農村“空心房”，是指在城鄉(xiāng)轉型發(fā)展過程中，鄉(xiāng)村長期閑置廢棄、存在安全隱患或不符合“一戶一宅”政策的危舊房。改革開放以來，由于經濟、環(huán)境、觀念和管理等多種誘因影響，農村“空心房”問題日益嚴重。據調查摸底，2017年岳陽市農村有“空心房”近8.2萬棟，約1100多萬平方米，嚴重浪費了農村土地資源，破壞了鄉(xiāng)村人居環(huán)境，制約了農村建設發(fā)展。近年來，岳陽按照中央和省委、省政府的決策部署，大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著力推進農村“空心房”整治，結合實際創(chuàng)造性開展工作，通過“小口子”做出“大文章”，通過“小抓手”推動“大振興”，形成了可借鑒、可復制、可推廣的模式，獲評全國“改革開放40年地方改革創(chuàng)新40案例”之一。

一、把農村“空心房”整治作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“先手棋”

岳陽市把農村“空心房”整治作為推進鄉(xiāng)村振興的“先手棋”來抓，著力構建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌新格局，探索形成了“‘點線面一體謀劃、‘拆建管一體聯動、‘人財物一體保障”的農村“空心房”整治“岳陽模式”。

（一）“點線面”一體謀劃

在“空心房”整治頂層設計中，岳陽市既聚焦整治抓整治，著力解決重點難點問題;又跳出整治抓整治，立足鄉(xiāng)村振興大背景，統(tǒng)籌全局、協(xié)調推進，以點串線、串線促面，帶動全局發(fā)展。

“點”——啟動農村“空心房”整治。“點”就是扭住“空心房”整治這個重點，以農村面貌是否顯著改觀、農民群眾是否滿意作為衡量標準，通過“空心房”整治推動生態(tài)大修復、建房大集中、面貌大提升。出臺《岳陽市農村“空心房”整治實施方案》，聚焦沿江沿湖等環(huán)境治理重點流域、各類重點創(chuàng)建村鎮(zhèn)、重要交通干線，著力整治“閑置房”“危舊房”“零散房”“違建房”。

“線”——帶動農村人居環(huán)境整體改善。在整治過程中，結合開展村莊清潔行動集中攻堅，把“三清理”（清理農村生產生活垃圾、清理村內溝渠塘壩、清理畜禽養(yǎng)殖糞污等農業(yè)生產廢棄物）、“四拆除”（拆除“閑置房”“違建房”“危舊房”“零散房”）、“三提升”（提升規(guī)范村民建房水平、提升農村綠化美化水平、提升鄉(xiāng)村治理水平）作為集中攻堅的重點，具體搞好清理垃圾、疏清水體、治理糞污、綠化村莊、美化村貌、創(chuàng)新治理等10件事，聚焦沿江、沿湖、沿路等區(qū)域，依次設立路長、段長，打造一批示范村、示范片、示范帶，以集中攻堅推動常規(guī)整治，真正使農村面貌有一個大提升、大變革。

“面”——推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略全面實施。將“空心房”整治納入《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略三年（2018—2020）行動方案》，與長江經濟帶生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)土地合理利用、特色產業(yè)建設、洞庭湖生態(tài)環(huán)境治理與修復等重點工作有機結合，突出做好“整治+”文章。主要實施“整治+美麗村莊建設”，著力解決農村“美不美”的問題;實施“整治+農業(yè)產業(yè)化特色小鎮(zhèn)建設”，著力解決農業(yè)“強不強”的問題;實施“整治+精準扶貧”，著力解決農民“富不富”的問題;實施“整治+基層黨建”，解決治理“優(yōu)不優(yōu)”的問題，實現與鄉(xiāng)村振興全面對接、全盤激活。

