羅 靜

提 要：邊疆治理是中國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分。進(jìn)入新時(shí)代，中央決定實(shí)施全面的對(duì)外開放戰(zhàn)略，提出要擴(kuò)大沿邊開發(fā)開放、培育沿邊開放新支點(diǎn)、加快沿邊開放步伐，廣大邊疆地區(qū)，尤其是內(nèi)陸邊疆地區(qū)，開始由之前的主要被動(dòng)承接開放向現(xiàn)在的主動(dòng)對(duì)外開放轉(zhuǎn)變。許多內(nèi)陸和沿海邊疆省區(qū)，都根據(jù)國(guó)家全面對(duì)外開放的指導(dǎo)思想，確定了本省區(qū)在國(guó)家戰(zhàn)略中的定位，這奠定了中國(guó)邊疆地區(qū)未來發(fā)展的大方向。在國(guó)家全面對(duì)外開放戰(zhàn)略下，中國(guó)邊疆地區(qū)的發(fā)展迎來了新的歷史機(jī)遇，但也面臨著一些新的挑戰(zhàn)。未來中國(guó)邊疆治理需要處理好邊疆開放與邊疆安全、邊疆開放與內(nèi)地開放銜接、邊疆開放與周邊國(guó)家關(guān)系這三對(duì)重大關(guān)系，這不僅關(guān)乎未來中國(guó)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，也是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。

我國(guó)的陸地和沿海邊疆省區(qū)占據(jù)了大半個(gè)中國(guó)的版圖，因此邊疆治理是中國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分。改革開放40多年來，中國(guó)邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到了迅速發(fā)展，但是由于邊疆地區(qū)，尤其是內(nèi)陸邊疆地區(qū)，與東部沿海地區(qū)實(shí)施對(duì)外開放政策的節(jié)奏并不同步，事實(shí)上對(duì)外開放政策對(duì)邊疆地區(qū)，尤其是內(nèi)陸邊疆地區(qū)的帶動(dòng)作用，要小于東部沿海地區(qū)。邊疆地區(qū)，尤其是內(nèi)陸邊疆地區(qū)，與東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距明顯拉大，中國(guó)內(nèi)部各地區(qū)之間發(fā)展不平衡的問題凸顯。新時(shí)代以來，中央決心以更大的開放格局來解決國(guó)內(nèi)的區(qū)域發(fā)展不平衡問題。2015年5月，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，《意見》明確指出：“對(duì)外開放是我國(guó)的基本國(guó)策?！瓟U(kuò)大沿邊開發(fā)開放，形成全方位開放新格局。培育沿邊開放新支點(diǎn)。將沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建成我國(guó)與周邊國(guó)家合作的重要平臺(tái)，加快沿邊開放步伐。打造沿海開放新高地。擴(kuò)大對(duì)香港、澳門和臺(tái)灣地區(qū)開放?！雹佟吨泄仓醒雵?guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2015年9月17日。擴(kuò)大邊疆開放必然會(huì)涉及與周邊國(guó)家的關(guān)系處理問題。習(xí)近平同志在《實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路》中指出：“必須順應(yīng)世界大勢(shì)?！_處理中國(guó)和世界的關(guān)系，是事關(guān)黨的事業(yè)成敗的重大問題。”①《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社，2016年版，第39頁(yè)?？梢哉f，中央選擇在這個(gè)歷史時(shí)刻實(shí)施國(guó)家全面對(duì)外開放戰(zhàn)略，是對(duì)國(guó)內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡問題和當(dāng)今世界大勢(shì)的積極回應(yīng)與思考，因?yàn)橹袊?guó)廣大邊疆地區(qū)的全面對(duì)外開放，不僅僅事關(guān)我國(guó)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)地理格局，也是中國(guó)和世界關(guān)系正確處理中重要的一環(huán)。在中央實(shí)施全面對(duì)外開放戰(zhàn)略的背景下，中國(guó)邊疆地區(qū)的發(fā)展迎來了重大歷史機(jī)遇，但無疑同時(shí)也面臨著新的挑戰(zhàn)。如何正確認(rèn)識(shí)和應(yīng)對(duì)全面對(duì)外開放戰(zhàn)略給中國(guó)邊疆治理帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，是邊疆地區(qū)未來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重大命題。

