那艷華

關(guān)鍵詞：行政決策社會穩(wěn)定風險評估制度性功能

《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》實施以來，“社會穩(wěn)定風險評估”成為政府機關(guān)作出重大行政決策應遵循的法定程序，以確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。很大程度上體現(xiàn)了政府決策行為的公開、民主、透明及對社會公眾參與政府重大行政決策權(quán)利尊重的現(xiàn)代行政法治思想。但毋庸置疑的是，目前我國在行政決策中社會穩(wěn)定風險評估并沒有發(fā)揮其應有制度之功能，亦缺乏應有程序制度之設計。

一、以房屋征收過程中社會穩(wěn)定風險評估為例的實證考察

國家對城市居民在國有土地上的房屋及農(nóng)村村民集體土地的征收行為，關(guān)涉被征收人的財產(chǎn)權(quán)益，涵攝憲法上的公民基本財產(chǎn)權(quán)利及制度，政府征收行為屬于重大行政決策范疇?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第十二條規(guī)定“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關(guān)規(guī)定進行社會穩(wěn)定風險評估;房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應當經(jīng)政府常務會議討論決定”。但以現(xiàn)實棚改征收項目為例，其“社會穩(wěn)定風險評估”報告的形成并未遵循應然的程序性規(guī)定，均系具文。也就是說在征收程序中并未真正的將社會穩(wěn)定風險評估程序予以落實，社會穩(wěn)定風險評估程序也并未對后續(xù)的風險防范及征收程序的正常推進起到相應的作用。

二、美國重大行政決策中程序設置的考察與借鑒

在美國，重大行政決策涉及社會管理事務、大型項目和關(guān)系社會穩(wěn)定等至關(guān)重要的行政決策事項，其決策目標、制定程序皆須予以重視，在重大行政決策制定上具有豐富經(jīng)驗。目前雖未制定關(guān)于重大決策的統(tǒng)一程序，但關(guān)于重大行政決策的幾個基本的內(nèi)容，如重大投資項目、重大政策等重大程序的核心因素已存在共識，它包括公眾參與、專家咨詢、合法性審查、信息公開。例如其中的“十步法”，很多環(huán)節(jié)都涉及公眾參與。具體為：第一步是發(fā)現(xiàn)問題;第二步是搜集相關(guān)信息;第三步是公眾主動找委員會座談，提供信息;第四步是委員會將基于搜集到的信息做出初步?jīng)Q定;第五步公示初步?jīng)Q定;第六步進行公眾評議，搜集公眾對其他人意見的看法，委員會仔細閱讀這些評議意見，發(fā)現(xiàn)更好的解決方法;第七步再次審視初步?jīng)Q定，進行調(diào)整;第八步基于公眾意見最初最終決策;第九步公示決策結(jié)果，包括決策的內(nèi)容、決策的依據(jù)、影響決策的因素包括健康、成本、帶來不便的影響等，此外采納意見或者不采納意見的原因也要披露;第十步司法審查的可能性。法院可能認為委員會的決策失誤，如分析不合理，也可能認為委員會決策超越職權(quán)，或者違反程序，如有人的意見非常好但委員會沒有說明為何沒有采納，這可能導致決策被推翻。

三、社會穩(wěn)定風險評估應然的“制度性保障”價值與功能

第一，明確社會穩(wěn)定風險評估為法定程序

重大行政決策設定社會穩(wěn)定風險評估程序，其主旨在于降低、減損行政決策的社會風險、政治風險、法律風險。但社會穩(wěn)定風險評估經(jīng)過多年的實踐，并沒有實現(xiàn)其制度預期，評估的現(xiàn)實實踐與制度預期之間存在著實然的張力。社會穩(wěn)定風險評估作為行政決策的前置性程序性設置，處于虛置狀態(tài)。

從行政法治應然性功能層面講，應明確社會穩(wěn)定風險評估為法定程序，以此作為重大行政決策必須遵循的前置l生法定程序，將其與行政訴訟的司法審查相結(jié)合，不僅作為防范行政決策的社會風險、決策人員的政治風險的手段，更為行政法律關(guān)系中保護利害關(guān)系人合法權(quán)益的的制度性機制。

第二，明確社會穩(wěn)定風險評估程序的制度價值及其具體內(nèi)容

目前行政決策程序的監(jiān)督和制約機制存在較多缺失，行政決策的合法性審查制度并未在對決策失范的責任追究機制中發(fā)揮應有效用，亦未成為行政法治的應然制度陛構(gòu)成要件。社會穩(wěn)定風險評估作為重大行政決策的必經(jīng)程序，在具體操作過程程中應明確具體的程序性內(nèi)容，以此作為對行政決策合法性審查的依據(jù)及行政決策失范的責任追究依據(jù)。社會穩(wěn)定風險評估有其內(nèi)在的、自恰的制度邏輯與理論支撐。應在梳理社會穩(wěn)定風險評估相關(guān)理論的基礎上，明確社會穩(wěn)定風險評估體系要具備的綜合性和指導性，采用統(tǒng)一的理論框架，全面系統(tǒng)地梳理影響社會穩(wěn)定的因子，從而為認知和預判社會穩(wěn)定風險提供可操作的程序體系。在制度設計上，因應不同行政決策種類設計出其應遵循的程序性機制。

第三，立法上完善社會穩(wěn)定風險評估的訴訟規(guī)則

目前社會穩(wěn)定風險評估程序的設立在很大程度上重心還在于行政決策失范的責任追究。但從實踐運行來看，存在其并未成為決策必經(jīng)程序、未成為行政追責的評價機制、無法承載法治政府構(gòu)建構(gòu)過程中的行政法治功能等諸多問題?；诖耍松鐣€(wěn)定風險評估在行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制上發(fā)揮功能外，司法機關(guān)的審判行為更具有威懾性，并且具有終局意義。當重大行政決策未經(jīng)法定社會穩(wěn)定風險評估程序而造成決策失范的后果時，不僅要通過行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制對決策者追究責任，公眾或利害關(guān)系人還可以提起行政訴訟，要求對由此造成的損害予以賠償。這種規(guī)則的確立和適用可以一定程度上杜絕目前社會穩(wěn)定風險評估程序虛置的問題，彌補社會穩(wěn)定風險評估作為內(nèi)部追責機制的發(fā)力不足，關(guān)鍵在于通過司法審查重大行政決策中社會穩(wěn)定風險評估機制，可以使公眾參與制度具體落實。

四、結(jié)論

從行政決策程序性意涵角度理解，社會穩(wěn)定風險評估條款從外觀上體現(xiàn)為形式法意義的程序設置，其關(guān)注點并非行政爭議中利害關(guān)系人的合法權(quán)益之保障。但從引發(fā)行政訴訟的司法實例看，以國有土地上房屋征收相關(guān)訴訟為例，作為征收主體的市、縣人民政府在征收決定作出前未進行社會穩(wěn)定風險評估、雖然召開會議但未形成有效社會穩(wěn)定風險評估結(jié)論、社會穩(wěn)定風險評估未依據(jù)相應程序進行的行為，均系程序違法。故而，社會穩(wěn)定風險評估看似為行政機關(guān)行政決策作出的內(nèi)部規(guī)制，在司法實踐中已經(jīng)具有了對行政行為進行外部監(jiān)督的作用。