（二）“拆建管”一體聯動

堅持“穩(wěn)妥拆、規(guī)范建、長效管”的整治思路，以拆促建、以建促管，打出“組合拳”，著力改變農村“有新房、無新村，有新村、無新貌”的現象。

1、應拆盡拆，確?！安鸬煤谩?/p>

堅持依法依規(guī)、公平公正、入情入理，將應拆的“空心房”堅決拆除到位。2018年，全市共拆除“空心房”1089萬平方米，騰退土地76957畝。一是宣傳發(fā)動支持拆。黨員干部面對面向群眾算清“三筆賬”，即增地增收賬、政府補助賬、生活環(huán)境改善賬;發(fā)好“三張卡”，即政策明白卡、村莊規(guī)劃卡、村規(guī)民約卡，爭取群眾擁護和支持，農民自愿申請拆除的“空心房”占比達60%。二是精準施策分類拆。以村（居）為單位，對照土地衛(wèi)片圖斑逐村逐戶實地勘測，登記造冊、建立臺賬。對長期無人居住的“閑置房”動員拆，對破敗不堪的“危舊房”從快拆，對零星分布的“零散房”引導拆，對亂搭亂建的“違建房”依法拆。三是把握底線穩(wěn)步拆。尊重群眾意愿，維護群眾利益，嚴格落實“一表（入戶調查表）兩書（需拆鑒定書和拆除協(xié)議書）三公開（拆除房屋信息、補償資金、騰退土地利用方式公開）”程序;拆遷補償標準根據實際情況和群眾意見確定，做到不打折扣、應補盡補;堅持依法依規(guī)，不突破紀律底線，不搞急躁冒進、大拆大建，不搞簡單粗暴、強迫命令，實現了安全事故、群體事件和負面輿情“零發(fā)生”。

2、因地制宜，確?！敖ǖ煤谩?/p>

對“空心房”整治后騰退用地分類施策、科學建設，防止“一刀切”。一是宜耕則耕。對面積較大、土壤肥沃、灌溉條件較好的地塊，建成高標準農田，向新型農業(yè)經營主體流轉集中，發(fā)展高檔優(yōu)質稻、黃茶、有機果蔬、岳陽小龍蝦等特色種養(yǎng)產業(yè)和農業(yè)觀光旅游，推動一二三產業(yè)融合發(fā)展。2018年，岳陽市共實施騰退土地復墾48668畝，竣工驗收26035畝。君山區(qū)錢糧湖鎮(zhèn)通過“空心房”整治帶動龍蝦特色小鎮(zhèn)建設，復墾耕地向“稻蝦養(yǎng)殖”大戶流轉集中，發(fā)展龍蝦養(yǎng)殖基地7.2萬畝;農民建房向集鎮(zhèn)集中，建成鳴雁山莊等一批高標準社區(qū)，引進餐虎、進利等龍蝦加工企業(yè)，龍蝦產業(yè)年產值3.2億元。二是宜居則居。對交通便利、適合作為宅基地的，規(guī)劃建設村民集中居住區(qū)，推動村民規(guī)范建房，并配套建設水、電、路和小菜園、小花園、小游園等設施。全市規(guī)劃集中建房點852個，已建成253個，打造了一批獨具風貌的安居示范點。汨羅市武夷山村騰退宅基地459畝，統(tǒng)一規(guī)劃設計、統(tǒng)一配套建設、統(tǒng)一景觀樣式、統(tǒng)一外墻裝飾、統(tǒng)一施工管理，集中建設別墅262棟，成為精致精美、宜居宜業(yè)、人見人愛的現代新村。三是宜綠則綠。對地處生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)或山邊、水邊、路邊、城邊等特殊地區(qū)，面積較小、不宜耕種和建設的“空心房”拆舊地塊作為綠化用地。特別是對長江、洞庭湖等環(huán)境治理重點區(qū)域，騰退土地優(yōu)先還水還林還草還濕，全市共新增和恢復綠地3215畝、濕地475畝。臨湘市堅決“守護好一江碧水”，全面整治長江和黃蓋湖大堤50米范圍內“空心房”，騰退土地栽種樹木，建設景觀大道12.8公里，成為長江岸線一道亮麗風景線。

