■ 胡 蝶 余宏亮 黃金艷

自2015 年以來(lái)，國(guó)務(wù)院連續(xù)發(fā)文推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、工信部、原國(guó)家安監(jiān)總局等多個(gè)國(guó)家部委合力推動(dòng)建設(shè)實(shí)施工作。綜合管廊在我國(guó)出現(xiàn)了井噴式的建設(shè)高潮，全國(guó)25個(gè)試點(diǎn)城市，2018年短期規(guī)劃中擬建里程達(dá)1108.6公里。我國(guó)目前綜合管廊建設(shè)正呈現(xiàn)出一片欣欣向榮的景象，PPP模式在政府推動(dòng)下已成為綜合管廊建設(shè)主流模式。截至2019年2月，據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)數(shù)據(jù)，我國(guó)全國(guó)各地推行的綜合管廊PPP項(xiàng)目共216個(gè)。

一、綜合管廊PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析

（一）綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)施

筆者參考財(cái)政部發(fā)布的PPP項(xiàng)目操作指南，在收集整理財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)中收入的216個(gè)綜合管廊PPP項(xiàng)目信息數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，按項(xiàng)目實(shí)施階段劃分這些項(xiàng)目：處于執(zhí)行階段的項(xiàng)目有89個(gè)，約占41%，說(shuō)明這部分綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)前期準(zhǔn)備工作，如項(xiàng)目資金到位情況等完成度較好，有較強(qiáng)的建設(shè)必要性并能夠順利通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)，建設(shè)過(guò)程中各方參與度高，進(jìn)展順利；處于識(shí)別階段的項(xiàng)目數(shù)量也較為可觀，有64個(gè)，占總數(shù)30%；處于采購(gòu)階段的項(xiàng)目有45個(gè)，占31%；處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目有18個(gè)，僅占8%，具體數(shù)據(jù)如圖1所示。

我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省市區(qū)綜合管廊 PPP項(xiàng)目分類圖

（二）綜合管廊PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

從全國(guó)各省市綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)分析看，除去還處在識(shí)別階段的 64個(gè)項(xiàng)目外，處于其它三階段的項(xiàng)目共有152個(gè)，其中采用 BOT 模式的項(xiàng)目為130個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的86%；采用 TOT+BOT 模式的項(xiàng)目有4個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的3%；采用TOT模式的項(xiàng)目?jī)H3個(gè)，其余項(xiàng)目采用 ROT 等其它運(yùn)作模式，具體數(shù)據(jù)如表1所示。BOT和BOO模式主要針對(duì)新建項(xiàng)目，BOT模式是目前在PPP項(xiàng)目中應(yīng)用最廣泛的一種運(yùn)作方式，一方面，BOT模式既能保證社會(huì)資本方的利益，又能引入市場(chǎng)機(jī)制使其發(fā)揮作用，提高項(xiàng)目的運(yùn)作效率；另一方面，BOT為政府提供了有效的干預(yù)途徑，在項(xiàng)目前期的立項(xiàng)、招標(biāo)、談判三個(gè)階段，政府擁有絕對(duì)的控制權(quán)，從而確保項(xiàng)目的社會(huì)利益。而當(dāng)特許期結(jié)束時(shí)，該設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)由社會(huì)資本方轉(zhuǎn)移給政府，由政府指定專業(yè)部門進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理。BOO模式與BOT 模式最大的區(qū)別在于資產(chǎn)所有權(quán)的歸屬不同，BOT項(xiàng)目的所有權(quán)始終在國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施為國(guó)家獨(dú)有，社會(huì)資本方只擁有一定期限的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而BOO項(xiàng)目的所有權(quán)不再交還給國(guó)家。TOT模式和ROT模式主要是針對(duì)存量項(xiàng)目采取的合作模式，這兩種模式所涉及的依舊是經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，只是對(duì)象不同。除此之外，TOT+BOT模式包容了新建項(xiàng)目與存量項(xiàng)目，因?yàn)門OT模式的運(yùn)用一般是為了BOT 模式的順利進(jìn)行，大部分情況下，政府會(huì)將TOT和BOT 兩個(gè)項(xiàng)目打包共同運(yùn)作。這三種模式相對(duì)來(lái)說(shuō)應(yīng)用較少，存在較大的開發(fā)空間，在綜合管廊PPP項(xiàng)目中采用這三種模式運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目?jī)H占5%。

