朱時藝

[摘? ? ? ? ? ?要]? “困境兒童”是兒童救助體系中一個特殊群體，特指有監(jiān)護人但監(jiān)護人不履行監(jiān)護責(zé)任或無監(jiān)護能力而因此陷入困境的兒童。通過對城市社區(qū)中的“困境兒童”的調(diào)查，描述其現(xiàn)狀并梳理出其形成原因，對其現(xiàn)有的救助方式進行規(guī)律性的總結(jié)。在社會組織結(jié)構(gòu)的重組和功能的重新調(diào)試的轉(zhuǎn)型期，尋找社會組織介入新路徑，化被動為主動，構(gòu)建新的救助體系，不僅要作用于“困境兒童”本身，也應(yīng)作用于其家庭和成長環(huán)境，形成一種以社區(qū)黨組織、居委會為主導(dǎo)，社會組織整合社區(qū)內(nèi)的各種資源，著眼于“困境兒童”本身和其家庭、成長環(huán)境的多元化救助新路徑。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 困境兒童;社會組織;救助模式

[中圖分類號]? C911? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）10-0079-03

困境兒童指的是短暫或永久脫離正常家庭的兒童群體，或者生理上、精神上遭遇過重大問題的兒童，主要包括孤兒、流浪兒童、殘疾兒童、艾滋病兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童等群體[1]。在城市社區(qū)中“困境兒童”不僅引起了全社會的廣泛關(guān)注，同時也引發(fā)人們關(guān)于倫理道德的重新思考，因此如何進一步提高社會組織服務(wù)水平，使社會組織在救助“困境兒童”方面的作用得到切實有效的發(fā)揮，已成為當(dāng)前社區(qū)建設(shè)的迫切任務(wù)，同時社會組織介入救助體系為這一工作提供了新的載體和依托。

一、社會組織介入困境兒童救助現(xiàn)狀——以鄭州市金水區(qū)為例

（一）我國困境兒童的救助體系存在四個要素

政府部門、社區(qū)居委會、NGO組織和社區(qū)內(nèi)兒童共同構(gòu)成了我國困境兒童的救助體系，各組成部分互為支持，相互監(jiān)督。政府部門將部分權(quán)力下放，返還社會事務(wù)給街道辦事處及各社區(qū)，通過政府購買服務(wù)主體的方式使社區(qū)成為救助困境兒童的平臺，這樣的方式不僅能幫助政府變小，還減輕了政府所承擔(dān)的道德壓力。社區(qū)作為救助體系中的平臺在其中起到管理和引進服務(wù)的作用，為社區(qū)內(nèi)困境兒童的救助提供了場所和機會。NGO、NPO組織則為困境兒童的救助提供了載體，在困境兒童的救助上提供了更多的路徑，使服務(wù)具體化專業(yè)化[2].

（二）社會組織介入“困境兒童”救助現(xiàn)狀

本次調(diào)查選取了金水區(qū)某社區(qū)為調(diào)查樣本，該社區(qū)是一個老舊的社區(qū)，大約有740戶常住人口，其中大部分是在社區(qū)內(nèi)租房。這些主要以外來務(wù)工人員為主，流動人口數(shù)量較大。社區(qū)成員缺乏歸屬感，特別是兒童，父母沒有時間照顧他們，他們放學(xué)后或在家無所事事，或在社區(qū)內(nèi)游蕩。

社區(qū)內(nèi)政府通過購買公共服務(wù)的方式購買了社工服務(wù)機構(gòu)的一個社工崗位為社區(qū)民眾提供服務(wù)。而該社工機構(gòu)對社區(qū)困境兒童的具體情況了解得并不多，救助的專業(yè)人才不足，社工身份尷尬、能力有限導(dǎo)致救助機構(gòu)向困境兒童提供的服務(wù)具有低層次化、非專業(yè)化、非系統(tǒng)化的特點。具體表現(xiàn)為以下幾個方面。