3、常態(tài)長效，確?！肮艿煤谩?/p>

堅持以制度管長遠，著力健全機制，把環(huán)境治理、鄉(xiāng)風文明、社會穩(wěn)定管好，管出常態(tài)長效。一是建立規(guī)范建房機制。推進全市1324個村莊簡易規(guī)劃“全覆蓋”，統(tǒng)籌土地綜合利用、鄉(xiāng)村振興、農村人居環(huán)境“多規(guī)合一”，劃定集建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)。每個村規(guī)劃1個以上集中建房點，能大集中的大集中、小集中的小集中，并將村莊規(guī)劃執(zhí)行納入村規(guī)民約，從源頭上解決農村建新不拆舊、未批先建、批小建大、批此建彼以及亂搭亂建等行為。華容縣三封寺鎮(zhèn)通過“空心房”整治，在每個村均規(guī)劃建設了村民集中建房點，其中50戶規(guī)模的4個。墨山鋪村、松木橋村、蓮花堰村、華一村、輔安村等村的村民集中建房點或依山而建，或傍水而居，一村一品、一村一景，成為省級美麗鄉(xiāng)村建設示范村。二是建立衛(wèi)生保潔機制。以“廁所革命”管散戶，衛(wèi)生廁所比例不斷提高，“三格式”化糞池比例60%以上;以“垃圾清運”管村莊，建立完善“戶分類、村收集、鎮(zhèn)轉運、縣處理”機制，農村垃圾無害化處理的行政村達95%;以“治污工程”管集鎮(zhèn)，實施“集鎮(zhèn)生活污水處理設施建設三年行動”，加快集鎮(zhèn)污水處理設施建設，實現住房建設和環(huán)境治理同步提升、相互促進。三是建立移風易俗機制。針對老百姓反映強烈的大操大辦、鋪張浪費、炫富攀比、薄養(yǎng)厚葬等突出問題，深入推進“治陋習、樹新風”專項行動，提倡“婚事新辦、喪事簡辦、其他不辦”，成立紅白理事會，制定村規(guī)民約，組織文明勸導隊，堅決向陳規(guī)陋習開刀，推動農村社會風氣重新回歸淳樸、質樸、簡樸。近兩年，全市婚事新辦、喪事簡辦、勸導不辦“無事酒”累計4萬多起，全市人情開支減少60%，群眾減少紅白喜事操辦費用超過20億元。

（三）“人財物”一體保障

一是拓寬投入渠道，解決資金不足的問題。建立“六個一點”多元化投入機制，即市縣財政預算一點，整合涉農項目資金統(tǒng)籌一點，通過新增耕地指標交易籌集一點，爭取中央、省政策資金支持一點，派駐后盾單位資助一點，發(fā)動鄉(xiāng)友鄉(xiāng)賢募捐一點，引導社會資本參與投入一點。特別是抓住城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和耕地占補平衡等政策機遇，依托“空心房”整治騰退復墾土地，全面加大補充耕地指標異地調劑力度。2018年，全市指標交易金額達32.8億元。二是突出利益聯結，解決動力不足的問題。對農戶，實現拆遷補償—土地復墾—集中建房—土地流轉—產業(yè)開發(fā)全程惠民，農戶拆除“空心房”后，不但原有土地“三權”不變，而且可以按房屋結構以30—100元/平方米的標準得到一定金額的補償，另外還能通過土地流轉和土地入市，從土地資產上持續(xù)獲得投資性收入。2018年，全市“空心房”整治應補償金額8.5億元，都做到應補盡補。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則采取綜合獎補、打包購買、比例分成等方式，集中投入復墾復綠、村莊建設等項目，讓基層有錢辦事、積極干事。三是堅持重心下沉，解決力量不足的問題。將“空心房”整治列入“一把手”工程，市委書記、市長負總責、親自抓，縣市區(qū)委書記任“一線總指揮”，鄉(xiāng)、村書記作為中心工作集中抓，上下聯動、齊抓共管。從市直單位抽調150名干部，組成50個集中攻堅工作隊，每個工作隊蹲村帶鄉(xiāng)辦好1個示范村、聯系1個鄉(xiāng)鎮(zhèn);81個省市駐村扶貧工作隊就地接受任務，統(tǒng)籌抓好脫貧攻堅和“空心房”整治和村莊清潔行動集中攻堅;縣市區(qū)比照派出駐村工作隊，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都掛點聯村、分片包干，做到整治攻堅不留空白村。