一、中國(guó)邊疆地區(qū)對(duì)外開放的歷史進(jìn)程：從大后方到前沿陣地

黨的十一屆三中全會(huì)確立了將國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)工作上來的基調(diào)，隨后黨中央決定在我國(guó)東部沿海地區(qū)的深圳、珠海、汕頭、廈門進(jìn)行了對(duì)外開放的試點(diǎn)工作，并以此拉開了我國(guó)改革開放的序幕。改革開放之初，廣大的內(nèi)陸邊疆地區(qū)并不在“對(duì)外開放”考慮之列，因?yàn)榇藭r(shí)國(guó)家在“對(duì)外開放”方面沒有任何經(jīng)驗(yàn)，是“摸著石頭過河”，“安全”與“穩(wěn)定”問題對(duì)于內(nèi)陸邊疆來說仍然是國(guó)家最主要的考量。

20世紀(jì)80年代，學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)的改革開放戰(zhàn)略曾經(jīng)提出過“開放梯度”的理論設(shè)想，該理論認(rèn)為中國(guó)大陸應(yīng)該分為開發(fā)區(qū)、開放城市、經(jīng)濟(jì)腹地三個(gè)經(jīng)濟(jì)梯度，每個(gè)經(jīng)濟(jì)梯度有相應(yīng)的開放政策，其理論基礎(chǔ)是認(rèn)為經(jīng)濟(jì)區(qū)域不是人為地按照行政區(qū)劃確立和發(fā)展的，而是由自然地理特點(diǎn)和經(jīng)濟(jì)條件形成的。②夏禹龍、劉吉、馮之浚、張念椿：《梯度理論和區(qū)域經(jīng)濟(jì)》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》，1983年第2期。開放梯度理論認(rèn)為一個(gè)國(guó)家內(nèi)部不僅地勢(shì)有梯度，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展也有梯度，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，大致可分為三個(gè)梯度：第一梯度即沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，第二梯度即我國(guó)腹地、中原地帶，第三梯度即內(nèi)陸邊疆不發(fā)達(dá)地區(qū)。開放梯度理論認(rèn)為應(yīng)該讓第一梯度首先掌握世界先進(jìn)技術(shù)，建立起我國(guó)經(jīng)濟(jì)振興的根據(jù)地，然后向第二梯度和第三梯度轉(zhuǎn)移、傳遞，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、經(jīng)濟(jì)梯度之間轉(zhuǎn)移的加速，逐步縮小地區(qū)之間的差距。③李新男：《略論不發(fā)達(dá)地區(qū)科技發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)思想——兼評(píng)梯度理論》，《科學(xué)管理研究》，1984年第4期。根據(jù)這個(gè)理論，在改革開放的第一個(gè)十年里，中國(guó)的對(duì)外開放格局在實(shí)踐中形成了由“經(jīng)濟(jì)特區(qū)——沿海開放城市——經(jīng)濟(jì)開放區(qū)”組成的三個(gè)層次，分別是：1979年7月確定在深圳、珠海、汕頭、廈門創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)；1984年初鄧小平視察經(jīng)濟(jì)特區(qū)，同年4月中央決定開放14個(gè)沿海港口城市和海南島；1985年，黨中央又決定成立長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、閩南廈漳泉三角區(qū)和環(huán)渤海灣經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。

此后，中國(guó)的對(duì)外開放政策在實(shí)踐中得到了進(jìn)一步探索與發(fā)展，20世紀(jì)90年代初鄧小平南方談話之后，我國(guó)對(duì)外開放的范圍，由東部沿海城市擴(kuò)大到了內(nèi)陸邊境地區(qū)。1992年，國(guó)家在內(nèi)陸邊境地區(qū)實(shí)施沿邊開放戰(zhàn)略，陸續(xù)批準(zhǔn)琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興等13個(gè)城市為沿邊開放城市?；谶@13個(gè)沿邊開放城市，再加上遼寧省的丹東市，國(guó)家一共批準(zhǔn)設(shè)立了14個(gè)國(guó)家級(jí)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。1993年召開的黨的十四屆三中全會(huì)，肯定了我國(guó)邊境口岸開放的實(shí)踐，并在《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》中提出要“深化對(duì)外經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放”④《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，北京：人民出版社，1993年版，第1頁(yè)。。這標(biāo)志著我國(guó)的對(duì)外開放戰(zhàn)略發(fā)展到了新的階段。隨后，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策支持邊境地區(qū)的對(duì)外開放。1996年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于邊境貿(mào)易有關(guān)問題的通知》，對(duì)邊境貿(mào)易管理形式、稅收等若干問題做出了具體規(guī)定，強(qiáng)調(diào)要積極支持邊境貿(mào)易和邊境地區(qū)對(duì)外經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展。20世紀(jì)90年代，國(guó)家將內(nèi)陸邊境地區(qū)作為新一輪對(duì)外開放的前沿陣地，在實(shí)踐中走在了開放梯度理論所設(shè)想的第二梯度即我國(guó)腹地和中原地帶對(duì)外開放的前面，這項(xiàng)創(chuàng)舉的意義在今天看來與東部沿海地區(qū)率先對(duì)外開放一樣重大。

