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加強(qiáng)對國債承銷機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理，切實(shí)保障國債投資者權(quán)益是人民銀行經(jīng)理國庫的一項(xiàng)重要工作。近年來，各級人民銀行國庫部門在國債監(jiān)管方面做了大量工作，也取得了很大成效。但是從內(nèi)部審計(jì)視角看，基層人民銀行國庫部門在履行國債監(jiān)管職責(zé)中還存在諸多難題，需要加以研究解決。

一、國債監(jiān)管的基本情況

近年來，基層人民銀行國庫部門根據(jù)人民銀行總行及上級行有關(guān)要求，切實(shí)履行國債管理職責(zé)。一是堅(jiān)持巡查監(jiān)督。在每期發(fā)行期間，組織人員對國債承銷機(jī)構(gòu)部分網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行“巡查”，對其國債銷售組織情況、宣傳展板、LED電子顯示屏、大堂經(jīng)理的國債知識儲備等方面進(jìn)行詳細(xì)了解，將巡查結(jié)果及時(shí)記錄，并在季度考評中適當(dāng)加減分值；二是強(qiáng)化執(zhí)法檢查。每年均對部分商業(yè)銀行的國債業(yè)務(wù)管理情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查。檢查內(nèi)容包括：承銷商業(yè)銀行是否按文件要求向個(gè)人發(fā)售，是否使用正確的計(jì)息利率標(biāo)準(zhǔn)，憑證式國債專用憑證、手續(xù)費(fèi)是否計(jì)算正確，有無出現(xiàn)少計(jì)利息、多提兌付手續(xù)費(fèi)的情況等，針對檢查結(jié)果出具檢查結(jié)論書及整改建議。

二、國債監(jiān)管中存在的難題

從對國債監(jiān)管情況的審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層人民銀行在履行國債監(jiān)管職能中存在以下三個(gè)難題：

1.法規(guī)缺失影響國債監(jiān)管的權(quán)威性。目前，人民銀行國債監(jiān)管履職的執(zhí)法依據(jù)主要是《中國人民銀行法》《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》（國務(wù)院令 412號）《金融違法行為處罰辦法》等法律法規(guī)，基層人民銀行依據(jù)的更多是部門規(guī)章、發(fā)行文件和上級行的國債工作方面的某些基本規(guī)定，所據(jù)法律層次不高，力度有限，現(xiàn)有法律法規(guī)對國債監(jiān)管大多數(shù)一筆帶過，對人民銀行、財(cái)政部和證監(jiān)會的監(jiān)管職責(zé)沒有明確界定，國債監(jiān)管處于一個(gè)多頭監(jiān)管、重復(fù)監(jiān)管和空白監(jiān)管的局面，這主要是我國尚未有專門針對國債監(jiān)管的系統(tǒng)性的法律法規(guī)，尚未明確指定國債監(jiān)管的專屬機(jī)構(gòu)。

2.手段不足影響國債監(jiān)管的有效性。人民銀行總行對國債的監(jiān)管是主動型和指導(dǎo)型的，例如人民銀行總行可以參與制訂國債和其他政府債券的發(fā)行計(jì)劃，擬定國債發(fā)行和兌付的制度辦法，還可以聯(lián)合財(cái)政部和證監(jiān)會每3年審定國債承銷機(jī)構(gòu)等，但基層人民銀行在國債監(jiān)管履職上較為被動尷尬。其主要表現(xiàn)在：一是動態(tài)監(jiān)管滯后。基層人民銀行對國債工作的動態(tài)監(jiān)管滯后，例如承銷商業(yè)銀行發(fā)行指標(biāo)分布、動態(tài)銷售進(jìn)展、兌付以及到期未兌付詳情等事宜只有在得到各承銷商業(yè)銀行相關(guān)報(bào)表后才能知曉。二是宣傳管理“有心無力”。雖然人民銀行總行、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)文的國債發(fā)行文件中明確要求承銷行應(yīng)做好發(fā)行宣傳和咨詢工作，并做了具體宣傳規(guī)定，但并未就承銷商業(yè)銀行宣傳不到位等后續(xù)情況作出具體規(guī)定，導(dǎo)致基層人民銀行對轄區(qū)宣傳不力的承銷商業(yè)銀行只能采取通報(bào)和要求其整改等輕微手段，在發(fā)行宣傳上缺乏約束性手段使得基層人民銀行“有心無力”。三是信息傳遞難以保質(zhì)。目前，人民銀行、財(cái)政部、各承銷商業(yè)銀行尚未建立一套橫向聯(lián)網(wǎng)的國債業(yè)務(wù)信息監(jiān)管系統(tǒng)，這極大地妨礙基層人民銀行國債監(jiān)管的及時(shí)性和準(zhǔn)確性，導(dǎo)致國債監(jiān)管信息收集的被動性。基層人民銀行國債監(jiān)管依靠承銷商業(yè)銀行報(bào)送報(bào)表數(shù)據(jù)的模式也因承銷行業(yè)務(wù)人員素質(zhì)、匯集分散性數(shù)據(jù)方法、傳遞渠道等導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真，難以保質(zhì)，這會大大降低國債監(jiān)管的有效性。四是考評結(jié)果難以上達(dá)人民銀行總行?！吨袊嗣胥y行國庫部門國債管理工作基本規(guī)定》第十四條規(guī)定：“分支庫負(fù)責(zé)轄區(qū)承銷機(jī)構(gòu)的考評，總庫與財(cái)政部相關(guān)部門根據(jù)考評結(jié)果，調(diào)整國債承銷團(tuán)成員承銷比例，并作為國債承銷團(tuán)成員的準(zhǔn)入、退讓依據(jù)之一?！庇捎谌珖鞯氐目荚u辦法各異，考評標(biāo)準(zhǔn)也不同，總庫無法綜合統(tǒng)計(jì)并利用分支庫的考評結(jié)果，因此分支庫考評結(jié)果實(shí)際作用并不明顯。