1.社工的身份尷尬，開展活動形式單一，內(nèi)容缺乏創(chuàng)新

社工既不是父母也不是老師，在管理孩子時缺乏威嚴和震懾力，難以維持秩序。其活動主要是以玩為主，比如說“跳蚤市場”“奧斯卡電影”。大部分活動都是千篇一律，導(dǎo)致兒童參與度很低。社工工作時間主要以撰寫評估和總結(jié)材料為主，偏離社工服務(wù)宗旨，每開展一項活動都要寫策劃、方案、總結(jié)、評估、社工構(gòu)思和實施的時間則被大量縮短。工作的中期和后期要花費大量時間做半年評估審查，以此考核成效，但一般來說，這種成效短期內(nèi)是難以顯現(xiàn)的，而外來的督導(dǎo)不能本土化，不能給予及時的支持。

2.資源有限

例如，親子DIY蛋糕活動，社工能夠申請到的贊助只有5個名額，就無法讓想?yún)⒓舆@個活動的兒童都參加，有限的資源也在一定程度上降低了兒童的參與度。

3.單一的救助方式不能滿足兒童需要

居民的求助習(xí)慣受傳統(tǒng)文化的影響仍然很深，社會組織在發(fā)現(xiàn)困境兒童方面過于保守，外展工作十分滯后。而傳統(tǒng)的救助方式僅僅給予有限的物資救助已不能滿足困境兒童的需求，封閉和半封閉的院舍照顧忽視兒童的社會性，給其繼續(xù)社會化帶來阻礙。

4.社會機構(gòu)在提供服務(wù)時遭遇需要服務(wù)兒童量大、流入流出速度快的困境，導(dǎo)致開展的活動難以長期堅持。

二、我國社會組織參與“困境兒童”救助的制約因素

由于單位制的長期存在，在此之前并無社會組織的生存空間，在其解體之后，市場經(jīng)濟不斷成熟，社會組織為承擔(dān)政府、企業(yè)返還的社會事務(wù)逐漸成長起來，雖然期間伴隨著我國市場經(jīng)濟不斷完善，充滿活力的市場和社區(qū)為社會組織提供了適合成長土壤和不斷優(yōu)化的發(fā)展環(huán)境，但是由于其發(fā)展速度過快、時間過短，不可否認社會組織在參與困境兒童救助的過程中依然面臨諸多因素的制約。

（一）相關(guān)法律體系滯后，頂層設(shè)計缺失使救助問責(zé)機制缺位

目前，我國出臺了《未成年人保護法》《預(yù)防未成年人犯罪法》等一系列保護未成年人的法律法規(guī)，但這與形成一個全方位覆蓋、完整成熟的救助困境兒童的法律法規(guī)體系還相去甚遠，這些相關(guān)法規(guī)與當(dāng)今社會發(fā)展相比明顯滯后，急需隨著不斷涌現(xiàn)的新問題增加新的法律內(nèi)容，并使內(nèi)容更加精細化、措施上增強其可操作性。并且，我國救助困境兒童的法律法規(guī)在具體實施的層面上也沒有明確責(zé)任主體，形成了當(dāng)?shù)孛裾块T、社區(qū)以及兒童救助部門共同主管、共同救助的行政手法，沒有明確的負責(zé)主管部門必然導(dǎo)致在救助過程中形成問責(zé)機制的缺位，當(dāng)出現(xiàn)問題的時候行政部門的應(yīng)然職能弱化、退化。

（二）單一、僵化的行政管理體制致使社會組織活力不足

社會組織以政府購買服務(wù)的路徑進入社區(qū)，對社區(qū)內(nèi)的困境兒童進行排查和救助，在服務(wù)期間應(yīng)該保證社會組織實現(xiàn)獨立運作，這對社區(qū)來說應(yīng)該是解決其問題、滿足其需求的好事。社區(qū)和社會組織應(yīng)該相互配合，相互提供支持，實現(xiàn)資源共享，共同推動社區(qū)建設(shè)與發(fā)展。但目前社會組織不僅在準入門檻上過高而且在管理上呈現(xiàn)出多頭管理的現(xiàn)象，且管理手法過于單一僵化，不能因地制宜地分析問題原因，設(shè)計解決方案，而是標準化、“一刀切”的管理模式，行政對社會組織運作干預(yù)過多，致使社會組織服務(wù)受限，缺乏創(chuàng)新精神，活力不足，這必然會導(dǎo)致其服務(wù)流于表面，并逐漸喪失其專業(yè)性。