但從內(nèi)陸邊疆地區(qū)對(duì)外開放的實(shí)踐效果來看，20世紀(jì)90年代的邊境對(duì)外開放政策實(shí)際起到的作用，更多的是中國(guó)對(duì)世界開放的一種宣誓、一種表態(tài)，大量的研究表明，沿邊開放城市的發(fā)展并沒有對(duì)內(nèi)陸邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，起到像東部沿海地區(qū)一樣那么巨大的帶動(dòng)作用。

二、中國(guó)邊疆發(fā)展迎來新的歷史機(jī)遇：全面對(duì)外開放戰(zhàn)略

歷史上，我國(guó)邊疆地區(qū)，尤其是內(nèi)陸邊疆地區(qū)，由于自然條件、地理環(huán)境和歷史原因的限制，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與內(nèi)地和東部沿海地區(qū)一直有較大差距。新中國(guó)成立后，國(guó)家實(shí)施地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，利用國(guó)家行政力量配置社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源，對(duì)邊疆地區(qū)進(jìn)行大力開發(fā)和支援，具體包括合理安排工業(yè)布局和加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。因此，在新中國(guó)成立后的前30年里，邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，與內(nèi)地和東部沿海地區(qū)的差距一度在逐漸縮小。但是改革開放以來，在市場(chǎng)機(jī)制的作用下，邊疆地區(qū)，尤其是內(nèi)陸邊疆地區(qū)的人才和資源大量往東部沿海地區(qū)流動(dòng)，盡管在20世紀(jì)90年代，國(guó)家選擇一些內(nèi)陸邊境城市實(shí)施了沿邊開放戰(zhàn)略，但這些沿邊開放城市對(duì)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用仍然有限，邊疆地區(qū)，尤其是內(nèi)陸邊疆地區(qū)和東部沿海地區(qū)之間的發(fā)展差距又逐漸拉大。正是在這一背景下，再加上世界正面臨百年未有之大變局的形勢(shì)變化，進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)邊疆地區(qū)的對(duì)外開放問題再次被提升至國(guó)家戰(zhàn)略的高度，其歷史背景和國(guó)家考量已經(jīng)與之前大為不同。

從21世紀(jì)初國(guó)家推出“興邊富民行動(dòng)”和“西部大開發(fā)”等一系列戰(zhàn)略政策可以看出，在21世紀(jì)頭十年里，中國(guó)邊疆治理仍然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地區(qū)穩(wěn)定為主要旋律，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期，中國(guó)邊疆地區(qū)全面對(duì)外開放的條件還不具備，其主要是我國(guó)與鄰國(guó)尚有領(lǐng)土糾紛沒有解決。我國(guó)陸地與14個(gè)國(guó)家相鄰，近代以來一直存在各種領(lǐng)土糾紛。2004 年《中華人民共和國(guó)和俄羅斯聯(lián)邦關(guān)于中俄國(guó)界東段的補(bǔ)充協(xié)定》和2008 年《中華人民共和國(guó)政府和俄羅斯聯(lián)邦政府關(guān)于中俄國(guó)界線東段補(bǔ)充敘述議定書》的簽訂①肖丹：《中蘇(俄)邊界談判中的黑瞎子島問題述論》，《黨史研究與教學(xué)》，2011年第3期。標(biāo)志著中俄兩國(guó) 4300 多公里長(zhǎng)的邊界線全部劃定，再?zèng)]有一處空白。②唐家璇：《中俄黑瞎子島問題談判內(nèi)幕》，《湘潮》(上半月)，2011年第3期。目前，除了與尼泊爾和印度尚有領(lǐng)土糾紛未解決以外，我國(guó)與其他12個(gè)國(guó)家都簽署了邊界條約與協(xié)議。中國(guó)與鄰國(guó)邊界問題的基本解決，為中國(guó)邊疆地區(qū)的全面對(duì)外開放奠定了基礎(chǔ)。

