? 熊承剛 周春芳

2019年3月29日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2019〕5號）發(fā)布（下文簡稱“《意見》”）。養(yǎng)老服務(wù)新政（《意見》），對養(yǎng)老服務(wù)進一步深化放管服改革、拓寬投融資渠道、擴大就業(yè)創(chuàng)業(yè)、消費、促進服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提出了具體的措施，明確規(guī)劃了不同養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的定位，這對于養(yǎng)老服務(wù)、特別是養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展意義特別重大。

一、新機遇帶來新挑戰(zhàn)

截至2019年1月底，全國共有各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施16.38萬個，其中注冊養(yǎng)老機構(gòu)2.97萬個，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施4.66萬個，互助型養(yǎng)老設(shè)施8.73萬個。各類養(yǎng)老服務(wù)床位合計746萬張，比2012年增加330萬張，增幅達79.3%。盡管養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)近年來得到了快速發(fā)展，但仍然難以滿足老齡人口日益增長的需要。

從實際情況來看，我國養(yǎng)老服務(wù)的對象是面向所有老年人，其服務(wù)內(nèi)容盡可能涵蓋老年人所有需求，服務(wù)途徑是通過居家、社區(qū)、機構(gòu)等層面提供不同類型的服務(wù)內(nèi)容。在補貼政策方面，全國各地建立的各種補貼最多的就是高齡津貼，其次是經(jīng)濟困難老人養(yǎng)老服務(wù)補貼，如過去“三無”、五保戶老年人的生活保障補貼，少數(shù)部分地區(qū)建立了經(jīng)濟困難失能老人護理補貼制度，如現(xiàn)在一些城市的長期護理險試點。然而，這種“偏大偏全”的養(yǎng)老服務(wù)也面臨一些問題，主要表現(xiàn)為供需不對接。絕大多數(shù)老年人生活在家庭，希望在家門口養(yǎng)老或者在自己家里養(yǎng)老，各級政府民政部門也想方設(shè)法修建了不少日間照料等設(shè)施，但是居家老年人獲得感幸福感卻不強。以政府投入和老年人滿足感來看，“十二五”以來，政府和社會投入無疑是巨大的，但是對大多數(shù)普通家庭、失能、失智老人及相對困難的家庭來說，依然沒有完全解決好養(yǎng)老服務(wù)保障問題，普惠養(yǎng)老目前還不能很好地實現(xiàn)。

從我們多年的實踐上看，機構(gòu)養(yǎng)老是最后一道防線，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老體系才是能夠真正解決問題的關(guān)鍵所在。機構(gòu)養(yǎng)老的支撐作用體現(xiàn)在其實用性、專業(yè)性和穩(wěn)定性方面。此次《意見》的發(fā)布，我們欣喜地看到一種理性的的回歸，如明確規(guī)劃了不同養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的定位，對公辦養(yǎng)老機構(gòu)及公建民營養(yǎng)老機構(gòu)強調(diào)其兜底保障作用，同時鼓勵支持在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域著力打造一批具有影響力和競爭力的養(yǎng)老服務(wù)商標品牌，發(fā)揮品牌養(yǎng)老服務(wù)保障作用。明確的定位，有利于養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

如何抓住這個契機，從關(guān)注民生、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體系的高度新謀劃、新布局？“十三五”期間，國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)的主要任務(wù)，對養(yǎng)老服務(wù)有明確的指標要求：政府運營的養(yǎng)老床位占比不超過50%、護理型養(yǎng)老床位占比不低于30%。目前，全國各地的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，特別是機構(gòu)養(yǎng)老，應(yīng)借助《意見》的出臺，以切實可行的政策支持，吸引社會廣泛參與養(yǎng)老服務(wù)，通過制定系統(tǒng)的發(fā)展規(guī)劃，不斷完善政府兜底保障基本、社會積極參與、全民共建共享的公共服務(wù)格局，以推進養(yǎng)老基本公共服務(wù)均等化、普惠化、便捷化，非基本公共服務(wù)市場化、多元化、優(yōu)質(zhì)化，從而積極應(yīng)對社會關(guān)注的養(yǎng)老熱點難點的挑戰(zhàn)。