表1 綜合管廊PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式

（三）綜合管廊PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

對(duì)全國(guó)各省市綜合管廊PPP項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，從項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制情況看，除去項(xiàng)目數(shù)據(jù)缺失的26個(gè)項(xiàng)目，在數(shù)據(jù)完整的190個(gè)項(xiàng)目中，采用可行性缺口補(bǔ)助方式的項(xiàng)目有156個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的72%；采用政府付費(fèi)的項(xiàng)目有20個(gè)，占9%；采用使用者付費(fèi)的項(xiàng)目?jī)H有 14個(gè)，占7%；如表2所示。政府付費(fèi)主要針對(duì)一些不具備收益性的項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼期間，由政府直接付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，并通過(guò)尋求社會(huì)資本合作進(jìn)行分期支付，緩解政府資金壓力。使用者付費(fèi)主要針對(duì)一些具有一定收益性的項(xiàng)目，在此類項(xiàng)目中，直接付費(fèi)購(gòu)買并使用公眾產(chǎn)品和服務(wù)的是最終消費(fèi)用戶（如社會(huì)大眾等），項(xiàng)目公司利用經(jīng)營(yíng)收入來(lái)回收成本并獲得利潤(rùn)。可行性缺口補(bǔ)助則是處于政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)之間的一種折中選擇，當(dāng)使用者付費(fèi)的收益不足以使社會(huì)資本方回收成本并獲得合理回報(bào)時(shí)，項(xiàng)目公司需要政府給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，補(bǔ)助形式主要有投資補(bǔ)助和價(jià)格補(bǔ)貼兩種。

表2 綜合管廊 PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

（四）綜合管廊PPP項(xiàng)目合作期限

從我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省市綜合管廊PPP 項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，除去數(shù)據(jù)缺失的38個(gè)項(xiàng)目，合作期限為10～20年的項(xiàng)目有66個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的31%；合作期限為21～30年的項(xiàng)目有107個(gè)，占50%；合作期限為31～40年的項(xiàng)目有5個(gè)，占2%，如表3所示。在PPP模式下政府和社會(huì)資本方形成了利益共同體，政府為了減小自身的財(cái)政壓力，會(huì)通過(guò)給予項(xiàng)目公司特殊經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施的快速建設(shè)和有效運(yùn)營(yíng)；而社會(huì)資本方通過(guò)與政府合作，進(jìn)行同樣的資金技術(shù)投入，可以降低自身的投資風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式的實(shí)際應(yīng)用中，大多數(shù)項(xiàng)目合作期限都是合理的，符合項(xiàng)目的技術(shù)生命周期與經(jīng)濟(jì)生命周期規(guī)定，能有效地創(chuàng)造收益。

表3 綜合管廊 PPP項(xiàng)目合作期限

（五）綜合管廊PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)方式

從我國(guó)內(nèi)地31個(gè)省市綜合管廊 PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)方式統(tǒng)計(jì)情況看，處于采購(gòu)階段和執(zhí)行階段的項(xiàng)目共有134個(gè)，除去數(shù)據(jù)缺失的16個(gè)項(xiàng)目，在剩余的118個(gè)項(xiàng)目中，采用公開招標(biāo)方式的項(xiàng)目有98個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的 83%；采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式的項(xiàng)目有17個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的15%；采用單一來(lái)源采購(gòu)的項(xiàng)目有2個(gè)，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判的項(xiàng)目只有一個(gè)，共占項(xiàng)目總數(shù)的2%，如表4所示。公開招標(biāo)是社會(huì)資本采購(gòu)的主要方式，由于其競(jìng)爭(zhēng)性和開放性，招標(biāo)方能夠在最大范圍限度內(nèi)選擇最合適的投標(biāo)方，但缺點(diǎn)在于投標(biāo)人數(shù)眾多，審查時(shí)間長(zhǎng)費(fèi)用高。而對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)復(fù)雜且潛在供應(yīng)商數(shù)量少的項(xiàng)目，則更適合其他方式。我國(guó)地下綜合管廊建設(shè)技術(shù)相對(duì)成熟，因此更多地采用公開招標(biāo)方式。

