滯，其主要原因是沒有一套財(cái)務(wù)系統(tǒng)能支持雙會(huì)計(jì)主體核算，達(dá)到新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求，這是導(dǎo)致十堰市大多數(shù)行政事業(yè)單位無法在2017年開始部署和實(shí)施新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的根本原因。湖北省的新政府會(huì)計(jì)軟件由湖北省財(cái)政廳國庫處統(tǒng)一開發(fā)研究，由省里統(tǒng)一安排。因此十堰市各行政事業(yè)單位都在等待這款軟件。雖然目前十堰市各行政事業(yè)單位經(jīng)過培訓(xùn)學(xué)習(xí)對新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則有了解，但缺乏實(shí)踐操作，對2019年會(huì)計(jì)制度順利銜接造成一定困難。同時(shí)2019年能否順利銜接新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則很大程度上取決于新會(huì)計(jì)軟件功能設(shè)計(jì)是否完善，如果將來財(cái)務(wù)軟件設(shè)計(jì)比較完善，那么銜接工作將事半功倍。反之，如果財(cái)務(wù)軟件出現(xiàn)較大的問題，那么銜接工作將難以向前。

十堰市部分單位采用模擬“雙記賬”財(cái)務(wù)軟件，預(yù)先實(shí)踐新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，但效果不理想。如十堰市紀(jì)委黨校運(yùn)用了用友財(cái)務(wù)軟件公司的模擬財(cái)務(wù)軟件，出現(xiàn)了較多的問題。

第一，由于用友公司第一次開發(fā)這種“雙記賬”類型會(huì)計(jì)軟件，很多功能不完善，不能真正實(shí)現(xiàn)雙記賬。目前用友思考重心在于如何實(shí)現(xiàn)“雙記賬”功能。其解決方案究竟是在原財(cái)務(wù)系統(tǒng)中分別設(shè)置財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)科目和預(yù)算會(huì)計(jì)科目，還是在財(cái)務(wù)系統(tǒng)分別設(shè)置財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)帳套和預(yù)算會(huì)計(jì)帳套。雖然兩種方式都能實(shí)現(xiàn)“雙記賬”的功能，但各存在弊端。第一種方法，財(cái)務(wù)系統(tǒng)只能轉(zhuǎn)出一種財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)主體的分錄，另一種分錄只能手工輸入，這種操作不但費(fèi)時(shí)費(fèi)力，還容易出現(xiàn)錯(cuò)誤。即使兩個(gè)會(huì)計(jì)分錄都能實(shí)現(xiàn)各自平衡，也不能保證整套賬目是對的，系統(tǒng)也無法識(shí)別整套帳正確與否。而另一種方法是將所有日常業(yè)務(wù)依然是先在預(yù)算會(huì)計(jì)帳套核算，期末結(jié)賬后，將全部會(huì)計(jì)憑證再次導(dǎo)入財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)帳套，產(chǎn)生新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)。這種方法同樣工作量大，而且同一憑證由于兩個(gè)帳套的會(huì)計(jì)科目不同會(huì)產(chǎn)生不同的憑證號，做不到一一對應(yīng)，影響審計(jì)。理想的會(huì)計(jì)軟件應(yīng)該是通過填寫的完整報(bào)賬信息，系統(tǒng)自動(dòng)轉(zhuǎn)出雙分錄記賬憑證，同時(shí)進(jìn)行雙記賬。但這種軟件由于缺相關(guān)經(jīng)驗(yàn)開發(fā)難度大。

第二，黨校采用的會(huì)計(jì)軟件已經(jīng)有超過10年使用時(shí)間，采取現(xiàn)行的用友財(cái)務(wù)軟件的完整功能需要付費(fèi)購買，但目前單位沒有專門預(yù)算，也無法達(dá)到新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求。同時(shí)新軟件與舊軟件有比較大的差異，會(huì)計(jì)人員在操作上有很多新東西需要學(xué)習(xí)，需要時(shí)間與精力。

2.部分領(lǐng)導(dǎo)參與度不高

雖然財(cái)政部印發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于貫徹實(shí)施政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的通知》，十堰市財(cái)政局也印發(fā)了相關(guān)文件，這些文件都規(guī)定了各單位負(fù)責(zé)人要將政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度的貫徹實(shí)施作為一件大事來抓，加強(qiáng)對單位會(huì)計(jì)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，組織制定詳細(xì)的實(shí)施方案，指導(dǎo)督促政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度有效實(shí)施。但十堰市部分單位沒有貫徹這些文件的精神，僅僅將會(huì)計(jì)改革的任務(wù)看作是會(huì)計(jì)人員的事情，對于湖北省財(cái)政廳、十堰市會(huì)計(jì)局組織的各種培訓(xùn)、宣傳活動(dòng)，都只讓會(huì)計(jì)人員參加，將政府會(huì)計(jì)改革的壓力全放在會(huì)計(jì)人員上。雖然基層會(huì)計(jì)人員通過培訓(xùn)學(xué)習(xí)對新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則有了解，但部分領(lǐng)導(dǎo)對于新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的內(nèi)容不清不楚，不了解改變，看不懂新財(cái)務(wù)報(bào)表等問題層出不窮。同時(shí)部分單位的領(lǐng)導(dǎo)完全不清楚自己單位新政府會(huì)計(jì)制度銜接準(zhǔn)備工作的進(jìn)展情況，在2019年能否順利實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度也沒有認(rèn)知。