（三）資金來源渠道有限，社會組織喪失獨立性

我國社會組織在參與困境兒童救助的工作中尚缺乏自我宣傳意識且營銷管理能力滯后，造成社會組織的資金來源渠道上極其有限。其社會知名度低、籌款能力弱，政府購買服務(wù)項目仍是其主要資金來源，而這一來源并不足以支付其機構(gòu)運營，且政府的項目資金到位存在滯后性又使社會組織在資金周轉(zhuǎn)上陷入捉襟見肘的窘境。

一方面，由于政府購買服務(wù)的資金成為社會組織主要甚至是單一的資金來源，社會組織從服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)路徑、服務(wù)目標、管理手法、評估辦法等方面必然受到不同程度的干涉，使社會組織喪失運營獨立性。由政府購買服務(wù)的內(nèi)容是政府規(guī)定的，資金也就是定向的，在評估的時候政府會具有針對性地對社會組織提供的服務(wù)進行評估，這就有可能造成政府和社會組織就社區(qū)問題出現(xiàn)分歧，社會組織在進入社區(qū)實地調(diào)查后會對社區(qū)問題進行優(yōu)先排序，如果跟政府所購買服務(wù)內(nèi)容不符就形成兩難境地，使其社區(qū)工作陷入低效性。

另一方面，政府需要社會組織多做一些補救性和解困性工作，解決即時性的問題完成任務(wù)目標。而社會組織在進入社區(qū)后則希望多做一些預(yù)防性和發(fā)展性的工作，評估社區(qū)居民需求，著重社區(qū)居民能力建設(shè)、居民成長和居民領(lǐng)袖的培養(yǎng)，這在發(fā)展目標上又形成了兩難境地，而政府作為資金的提供者和最終的評估者會使社會組織不得不放棄自己的服務(wù)內(nèi)容和目標，使社會組織在一定意義上喪失了獨立性和自治性。

由此可見，要使社會組織在救助困境兒童上占有更多的主動性，應(yīng)該在轉(zhuǎn)變政府管理模式的同時社會組織也應(yīng)增強自身的能力建設(shè)，創(chuàng)新工作形式并拓展資金來源的途徑。

（四）民間信任不斷受到挑戰(zhàn)和滯后的兒童觀使困境兒童救助陷入尷尬境地

我國現(xiàn)代意義上的慈善事業(yè)于20世紀90年代才正式建立，建立時間比較短，民眾基礎(chǔ)比較薄弱，而近年來慈善事業(yè)一次次不斷出現(xiàn)的丑聞又加速了對我國民間信任的瓦解和摧毀，使本來薄弱的民眾基礎(chǔ)更加不容樂觀。民間信任的薄弱必然降低民眾的捐助意愿，使我國的慈善事業(yè)緩慢甚至停滯發(fā)展，也必然會使社工及社會組織的聲望受損，民眾對其工作的不理解，工作缺乏尊重性，專業(yè)人才日漸流失。

美國1963年制定的強制報告制度明確規(guī)定“一切與兒童有密切接觸的人員，都必須履行報告兒童可能被虐待、忽略等情況的職責(zé)”[3]。而我國滯后的兒童觀使困境兒童求助路徑受阻。中國的文化傳統(tǒng)認為兒童依附于家庭，并不是獨立的個體，不具有與成人平等的權(quán)利。兒童是父母或家庭的“私有財產(chǎn)”，父母或家庭持有兒童的所有權(quán)，并有權(quán)利處置與兒童相關(guān)的一切事務(wù)，他人無權(quán)干涉。這種滯后的兒童觀，不利于虐童事件發(fā)現(xiàn)舉報機制的建立，也使社會組織在介入救助這類困境兒童時因為缺乏民眾基礎(chǔ)而使救助陷入困境。