表4 綜合管廊PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購(gòu)方式

二、綜合管廊PPP項(xiàng)目推行現(xiàn)存問(wèn)題

（一） 綜合管廊PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢

自1958年我國(guó)在北京建成第一條地下綜合管廊以來(lái)，政府就開始逐步推行綜合管廊的建設(shè)，只是綜合管廊建設(shè)存在投資額巨大，政府財(cái)政壓力大等問(wèn)題，一直是管廊建設(shè)推行進(jìn)程上的阻礙，而PPP模式的應(yīng)用能夠解決這一系列問(wèn)題。自2015年以來(lái)，國(guó)務(wù)院就多次強(qiáng)調(diào)在綜合管廊建設(shè)中采用PPP模式，但目前我國(guó)綜合管廊PPP項(xiàng)目數(shù)量仍然偏少，以財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)的數(shù)據(jù)來(lái)看，處在識(shí)別階段的項(xiàng)目多達(dá)30%，這意味著城市地下綜合管廊的建設(shè)仍存在較大可開發(fā)空間被浪費(fèi)閑置，遲遲無(wú)法動(dòng)工并投入使用，不符合我國(guó)大力發(fā)展綜合管廊的期許。究其原因，首先，參與綜合管廊PPP項(xiàng)目的企業(yè)雖然擁有雄厚的資本與過(guò)硬的技術(shù)實(shí)力，但缺乏資本運(yùn)作的經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目進(jìn)度緩慢，并在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中困難重重。其次，在PPP項(xiàng)目中，政府方重點(diǎn)考慮的是項(xiàng)目所能帶來(lái)的社會(huì)效益，而從社會(huì)資本方的角度看，首要保證的是投資所能帶來(lái)的回報(bào)與利潤(rùn)，兩者目的的不統(tǒng)一導(dǎo)致了交接過(guò)程的不順暢，其磨合過(guò)程也拖慢了項(xiàng)目進(jìn)程。再次，PPP項(xiàng)目審批需跨部門協(xié)調(diào)，各部門之間的交接協(xié)調(diào)程序繁瑣，也導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度緩慢。

（二）PPP運(yùn)作模式比較單一

我國(guó)86%的綜合管廊PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式是BOT模式，主要是針對(duì)新建項(xiàng)目。采用 TOT 模式和ROT 模式的項(xiàng)目?jī)H占3%，對(duì)于現(xiàn)有的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化力度不夠，導(dǎo)致仍有較多綜合管廊的資金負(fù)擔(dān)大甚至發(fā)生閑置現(xiàn)象，極大地浪費(fèi)了資源，不能實(shí)現(xiàn)投資的良性循環(huán)。其實(shí)相較于新建PPP項(xiàng)目，存量項(xiàng)目也擁有很多優(yōu)勢(shì)，對(duì)于社會(huì)資本方來(lái)說(shuō)，存量項(xiàng)目由于經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更?。粚?duì)于政府來(lái)說(shuō)，存量項(xiàng)目數(shù)據(jù)清晰透明，運(yùn)營(yíng)管理體系成熟可控，能夠擁有更強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)。國(guó)家發(fā)改委也多次發(fā)文鼓勵(lì)融資平臺(tái)公司優(yōu)先將存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目，盤活城市基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，從而實(shí)現(xiàn)資金良性循環(huán)。

（三）項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制缺乏使用者付費(fèi)

在綜合管廊PPP項(xiàng)目中，只有7%的項(xiàng)目能真正利用使用者付費(fèi)來(lái)收回成本與獲利，絕大多數(shù)項(xiàng)目使用可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)，過(guò)度依靠政府的財(cái)政資金與補(bǔ)貼優(yōu)惠政策，造成政府仍負(fù)有一定的財(cái)政壓力，而沒(méi)有設(shè)法去開發(fā)使用者付費(fèi)的潛力空間。雖然目前可行性缺口補(bǔ)助是PPP項(xiàng)目的主流回報(bào)機(jī)制，但部分項(xiàng)目仍是完全處于政府支持的基礎(chǔ)下才得以建成，并沒(méi)有真正利用社會(huì)資本方的力量，對(duì)于PPP項(xiàng)目的補(bǔ)貼已經(jīng)超出了政府的財(cái)政承受能力，導(dǎo)致一些地方政府負(fù)債累累。對(duì)此，財(cái)政部對(duì)政府財(cái)政承受能力進(jìn)行量化控制，規(guī)定“每一年度全部 PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任， 占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%”來(lái)遏制此種現(xiàn)象。