二、農村“空心房”整治有力促進了鄉(xiāng)村大振興

岳陽市創(chuàng)造性地用農村“空心房”整治“一根針”，穿起鄉(xiāng)村振興工作“多條線”，不僅集約節(jié)約了土地，而且改善了農村環(huán)境，村莊變美了，公共設施完善了，社會管理到位了，讓老百姓在家門口就能享受城鎮(zhèn)化的便利。農民群眾都說：“‘空心房整治是一件一舉多得的大好事，抓到了我們心坎里！”

（一）促進了土地集約綜合利用

通過拆除“空心房”，整治騰退閑置宅基地，實施土地復墾項目，建成了一批高標準農田，有效保護了耕地資源。通過推動集中建房，農村建房審批率100%，分散建房下降45%，集約節(jié)約用地9800多畝，不僅為全市項目建設、農業(yè)產業(yè)發(fā)展、公共設施配套留出了用地空間，還通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，推動土地入市增值，把廢棄閑置的土地變成了“真金白銀”，為鄉(xiāng)村振興提供了資金支持，為農民群眾帶來了實實在在的土地增值收益。

（二）促進了人居環(huán)境整體改善

通過整治“空心房”，帶動規(guī)范村民集中建房，把分散的農戶集中在條件較好的地方居住，為集中供給污水處理、衛(wèi)生保潔、教育醫(yī)療、休閑娛樂、綠化美化亮化等公共設施和服務提供了便利，給村莊人居環(huán)境帶來深刻變化。截至2018年底，全市共建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾中轉站143座，改造農村衛(wèi)生廁所4.5萬個，行政村垃圾分類處理比例達60%以上，農村庭院綠化率達到86%，村民們自豪地說：“呼吸的是農村的空氣，享受的是城市的生活！”

（三）促進了農村產業(yè)轉型升級

“空心房”拆除后，原本“碎片化”的土地得以整理成片，為農村土地流轉、農業(yè)規(guī)模經營創(chuàng)造了條件，目前全市已建成土地服務流轉中心117個，流轉土地248.7萬畝，帶動發(fā)展各類農民專業(yè)合作社6642家，家庭農場3635家。這種規(guī)模經營推動了農業(yè)產業(yè)化特色小鎮(zhèn)建設，龍蝦、芥菜、豆干、果濃、粽香等20個創(chuàng)建候選鎮(zhèn)競相發(fā)展，成為了鄉(xiāng)村旅游的新熱點和鄉(xiāng)村振興的風景線?！翱招姆俊闭沃斜Ａ粝聛淼墓艠?、古橋、古廟、古井、古祠等與田園風光有機融合，形成張谷英村、聶市老街等一批特色旅游景點和文化品牌，吸引大量游客參觀，2018年全市休閑農業(yè)與鄉(xiāng)村旅游接待游客達1610萬人次，實現鄉(xiāng)村旅游總收入28億元，農村產業(yè)正由過去單一的種養(yǎng)業(yè)加快向一二三產業(yè)融合轉變。

（四）促進了鄉(xiāng)村治理全面提升

通過“空心房”整治，過去廢棄閑置的學校、廠房、村部等一大批“沉睡”的村級集體資產重新煥發(fā)了生機，村集體經濟實力得到增強;通過規(guī)范村民集中建房，在相同條件下，農村黨務、政務、警務等服務能夠覆蓋更多的群眾，有力增強了基層組織服務群眾、管理村務的能力，村支“兩委”凝聚力、戰(zhàn)斗力、執(zhí)行力明顯增強。特別是，在“空心房”整治過程中，發(fā)揮村規(guī)民約和村民理事會作用，從“要我拆”轉為“我要拆”，從“隨意建”轉為“規(guī)范建”，從“政府管”轉為“自己管”，農村的事由村民商量著辦，讓村民監(jiān)督著做，推動了基層法治、德治、自治相融相促，治理能力全面提升。