2013年，中央在總結(jié)改革開放歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出“一帶一路”倡議，這深刻地影響并改變了中國(guó)對(duì)外開放的格局，中國(guó)的對(duì)外開放從原來以沿海地區(qū)開放為主，轉(zhuǎn)變?yōu)檠睾Ｑ剡厓?nèi)陸協(xié)同開放、整體開放。③中國(guó)社會(huì)科學(xué)院：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院“一帶一路”國(guó)際智庫(kù)在京啟動(dòng)》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院網(wǎng)站，2018年5月14日。2015年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，明確指出：“對(duì)外開放是我國(guó)的基本國(guó)策。……擴(kuò)大沿邊開發(fā)開放，形成全方位開放新格局。培育沿邊開放新支點(diǎn)。將沿邊重點(diǎn)開發(fā)開放試驗(yàn)區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)建成我國(guó)與周邊國(guó)家合作的重要平臺(tái)，加快沿邊開放步伐。”①《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制的若干意見》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2015年9月17日。

對(duì)于邊疆地區(qū)來說，這是它們繼開放邊境口岸、興邊富民、西部大開發(fā)之后，迎來的又一個(gè)里程碑式的發(fā)展機(jī)遇。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)邊疆地區(qū)對(duì)外開放政策的轉(zhuǎn)變具有重大的歷史意義?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)將大量以往處于大陸腹地深處的邊疆地區(qū)推到了對(duì)外開放的前沿陣地。廣大邊疆地區(qū)，尤其是許多內(nèi)陸邊疆地區(qū)從過去僅僅作為貿(mào)易通道，而被動(dòng)承接內(nèi)地商品進(jìn)出口的過關(guān)業(yè)務(wù)，發(fā)展成為了現(xiàn)在的主動(dòng)對(duì)外開放的前沿陣地。從被動(dòng)開放轉(zhuǎn)變?yōu)榱酥鲃?dòng)開放，這給廣大邊疆地區(qū)，尤其是內(nèi)陸邊疆地區(qū)的發(fā)展帶來了前所未有的歷史機(jī)遇。

三、全面對(duì)外開放戰(zhàn)略下中國(guó)邊疆地區(qū)的治理實(shí)踐

黨的十八屆三中全會(huì)構(gòu)建了我國(guó)未來全方位對(duì)外開放的發(fā)展格局，指出未來要加快沿邊開放步伐，加快邊疆地區(qū)同周邊國(guó)家和區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)，推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、海上絲綢之路建設(shè)。②《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2013年版，第1頁(yè)。在全面對(duì)外開放戰(zhàn)略的思想指導(dǎo)下，各邊疆省區(qū)立足自身實(shí)際，明確了本省區(qū)在國(guó)家戰(zhàn)略中的定位。

我國(guó)西北部邊疆地區(qū)主要是新疆維吾爾自治區(qū)，2014至2016年間，新疆維吾爾自治區(qū)先后制定印發(fā)了推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)的《實(shí)施意見》《行動(dòng)計(jì)劃》和《指導(dǎo)意見》等諸多具體實(shí)施文件，并進(jìn)行了絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)“五大中心”和“十大進(jìn)出口產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)”專項(xiàng)規(guī)劃編制等配套工作。未來這里將力圖發(fā)揮新疆維吾爾自治區(qū)獨(dú)特的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)，使之成為我國(guó)向西開放的重要窗口，以此深化與中亞、西亞等國(guó)家的交流合作。