（五）社會組織能力建設(shè)有待增強

政府返還社會事務(wù)，通過購買服務(wù)的方式來滿足社區(qū)居民需求，社會組織承接這部分工作，在這一過程中應(yīng)顯示出其服務(wù)的有效性和專業(yè)性，而在我國社會組織目前在管理上相對比較混亂，沒有形成成熟、協(xié)調(diào)的管理體制和晉升渠道，家長制和扁平化的管理使社會組織內(nèi)部資源浪費，管理結(jié)構(gòu)彈性不足，無法為社工提供更大更好的工作平臺、晉升渠道及合理的薪金報酬，致使專業(yè)人才流失嚴重。

另外，部分參與困境兒童救助的社會組織僅憑個人的愛心和熱情創(chuàng)辦，社會組織內(nèi)部專業(yè)化不足，工作人員專業(yè)知識相對缺乏、實踐能力較弱、專業(yè)性模糊，自身還沒有形成一種比較成熟、專業(yè)的服務(wù)模式，行業(yè)也沒有形成標準化的督導(dǎo)模式和評估體系，由此可見，社會組織要想更多承接政府返還事務(wù)的能力，縫合政府和市場的縫隙，與政府實現(xiàn)無縫對接，其自身的能力建設(shè)有待增強。

三、社會組織介入“困境兒童”救助創(chuàng)新模式研究

當(dāng)去行政化的呼聲日益強烈，政府需要推進福利事業(yè)時，社會不同主體之間的協(xié)同治理也就成了必然選擇，這些都為多元化兒童保護和救助提供了條件[4]?；谏鐣M織在困境兒童救助工作中所面臨的問題存在多樣化的特點，這就需要我們在研究困境兒童的創(chuàng)新模式時一方面要力爭為社會組織的發(fā)展和運行提供健康和諧的外部環(huán)境，另一方面也要增強社會組織能力建設(shè)和內(nèi)部活力。

（一）健全相關(guān)法制建設(shè)，確保社會組織管理規(guī)范化

不管是困境兒童救助的相關(guān)法律法規(guī)的完善，還是確保社會組織管理規(guī)范化的法制建設(shè)都離不開政府的大力支持，從法律法規(guī)的制定到具體細則的實施和推進都必須以政府為主體。通過法律的完善使救助困境兒童的社會組織科學(xué)高效的運營模式作為一種制度確定下來，形成一種長效機制，為其提供制度保障，這樣政府和社會組織才能各司其職，更好地服務(wù)于社會。政府在購買服務(wù)后應(yīng)在政策上指導(dǎo)、資金上支持，不僅要科學(xué)評估更要在社會組織專業(yè)服務(wù)過程中學(xué)會得體退出，不能過度干涉，為社會組織的運行提供相宜的外部環(huán)境，只有這樣，社會組織才能在服務(wù)內(nèi)容和技巧上保持其獨立性和專業(yè)性。

（二）尋求多元化的政府購買服務(wù)模式，變自上而下的“購買制”為自下而上的“申報制”

目前，政府采購仍然作為我國社會組織的主要資金來源，雖然政府一再強調(diào)要加大政府購買服務(wù)力度，但在政府購買的實際操作中仍然存在著購買行為“內(nèi)部化”、購買方式單一的問題[5]。要克服這一問題就必須尋求多元化的政府購買模式，而深圳目前所實施的社會組織服務(wù)內(nèi)容“申報制”不僅是一次多元化模式的有益嘗試，而且促使社會組織在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方向上做出了新調(diào)整。自上而下的“購買制”是由政府來決定社區(qū)民眾需要什么樣的服務(wù)，社會組織則必須提供政府所規(guī)定的服務(wù)，這種方式不僅忽視了社區(qū)居民的真實需求，還嚴重打擊了社會組織的主動性，而自下而上的“申報制”能促進社會組織主動走進社區(qū)，了解社區(qū)居民需求，發(fā)現(xiàn)社區(qū)問題，與此同時更能增加社會組織服務(wù)的主動性，增強其自身能力建設(shè)。

（三）合理利用社區(qū)資源，構(gòu)建社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，增強社區(qū)服務(wù)能力