二、新問題需要新突破

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕13號)，“十二五”時期我國老齡事業(yè)和養(yǎng)老體系建設(shè)取得長足發(fā)展?！吨袊淆g事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》確定的目標任務(wù)基本完成。老年人權(quán)益保障和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展等方面的法規(guī)政策不斷完善；基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障覆蓋面不斷擴大，保障水平逐年提高；“十二五”時期，以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系初步形成，老年宜居環(huán)境建設(shè)持續(xù)推進，老年人社會參與條件繼續(xù)優(yōu)化；老年文化、體育、教育事業(yè)快速發(fā)展，老年人精神文化生活日益豐富；老年人優(yōu)待項目更加豐富、范圍大幅拓寬，敬老養(yǎng)老助老社會氛圍日益濃厚，老年人的獲得感和幸福感明顯增強。但是，隨著老齡化進程與高齡化、空巢化、失能化相伴隨，社會養(yǎng)老服務(wù)需求將空前急速增加，關(guān)系到千千萬萬個家庭，并且關(guān)系到社會穩(wěn)定。按照“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃要求的標準，全國目前還有許多地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)指標上仍存在不小的差距。存在著養(yǎng)老服務(wù)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)水平參差不齊、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合落實難、護理員隊伍建設(shè)滯后，人員難招難留、養(yǎng)老服務(wù)市場發(fā)育不足等一系列困難和問題。

如何突破這些困難和問題？養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)緊密結(jié)合這次《意見》的出臺，從過去的行政監(jiān)管辦法，向以標準化的管理方式轉(zhuǎn)型。

三、新舉措促進新發(fā)展

一是從頂層設(shè)計規(guī)劃，對養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)施建設(shè)要有明確指標，保障最后一道防線的建設(shè)可控。在提出明確的床位總數(shù)目標同時，還要注重提高服務(wù)質(zhì)量。結(jié)合宣傳貫徹養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范、養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定等國家標準，促使養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)關(guān)注服務(wù)提供、設(shè)施設(shè)備、運營管理和安全等關(guān)鍵點，不斷地改善工作環(huán)境、改進工作方式、提升服務(wù)水平。

二是通過開展養(yǎng)老機構(gòu)等級劃分與評定，將評定結(jié)果與養(yǎng)老機構(gòu)的補貼發(fā)放直接掛鉤，促使養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)關(guān)注和改善服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建各地區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)信用體系，讓廣大老年人和市民有更多的選擇。

三是結(jié)合2017年3月民政部等六部委聯(lián)合啟動為期4年的全國養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動，進行深入推進養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)大力開展標準化建設(shè)，推行《養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》等國標，加快建立統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標準和評價體系，制定符合各城市地區(qū)實際的養(yǎng)老服務(wù)系列標準，通過推行標準化服務(wù)管理，加強養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管。

四是深入推進全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)綜合改革試點。對公辦養(yǎng)老機構(gòu)，通過改革創(chuàng)新，突破運行機制和體制的束縛，發(fā)揮其兜底保障作用和標準化引領(lǐng)示范作用；對社會和民營企業(yè)通過政府提供土地、規(guī)劃、融資、財稅、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、人才等一攬子的政策支持，吸引其參與養(yǎng)老領(lǐng)域，提供多元化養(yǎng)老服務(wù)。如對有條件的城區(qū)，可以通過先行先試，探索適合本地區(qū)發(fā)展的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)路徑。

今后養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展方向，還是要堅持政府引導(dǎo)、市場驅(qū)動，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，推行養(yǎng)老服務(wù)標準化建設(shè)，不斷增強政府依法履職、服務(wù)基層和企業(yè)的能力，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的養(yǎng)老服務(wù)市場，保障公平競爭，改善營商環(huán)境，支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，激發(fā)市場活力。