3.力量薄弱影響國債監(jiān)管的全面性。目前，大部分基層人民銀行國債管理人員僅有一名，有的甚至還兼了其他崗位，加上業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，國債監(jiān)管力量較為薄弱。特別是在國債發(fā)行期間，因?yàn)闀r(shí)間短，承銷網(wǎng)點(diǎn)較多，由國債管理人員監(jiān)督檢查承銷網(wǎng)點(diǎn)的發(fā)行宣傳和銷售情況的任務(wù)較重，此時(shí)監(jiān)管力量更是捉襟見肘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承銷網(wǎng)點(diǎn)因?yàn)檫h(yuǎn)離市區(qū)，國債監(jiān)管人員走訪檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點(diǎn)的情況少之又少，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)承銷網(wǎng)點(diǎn)在國債銷售期間宣傳工作不及時(shí)不到位，致使大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)承銷網(wǎng)點(diǎn)國債銷售“交白卷”，這有悖于人民銀行倡導(dǎo)的“送國債進(jìn)農(nóng)村”的宣傳理念。

二、審計(jì)調(diào)查建議

1.制定國債監(jiān)管法律或條例。美聯(lián)儲在公開市場運(yùn)用國債調(diào)整其政策是常態(tài)，因?yàn)閲鴤沁B接貨幣政策和財(cái)政政策的紐帶。為充分發(fā)揮國債的這一紐帶作用，實(shí)現(xiàn)國債的市場化改革，我國應(yīng)充分重視國債監(jiān)管的重要性，也應(yīng)看到現(xiàn)有國債監(jiān)管法律法規(guī)的局限性，盡快專門針對國債監(jiān)管制定一部法律或條例，在國債監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管模式、承銷機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、退出、發(fā)行、宣傳、兌付、流通、反假、維權(quán)等方面做出具體規(guī)定，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)，明確各方權(quán)利義務(wù)，詳細(xì)處罰措施，讓基層人民銀行國債監(jiān)管有法可依、執(zhí)法有據(jù)。

2.加強(qiáng)國債監(jiān)管的信息化建設(shè)。國債監(jiān)管的信息化建設(shè)，是完善國債非現(xiàn)場監(jiān)管手段的重要組成部分。一是加速完善TIMS系統(tǒng)國債管理子系統(tǒng)建設(shè)。導(dǎo)入國債發(fā)行、兌付、投資者、質(zhì)押貸款等信息數(shù)據(jù)，盡可能完善與各家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、承銷機(jī)構(gòu)等橫向聯(lián)網(wǎng)的國債業(yè)務(wù)信息監(jiān)管系統(tǒng)，使基層人民銀行能夠適時(shí)監(jiān)測國債有關(guān)情況。二是開發(fā)建設(shè)國債承銷效果評估系統(tǒng)，加強(qiáng)對承銷機(jī)構(gòu)的考評。采用“定量+定性”模式，將承銷機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)國債工作等設(shè)置為指標(biāo)，量化各項(xiàng)參數(shù)，最終評出一個(gè)總分，由人民銀行系統(tǒng)從下往上匯總，更好便于人民銀行總行可以綜合運(yùn)用各地基層承銷機(jī)構(gòu)的考評結(jié)果。

3.提高國債監(jiān)管人員的數(shù)量和質(zhì)量。一是充實(shí)國債監(jiān)管人員。調(diào)配擁有一定專業(yè)基礎(chǔ)，具備扎實(shí)國債工作經(jīng)驗(yàn)的人員從事國債監(jiān)管；二是不斷提升國債監(jiān)管人員的素質(zhì)。各級人民銀行應(yīng)加強(qiáng)本級和下級人民銀行國債監(jiān)管人員的培訓(xùn)工作，在國債知識、監(jiān)管檢查、調(diào)研分析等上下功夫；三是強(qiáng)化國債監(jiān)管調(diào)研。

國債監(jiān)管人員應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)場監(jiān)管和非現(xiàn)場監(jiān)管手段，加強(qiáng)調(diào)研分析能力，靈敏挖掘各項(xiàng)國債數(shù)據(jù)背后隱藏的經(jīng)濟(jì)金融信息，力爭在國債監(jiān)管調(diào)研上出成績。