要以政府為主導(dǎo)，由兒童保護工作部門、民間社工機構(gòu)、公眾等共同構(gòu)成預(yù)警主體，及時對困境兒童存在問題進行甄別和預(yù)警[6]。與此同時，社會組織在進入社區(qū)后可以根據(jù)不同情況分別從地域、人口、文化和社區(qū)內(nèi)所存在的其他社會組織等方面分析社區(qū)所存在資源，如何利用社區(qū)既有資源搭建一個更安全有效的兒童保護平臺，是社會組織首先面對的問題。社會組織可加強社區(qū)居民、志愿者以及社區(qū)組織之間的聯(lián)系，形成互助網(wǎng)絡(luò)，共同救助困境兒童。利用社區(qū)資源為困境兒童提供更專業(yè)、更全面的服務(wù)，同時這種鄰里互助網(wǎng)絡(luò)更有利于及時發(fā)現(xiàn)困境兒童，對出現(xiàn)問題的家庭第一時間預(yù)警，并及時跟蹤困境兒童，了解其現(xiàn)狀，提高困境兒童的救助效率，發(fā)揮更大的作用。

同時還應(yīng)該對社區(qū)內(nèi)現(xiàn)存的社會組織進行資源鏈接，完善社會組織間的合作管理制度，改變社會組織各自為政、資源分散、重復(fù)作業(yè)的現(xiàn)狀，搭建社會組織合作平臺，建立聯(lián)合行動機制，確定社會組織間合作的行為規(guī)范，包括信息發(fā)布、資源共享、作業(yè)分擔(dān)、效果反饋等工作流程，使社會組織間的合作有章可循。

（四）因地制宜地將志愿者服務(wù)引入困境兒童的救助中

志愿者隊伍是社會組織進入社區(qū)救助困境兒童時的一支重要力量，不僅可以節(jié)約救助資金，更可以在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)社區(qū)居民自救的力量，實現(xiàn)助人自助和社區(qū)居民增權(quán)。社會組織可在社區(qū)居民中通過多渠道招募志愿者，對志愿者實行登記和管理，并對志愿者進行定期培訓(xùn)，使志愿者在救助困境兒童服務(wù)中掌握基本的救助知識和技巧，提供一些專業(yè)化的服務(wù)。

（五）推進行業(yè)準入制度，發(fā)展專業(yè)人才隊伍，增強自身能力建設(shè)

社會組織在救助困境兒童中的參與度不高與其自身救助能力不足有很大關(guān)系，目前社會組織還沒有形成一套具有自身特色的、科學(xué)合理的救助體系，也沒有整合出具有專業(yè)特色的面對兒童突發(fā)事件的應(yīng)然機制。所以必須大力推進行業(yè)準入制度，規(guī)范社會組織運行管理制度以保證其專業(yè)服務(wù)質(zhì)量。同時進行專業(yè)人才培訓(xùn)，提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)水平，使他們具有兒童救助相關(guān)的基礎(chǔ)知識和專業(yè)的救助方法。社會組織也應(yīng)該為其從業(yè)人員提供更多培訓(xùn)、交流和學(xué)習(xí)的機會，這樣不僅能提高自身工作人員的專業(yè)化水平，還可以為組建有針對性的、專業(yè)化的困境兒童救助隊伍做好專業(yè)人才儲備，提高社會組織在救助困境兒童體系中的專業(yè)化水平。

四、結(jié)語

構(gòu)建新的救助體系，必須改變城市“困境兒童”現(xiàn)狀，社會組織必須在選擇“困境兒童”救助的創(chuàng)新途徑上擺脫現(xiàn)有單一的、亡羊補牢式的物質(zhì)救助手段。此外，選取多元化的視角，從社區(qū)組織自身結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能調(diào)整來彌補這一方面的監(jiān)管真空，同時在社會組織救助“困境兒童”時不再局限于對兒童本身的幫扶，而是通過轉(zhuǎn)型后的社區(qū)組織多視角地關(guān)注與“困境兒童”家庭和其成長的社會環(huán)境。

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◎編輯 陳鮮艷