我國(guó)東北部邊疆地區(qū)主要包括內(nèi)蒙古自治區(qū)和黑龍江、吉林、遼寧三省，它們是我國(guó)向北和東北開放的重要窗口。習(xí)近平同志在2018年參加俄羅斯第四屆東方經(jīng)濟(jì)論壇上著重強(qiáng)調(diào)了中俄兩國(guó)在中國(guó)的東北地區(qū)和俄羅斯的遠(yuǎn)東地區(qū)的戰(zhàn)略追求有很大的契合點(diǎn)：“中國(guó)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，加快東北等老工業(yè)基地振興步伐，俄羅斯將遠(yuǎn)東發(fā)展納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略”③習(xí)近平：《共享遠(yuǎn)東發(fā)展新機(jī)遇 開創(chuàng)東北亞美好新未來——在第四屆東方經(jīng)濟(jì)論壇全會(huì)上的致辭》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2018年9月12日。，未來雙方在這塊區(qū)域有很大的合作空間。在具體實(shí)踐中，中俄兩國(guó)政府聯(lián)合成立了“中國(guó)東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及貝加爾地區(qū)政府間合作委員會(huì)”“中國(guó)東北地區(qū)和俄羅斯遠(yuǎn)東及貝加爾地區(qū)實(shí)業(yè)理事會(huì)”，為中國(guó)在東北地區(qū)的國(guó)家間合作奠定了對(duì)話機(jī)制。2016年6月，中國(guó)、俄羅斯和蒙古三個(gè)國(guó)家于塔什干共同簽署了《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》，在該綱要中約定了三國(guó)“共同規(guī)劃發(fā)展三方公路、鐵路、航空、港口、口岸等基礎(chǔ)設(shè)施資源，加強(qiáng)在國(guó)際運(yùn)輸通道、邊境基礎(chǔ)設(shè)施和跨境運(yùn)輸組織等方面的合作，形成長(zhǎng)效溝通機(jī)制，促進(jìn)互聯(lián)互通，推動(dòng)發(fā)展中國(guó)和俄羅斯、亞洲和歐洲之間的過境運(yùn)輸”④中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)：《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要（全文）》，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站，2016年9月12日。，為該區(qū)域下一步的全面對(duì)外開放指明了方向。未來這里將力圖“發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，完善黑龍江對(duì)俄鐵路通道和區(qū)域鐵路網(wǎng)，以及黑龍江、吉林、遼寧與俄遠(yuǎn)東地區(qū)陸海聯(lián)運(yùn)合作，推進(jìn)構(gòu)建北京—莫斯科歐亞高速運(yùn)輸走廊，建設(shè)我國(guó)向北開放的重要窗口”①中華人民共和國(guó)商務(wù)部：《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》，中華人民共和國(guó)商務(wù)部網(wǎng)站，2015年4月1日。。

我國(guó)西南邊疆地區(qū)主要是廣西壯族自治區(qū)和云南省。與廣西壯族自治區(qū)比鄰的東盟，是“一個(gè)擁有18億消費(fèi)者、近2萬億美元國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、1.2萬億美元貿(mào)易總量的經(jīng)濟(jì)區(qū)。按人口算，這將是世界上最大的自由貿(mào)易區(qū)；從經(jīng)濟(jì)規(guī)模上看，將是僅次于歐盟和北美自由貿(mào)易區(qū)的全球第三大自由貿(mào)易區(qū)”②廣西壯族自治區(qū)人民政府：《中國(guó)——東盟自由貿(mào)易區(qū)》，廣西壯族自治區(qū)人民政府網(wǎng)，2017年6月4日。。廣西壯族自治區(qū)在“一帶一路”倡議中的定位是要“發(fā)揮廣西與東盟國(guó)家陸海相鄰的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，形成21世紀(jì)海上絲綢之路與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有機(jī)銜接的重要門戶”。自廣西壯族自治區(qū)參與到“一帶一路”的建設(shè)中以來，積極利用國(guó)際國(guó)內(nèi)“兩種資源”“兩個(gè)市場(chǎng)”，深度參與“一帶一路”建設(shè)，推進(jìn)與東盟的全方位合作。一方面，廣西將成為越來越多的東盟企業(yè)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的跳板；另一方面，廣西加快布局境外經(jīng)貿(mào)園區(qū)和重點(diǎn)項(xiàng)目，為企業(yè)“走出去”構(gòu)筑平臺(tái)和跳板，廣西壯族自治區(qū)進(jìn)出口貿(mào)易從2013年的2035.9億元增長(zhǎng)到2017年的3866.3億元，年均增長(zhǎng)17.4%，超過全國(guó)平均14.7個(gè)百分點(diǎn)，總額接近翻番，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的拉動(dòng)作用非常明顯。③《廣西：融入一帶一路服務(wù)開放大局》，新華網(wǎng)，2018年8月5日。未來廣西可借助地緣優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建面向東盟區(qū)域的國(guó)際通道，繼而打造成為我國(guó)面向西南、中南地區(qū)開放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)。云南省北上連接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶，南下連接海上絲綢之路，早在秦漢時(shí)期云南便是“南方絲綢之路”的重要通道，長(zhǎng)期發(fā)揮著內(nèi)陸門戶的重要作用。近年來，國(guó)家支持云南省建設(shè)我國(guó)面向西南開放的重要橋頭堡，這使云南從對(duì)外開放的“末端”轉(zhuǎn)變?yōu)榱藢?duì)外開放的“前沿陣地”。未來云南可利用大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新高地，建設(shè)成為中國(guó)面向南亞、東南亞的輻射中心，并通過邊境貿(mào)易和旅游文化合作打造成我國(guó)的西南門戶。