（四）管廊PPP項(xiàng)目技術(shù)規(guī)范和指導(dǎo)法規(guī)不完善

雖然國(guó)外的綜合管廊建設(shè)已有100多年的歷史，技術(shù)法規(guī)已趨成熟，但我國(guó)的綜合管廊建設(shè)只有60余年，研究實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。對(duì)于綜合管廊建設(shè)本身，建設(shè)技術(shù)工作就較為復(fù)雜，而相較于傳統(tǒng)模式，PPP模式的流程更為繁瑣。在建設(shè)技術(shù)本身就不成熟時(shí)，政府和社會(huì)資本方都無(wú)法完全把控項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)程，導(dǎo)致拖長(zhǎng)項(xiàng)目建設(shè)周期，不斷涌現(xiàn)新的問(wèn)題，甚至導(dǎo)致爛尾工程，因此需要完善的技術(shù)規(guī)范和操作指南來(lái)指導(dǎo)施工。

三、綜合管廊PPP項(xiàng)目推行建議

（一）加快綜合管廊PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作

首先，政府在進(jìn)行項(xiàng)目招標(biāo)之前，需成立項(xiàng)目公司，做好項(xiàng)目的可行性研究、立項(xiàng)規(guī)劃和社評(píng)等前期準(zhǔn)備工作，在確定社會(huì)資本之后，將項(xiàng)目公司交接給建設(shè)單位，由其完成后續(xù)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理工作。其次，各地開發(fā)銀行和綜合管廊行業(yè)主管部門對(duì)綜合管廊基本建設(shè)程序進(jìn)行審批，做好項(xiàng)目可行性研究工作，然后交由財(cái)務(wù)部門對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)承受能力評(píng)價(jià)及項(xiàng)目入庫(kù)等，相關(guān)各部門之間流暢的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，是縮短評(píng)審流程與加快推進(jìn)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵所在。最后，選擇具有過(guò)硬的技術(shù)實(shí)力和豐富的資本運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本合作方，專業(yè)的人做專業(yè)的事，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。

（二）創(chuàng)新PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式

在進(jìn)行綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)前，優(yōu)先選擇將現(xiàn)有的綜合管廊存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為PPP模式，即優(yōu)先選擇TOT模式與ROT模式，避免現(xiàn)有資源的閑置浪費(fèi)和多余資金的投入。由于綜合管廊建設(shè)巨大的資金投入以及漫長(zhǎng)的資金回收期，對(duì)于社會(huì)資本方也是較大的負(fù)擔(dān)，可以選擇將一些如道路和管廊打包建設(shè)的項(xiàng)目分割開來(lái)，道路建設(shè)采用傳統(tǒng)建設(shè)模式，而只將管廊進(jìn)行PPP模式運(yùn)作，減輕社會(huì)資本方的資金負(fù)擔(dān)，保證PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行。

（三）探索多樣化PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

對(duì)于基礎(chǔ)的收益部分，制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，如確定合理的投資收益率，既不影響管廊建設(shè)的社會(huì)效益，又能給予投資合理回報(bào)以調(diào)動(dòng)投資者積極性，比如確定入廊收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免入廊單位交費(fèi)混亂，權(quán)益不清；挖掘PPP項(xiàng)目的可盈利空間，如針對(duì)入廊單位的個(gè)性化服務(wù)；提高管廊運(yùn)作效率，增強(qiáng)社會(huì)大眾使用舒適感，從而收取相對(duì)以往較高的使用費(fèi)，以此來(lái)獲取收益，當(dāng)然，收取費(fèi)用不宜過(guò)高。

（四）完善管廊PPP項(xiàng)目技術(shù)規(guī)范和指導(dǎo)法規(guī)

政府部門應(yīng)加大綜合管廊相關(guān)技術(shù)的研發(fā)投入，匯總分析PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，加深對(duì)PPP項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)，并盡快完善綜合管廊技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)開發(fā)流程指南，讓操作人員有法可依、有據(jù)可循。