三、農村“空心房”整治岳陽模式帶來的啟示

岳陽探索以農村“空心房”整治“小落子”，撬動鄉(xiāng)村振興“大棋局”，產生了良好效應，獲得了普遍認可，為我們擺脫模式窠臼、克服路徑依賴，創(chuàng)造性推動鄉(xiāng)村振興帶來有益啟示。

啟示一：善于用活政策杠桿撬動“沉睡資源”。黨的政策是推進鄉(xiāng)村振興的行動指南和行為準則，只有用足政策“含金量”，才能激發(fā)鄉(xiāng)村振興“正能量”。岳陽在農村“空心房”整治中轉變觀念、轉換思維，化“包袱”為“財富”，變閑置地為活資源，通過用好建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡、農村環(huán)境綜合整治等政策套餐，真正將政策紅利轉化為地方發(fā)展紅利。比如國家級貧困縣平江縣，2018年通過“空心房”整治，復墾耕地上市交易，實現收益4.86億元，有力助推了國家級貧困縣“摘帽”。這啟示我們：推進鄉(xiāng)村振興，必須在用好政策方面多想辦法、多找路子，把握政策機遇、用活政策杠桿，聚焦“沉睡”資源精準發(fā)力、點石成金，最大限度放大政策效應，為鄉(xiāng)村振興提供有力支持。

啟示二：善于開準“小口子”做出“大文章”。鄉(xiāng)村振興是個系統(tǒng)工程，涉及到農業(yè)農村農民方方面面，既不能“眉毛胡子一把抓”;又不能只抓一點、不及其余。岳陽在推進“空心房”整治中注重做好結合文章，通過“空心房”整治帶動農村環(huán)境綜合整治、“廁所革命”、規(guī)范村民集中建房、農業(yè)特色產業(yè)發(fā)展，收到了良好的經濟、社會、生態(tài)綜合效益。這告訴我們：推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要樹立系統(tǒng)思維，大處著眼、小處著手，找準關聯性大、帶動力強的切入口和主攻點，集中用力、精準發(fā)力，以點帶面、以小見大，達到“舉一綱而萬目張，解一卷而眾篇明”的效果。

啟示三：善于以政府主導激活群眾主體。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要充分尊重廣大農民意愿，調動廣大農民積極性、主動性、創(chuàng)造性。岳陽在推進農村“空心房”整治過程中，堅持“老百姓自己的事自己辦”，動員群眾拆、引導群眾建、依靠群眾管，最大限度凝聚了工作合力。岳陽的實踐使我們認識到，推進鄉(xiāng)村振興是為了農民，也必須依靠農民，要堅持政府該做的事不缺位、群眾能干的事不包攬，在想問題、作決策、辦事情過程中，充分尊重群眾意愿、切實維護群眾利益、廣泛凝聚群眾力量，讓人民群眾成為最廣泛的參與者、最堅定的支持者、最有力的推動者和最大的受益者。

啟示四：善于通過集中攻堅推動常態(tài)長效。鄉(xiāng)村振興既是攻堅戰(zhàn)，又是持久戰(zhàn)，既要集中力量、全力攻堅，又要久久為功、常態(tài)長效。岳陽在農村“空心房”整治中，堅持市、縣、鄉(xiāng)、村四級書記一起抓，集中攻關突破;同時將攻堅成果制度化、常態(tài)化，實現了快見效、見長效的有機統(tǒng)一。全市涌現出一大批“空心房”整治示范村、示范片、示范帶，成為生態(tài)秀美、生活甜美、社會和美的美麗家園。推進鄉(xiāng)村振興是一項長期的歷史任務，存在不少短板問題和掣肘因素，必須拿出超常規(guī)的舉措，握指成拳抓大事、解難事，啃硬骨頭、打攻堅戰(zhàn)，通過集中攻堅破解工作難題，打開工作局面，形成工作常態(tài)，實現工作長效。