我國(guó)東部沿海地區(qū)是廣大海疆區(qū)域所在，也是改革開放的先行地。新時(shí)代以來，在國(guó)家全面開放戰(zhàn)略中東部海疆也被賦予了重要使命，《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》中規(guī)劃了“利用長(zhǎng)三角、珠三角、海峽西岸、環(huán)渤海等經(jīng)濟(jì)區(qū)開放程度高、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、輻射帶動(dòng)作用大的優(yōu)勢(shì)，加快推進(jìn)中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，支持福建建設(shè)21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)。充分發(fā)揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區(qū)作用，深化與港澳臺(tái)合作，打造粵港澳大灣區(qū)”。根據(jù)國(guó)務(wù)院2015年批準(zhǔn)的《進(jìn)一步深化中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)施范圍擴(kuò)展到120.72平方公里，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)創(chuàng)新活力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，擴(kuò)區(qū)后的上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以占浦東新區(qū)十分之一的面積創(chuàng)造浦東新區(qū)四分之三的生產(chǎn)總值，以占全市五十分之一的面積創(chuàng)造全市四分之一的生產(chǎn)總值。福建省根據(jù)其歷史基礎(chǔ)、經(jīng)貿(mào)合作以及人文交流現(xiàn)狀編制了《福建省21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)方案》，未來重點(diǎn)“打造從福建沿海港口南下，過南海，經(jīng)馬六甲海峽向西至印度洋，延伸至歐洲的西線合作走廊；從福建沿海港口南下，過南海，經(jīng)印度尼西亞抵達(dá)南太平洋的南線合作走廊；同時(shí)，結(jié)合福建與東北亞傳統(tǒng)合作伙伴的合作基礎(chǔ)，積極打造從福建沿海港口北上，經(jīng)韓國(guó)、日本，延伸至俄羅斯遠(yuǎn)東和北美地區(qū)的北線合作走廊”④福建省人民政府：《福建省21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)方案》，福建省人民政府網(wǎng)，2015年11月14日。。福建省作為“21世紀(jì)海上絲綢之路”核心區(qū)，未來可打造具有國(guó)際航運(yùn)影響力的海上絲綢之路。2019年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，《綱要》對(duì)粵港澳大灣區(qū)的定位是：“充滿活力的世界級(jí)城市群，具有全球影響力的國(guó)際科技創(chuàng)新中心，‘一帶一路’建設(shè)的重要支撐，內(nèi)地與港澳深度合作示范區(qū)，宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈?！?/p>

在中央和各邊疆省區(qū)的共同努力下，進(jìn)入新時(shí)代，中國(guó)邊疆地區(qū)的歷史地位被集體重塑，邊疆地區(qū)成為中國(guó)對(duì)外開放的“核心區(qū)”“樞紐”“窗口”“支點(diǎn)”或“節(jié)點(diǎn)”①羅靜、馮建勇：《新時(shí)代中國(guó)邊疆治理的新思路新實(shí)踐》，《北京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2018年第3期。，這在我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中具有劃時(shí)代的歷史意義。

四、全面對(duì)外開放戰(zhàn)略下中國(guó)邊疆治理面臨的挑戰(zhàn)