3.培訓(xùn)時(shí)間太短，缺乏針對性

雖然湖北省財(cái)政廳、十堰市會(huì)計(jì)局各自組織了一次大型新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則培訓(xùn)宣傳活動(dòng)。但部分參會(huì)會(huì)計(jì)人員表示，這兩次培訓(xùn)參會(huì)人數(shù)太多，時(shí)間太短，僅僅只有兩三天，而且宣講主要內(nèi)容放在政策解讀、精神傳達(dá)等宏觀面上。這些原因都導(dǎo)致會(huì)計(jì)人員在進(jìn)行具體業(yè)務(wù)操作時(shí)，在貫徹新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則上仍有較大疑問，搞不清楚新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的改變。截止到目前，十堰市城區(qū)宣傳已經(jīng)基本到位，但對于縣鎮(zhèn)等地區(qū)宣講相對還不夠。雖然十堰市會(huì)計(jì)局指派了相關(guān)人員對各單位信息化進(jìn)行了一定的培訓(xùn)，但缺乏針對性指導(dǎo)。而且會(huì)計(jì)局指派人員過少，指導(dǎo)面也窄。

4.部分會(huì)計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)較低

相對企業(yè)單位，部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)比較單一簡單，會(huì)計(jì)人員較少而且相對會(huì)計(jì)專業(yè)素質(zhì)較差。據(jù)十堰市會(huì)計(jì)局統(tǒng)計(jì)的300多家行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員信息，有一部分單位會(huì)計(jì)人員隊(duì)伍龐大，如太和醫(yī)院擁有30名會(huì)計(jì)人員，這些會(huì)計(jì)人員要處理的業(yè)務(wù)多，普遍專業(yè)素養(yǎng)高。但其中大多數(shù)行政事業(yè)單位僅有1或2位會(huì)計(jì)人員或者是采用代理記賬。這些會(huì)計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，一些會(huì)計(jì)人員經(jīng)驗(yàn)老到，業(yè)務(wù)熟悉，容易接受新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則變化。但也存在部分會(huì)計(jì)人員專業(yè)素養(yǎng)不足，本身對會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)不熟悉，在對新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的理解和操作上，都存在比較大困難。如有些單位的會(huì)計(jì)人員從沒有進(jìn)行資產(chǎn)折舊等業(yè)務(wù)，不知道如何操作，將這樣業(yè)務(wù)操作全部期待于新會(huì)計(jì)軟件功能上。部分財(cái)務(wù)人員缺乏信心，擔(dān)心做不好新政府會(huì)計(jì)制度銜接工作，適應(yīng)不了新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度改變。

5.部分單位適逢改革，工作量較大

目前正值十堰市部分行政單位體制改革，事業(yè)單位改制工作等，涉及到部分會(huì)計(jì)主體合并、拆分，資產(chǎn)歸屬、業(yè)務(wù)歸屬尚不明確等問題，為新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的實(shí)施造成了一定困難。有些單位自身改革和政府會(huì)計(jì)改革這兩種改革在時(shí)間節(jié)點(diǎn)上有重合，造成了部分行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)工作量比較大，會(huì)計(jì)人員分身乏術(shù)，沒有時(shí)間精力去學(xué)習(xí)新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。同時(shí)在單位自身改革中，會(huì)計(jì)改革由于有些賬目無法處理無法繼續(xù)進(jìn)行。而有些行政事業(yè)單位雖沒有自身改革問題，但是由于平時(shí)業(yè)務(wù)和預(yù)算、審計(jì)工作量比較大，造成了會(huì)計(jì)人員業(yè)務(wù)工作壓力比較大，缺少時(shí)間與精力去學(xué)習(xí)新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度，在貫徹新政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則時(shí)摸索前進(jìn)，這些都為2019年十堰市實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度帶來了麻煩。

四.對策與建議

1.加強(qiáng)信息化建設(shè)培訓(xùn)

雖然十堰市各行政事業(yè)單位都在等待湖北省財(cái)政廳的新會(huì)計(jì)軟件研發(fā)成功，但是可提前對各行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員培訓(xùn)新財(cái)務(wù)軟件研發(fā)思路與理念，讓會(huì)計(jì)人員對新軟件有一定的了解，做好相應(yīng)準(zhǔn)備。盡管十堰市會(huì)計(jì)局已經(jīng)安排了專業(yè)人員進(jìn)行信息化專項(xiàng)培訓(xùn)，但由于采取的是地區(qū)巡回培訓(xùn)，而且培訓(xùn)人員較少，培訓(xùn)強(qiáng)度難以達(dá)到理想效果。因此建議十堰市會(huì)計(jì)局可印發(fā)新財(cái)務(wù)軟件相關(guān)設(shè)計(jì)思路等文件供大家自學(xué)。有條件的單位還可以采用提前使用模擬“雙記賬”財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)軟件，以便在2019年能順利銜接。各行政事業(yè)單位要貫徹財(cái)政部文件，樹立“業(yè)財(cái)融合”的理念，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)與會(huì)計(jì)管理的深度融合發(fā)展。