隨著邊疆地區(qū)歷史地位的被重塑，邊疆治理成為中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中日益重要的組成部分。當(dāng)今世界是一個(gè)開放的世界，中國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)與世界經(jīng)濟(jì)融為一體，中國(guó)邊疆地區(qū)與相鄰周邊國(guó)家是休戚與共的命運(yùn)共同體，中國(guó)邊疆的發(fā)展和治理問題與歷史上以往任何一個(gè)時(shí)期都已不同。中國(guó)邊疆地區(qū)幅員遼闊，不同邊疆省區(qū)之間亦是差異巨大，治理過程中面臨的問題也千差萬別、多種多樣。但總體來看，未來中國(guó)邊疆治理還需要處理好邊疆開放與邊疆安全、邊疆開放與內(nèi)地開放銜接、邊疆開放與周邊國(guó)家關(guān)系這三對(duì)重大關(guān)系，因?yàn)檫@不僅關(guān)乎未來中國(guó)邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，也是我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容。

（一）需要協(xié)調(diào)好邊疆開放與邊疆安全的關(guān)系

邊疆安全是邊疆治理的重要內(nèi)容，也是國(guó)家安全的重要組成部分。在邊疆地區(qū)全面對(duì)外開放的背景下，我國(guó)邊疆地區(qū)的安全較之以往將受到更大的挑戰(zhàn)。邊疆的全面對(duì)外開放給邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了活力，但邊疆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背后支撐則是邊疆地區(qū)的安全和穩(wěn)定。2014年4月，習(xí)近平同志在新疆考察時(shí)便指出“新疆工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)要放在社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安上。這是做好當(dāng)前新疆工作的總目標(biāo)”②《把祖國(guó)的新疆建設(shè)得越來越好——習(xí)近平總書記新疆考察紀(jì)實(shí)》，人民網(wǎng)，2014年5月4日。。2015年8月，在第六次中央西藏工作座談會(huì)上，習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)“西藏工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)必須放到維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)上來，把實(shí)現(xiàn)社會(huì)局勢(shì)的持續(xù)穩(wěn)定、長(zhǎng)期穩(wěn)定、全面穩(wěn)定作為硬任務(wù)，各方面工作統(tǒng)籌謀劃，綜合發(fā)力，牢牢掌握反分裂斗爭(zhēng)主動(dòng)權(quán)”③《習(xí)近平的治藏方略》，人民網(wǎng)，2015年8月26日。。為此，例如作為海上絲綢之路核心區(qū)的福建省，在“核心區(qū)”建設(shè)的方案中就將海上安全的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃：未來福建省將“推動(dòng)與東盟等國(guó)家在海洋觀測(cè)和預(yù)報(bào)領(lǐng)域的合作，推進(jìn)海洋搜救、海上減災(zāi)防災(zāi)、海洋災(zāi)害預(yù)警等領(lǐng)域的合作，建設(shè)聯(lián)合海嘯預(yù)警和減災(zāi)合作與服務(wù)平臺(tái)。參與國(guó)家統(tǒng)一部署的海上聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合防恐合作，加強(qiáng)與東盟國(guó)家海上安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的交流與合作，增進(jìn)了解與互信，共同維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定與航行安全”④福建省人民政府：《福建省21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)方案》，福建省人民政府網(wǎng)，2015年11月14日。。

（二）需要協(xié)調(diào)好邊疆開放與內(nèi)地開放的銜接

我國(guó)邊疆地區(qū)的對(duì)外開放不是單打獨(dú)斗的對(duì)外開放，也不僅僅是跟國(guó)外市場(chǎng)的聯(lián)通通道，邊疆地區(qū)的對(duì)外開放要做到可持續(xù)發(fā)展，還必須做到與內(nèi)陸市場(chǎng)的有效連接，做到內(nèi)部區(qū)域通關(guān)一體化。比如，廣西作為面向南亞和東南亞的開放前沿，與內(nèi)地四省、區(qū)、市政府（渝、桂、黔、隴）建立了南向通道合作機(jī)制，之后南寧、成都、貴陽(yáng)、蘭州四個(gè)城市的四地海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫部門簽訂合作推進(jìn)區(qū)域通關(guān)一體化協(xié)議。①?gòu)V西壯族自治區(qū)人民政府：《廣西聯(lián)合西部各省區(qū)市及各方推動(dòng)南向通道建設(shè)》，廣西壯族自治區(qū)人民政府網(wǎng)，2018年8月28日。由此建立了一條我國(guó)跨省份的對(duì)外合作南向通道。這個(gè)南向通道不僅促進(jìn)了廣西作為邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也帶動(dòng)了我國(guó)西部?jī)?nèi)陸地區(qū)與東盟國(guó)家的貿(mào)易。截至2018年上半年，四川省作為完全的內(nèi)陸省份，通過廣西對(duì)接的南向通道，對(duì)東盟進(jìn)出口總值達(dá)477.4億元，同比增長(zhǎng)31.9%，其中對(duì)東盟國(guó)家出口358.3億元，增長(zhǎng)37.5%。同樣，2018年的1—7月份，廣西對(duì)東盟國(guó)家進(jìn)出口達(dá)1138.2億元，增長(zhǎng)12.6%，其中對(duì)東盟國(guó)家出口657.6億元，增長(zhǎng)14.4%。②福建省人民政府：《福建省21世紀(jì)海上絲綢之路核心區(qū)建設(shè)方案》，福建省人民政府網(wǎng)，2015年11月14日。未來，我國(guó)邊疆地區(qū)作為對(duì)外開放新的窗口和前沿陣地，需要進(jìn)一步與內(nèi)陸市場(chǎng)做到深度區(qū)域一體化，邊疆地區(qū)只有緊密依托國(guó)家廣闊的內(nèi)地市場(chǎng)才能走上可持續(xù)發(fā)展的道路。

（三）需要協(xié)調(diào)好邊疆開放與周邊國(guó)家的關(guān)系

中國(guó)有14個(gè)陸地鄰國(guó)，分別是越南、老撾、緬甸、印度、尼泊爾、不丹、巴基斯坦、阿富汗、塔吉克斯坦、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、俄羅斯、蒙古、朝鮮。邊疆地區(qū)的對(duì)外開放首先是要處理好與鄰國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)及外交關(guān)系，因?yàn)闊o論是從地理位置、自然環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往的相互關(guān)系來看，鄰國(guó)及周邊國(guó)家對(duì)于我國(guó)邊疆地區(qū)的安全與發(fā)展都具有十分重要的意義。中國(guó)邊疆的全面對(duì)外開放，將改變周邊國(guó)家和地區(qū)的地緣政治格局，鄰國(guó)及周邊國(guó)家將成為大國(guó)角逐的著力點(diǎn)，因此未來我國(guó)邊疆地區(qū)很可能面臨著復(fù)雜的國(guó)際地緣政治博弈。同時(shí)，周邊國(guó)家和地區(qū)的非傳統(tǒng)安全，對(duì)我國(guó)邊疆地區(qū)的安全也存在沖擊可能，這將是未來邊疆治理的新課題。當(dāng)然，也要看到，我國(guó)邊疆地區(qū)的全面對(duì)外開放，不僅有利于我國(guó)邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也有利于周邊國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2018年3月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過的憲法修正案，將憲法序言修改為“發(fā)展同各國(guó)的外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)、文化交流，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”。構(gòu)建“人類命運(yùn)共同體”應(yīng)成為處理未來邊疆地區(qū)與鄰國(guó)及周邊國(guó)家關(guān)系的指導(dǎo)思想。邊疆地區(qū)應(yīng)秉持共商共建共享的全球治理觀，積極促進(jìn)中國(guó)與鄰國(guó)及周邊國(guó)家的“一帶一路”國(guó)際合作，努力實(shí)現(xiàn)政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，打造國(guó)際合作新平臺(tái)，增添共同發(fā)展新動(dòng)力。

總之，邊疆治理是國(guó)家治理體系的重要組成部分，今天邊疆治理的復(fù)雜程度超過歷史上任何一個(gè)時(shí)期，為此我們不僅需要考慮邊疆與內(nèi)地的一體化發(fā)展問題，還需要密切注視邊境線上的動(dòng)態(tài)，因?yàn)猷弴?guó)及周邊國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化很可能會(huì)對(duì)我國(guó)邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重大的沖擊。全面對(duì)外開放戰(zhàn)略下，盡管邊疆治理面臨著一些新的挑戰(zhàn)，但同時(shí)也意味著巨大的發(fā)展機(jī)遇，未來保持順應(yīng)時(shí)代潮流，實(shí)事求是的邊疆治理理念，是應(yīng)對(duì)邊疆挑戰(zhàn)的法寶。