王 敏，劉夢琪

(中國財(cái)政科學(xué)研究院，北京 100142)

一、引 言

社會救助制度是社會保障體系的重要組成部分，其承擔(dān)著保障社會安全、體現(xiàn)社會公平、促進(jìn)社會穩(wěn)定的重要作用，屬于實(shí)現(xiàn)“十三五”期間脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的重要環(huán)節(jié)。自20世紀(jì)90年代，社會救助體系開始建立至今，我國的政府間社會救助事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，一直處于不清晰、不完善的狀態(tài)，雖然通過中央及各省份各地區(qū)的相關(guān)政策的出臺，政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分的狀態(tài)已開始趨于合理，但是仍有較大的改進(jìn)空間。尤其是2018年國務(wù)院出臺《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》之后，社會救助事權(quán)與支出責(zé)任在政府間的劃分被提上日程。

目前，有關(guān)社會救助事權(quán)與支出責(zé)任劃分的研究主要集中在以下兩個方面：

第一，政府間社會救助事權(quán)與支出責(zé)任的歸屬問題。國外主流觀點(diǎn)認(rèn)為，社會救助的責(zé)任主要在中央政府。Ladd和Doolittle[1]將事權(quán)劃分為籌資與支出責(zé)任以及管理責(zé)任，認(rèn)為就籌資與支出責(zé)任而言，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。Brown和Oates[2]提出從貧困人口流動性的角度看，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)救濟(jì)窮人的基礎(chǔ)性職責(zé)。也有一些國外學(xué)者關(guān)注將社會救助責(zé)任下放的可行性，認(rèn)為地方政府能夠因地制宜，在社會救助方面存在一定的優(yōu)勢。例如，Sewell[3]提出在許多轉(zhuǎn)型中的國家，由于受到住房等要素的影響，貧困人口的流動會相應(yīng)受到限制，因此地方政府對收入再分配的作用變得重要起來。一些國內(nèi)學(xué)者也主張將社會救助事權(quán)與支出責(zé)任下放到地方政府，主要考慮因素包括：地方政府的信息優(yōu)勢；地方政府行政成本效率；最低生活保障受益范圍的地方性；地方政府財(cái)政資金統(tǒng)籌安排等[4-6]。

第二，關(guān)于政府間社會救助支出責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制問題。大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央和省級政府的支出責(zé)任。楊紅燕[7]提出要將中央的支出責(zé)任加以制度化，建立長效的資金投入機(jī)制。一些學(xué)者通過實(shí)證分析，認(rèn)為目前的支出責(zé)任劃分結(jié)構(gòu)，問題已經(jīng)不在于中央與地方的支出責(zé)任劃分，而在于省以下各級政府的劃分，尤其是省市級政府沒有承擔(dān)起足夠的支出責(zé)任。白晨和顧昕[8]提出，城鎮(zhèn)低保籌資的省內(nèi)不平等問題，反映出省級政府在社會救助方面作為有限，這是加劇社會安全網(wǎng)空間不平等的一個重要因素。陳文美和李春根[9]指出，省級財(cái)政沒有發(fā)揮到應(yīng)有的拉平和統(tǒng)籌的作用，反而降低了中央轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)，并將支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給了實(shí)力較弱的縣級財(cái)政。還有一些學(xué)者認(rèn)為支出責(zé)任的分擔(dān)應(yīng)當(dāng)因地區(qū)而異。例如，夏珺和李春根[10]通過對農(nóng)村低保數(shù)據(jù)分析提出，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)中央轉(zhuǎn)移支付還有較大的提升空間，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起更多的農(nóng)村低保支出責(zé)任。

從國際上來看，每個國家對貧困人口提供基本生活保障的方式存在巨大的差異性，體現(xiàn)在名稱、救助方式、救助條件等多個方面。雖然其他國家的社會救助體系并不完全與我國的社會救助等同，但考慮到國際上對各級政府社會救助事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，大多都納入到財(cái)政體制的分析框架之內(nèi)，并從財(cái)政的視角出發(fā)，作了許多理論和實(shí)踐上的探索，這些國外的做法又對我國的改革具有參考價(jià)值。因此，一方面，本文對國外典型國家事權(quán)劃分的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行梳理，分析其各自特點(diǎn)和共性；另一方面，結(jié)合支出數(shù)據(jù)，對一些典型國家支出責(zé)任分擔(dān)的特點(diǎn)和發(fā)展趨勢進(jìn)行多角度的分析。通過這兩方面的分析，總結(jié)出國外政府間社會救助事權(quán)與支出責(zé)任劃分中啟示性的做法，為我國政府間社會救助事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革提供借鑒。

二、國外政府間社會救助事權(quán)劃分的實(shí)踐考察

(一)典型國家政府間社會救助事權(quán)的劃分

1.美國

美國實(shí)行聯(lián)邦體制，包含聯(lián)邦、州、地方三級政府，其中聯(lián)邦與州政府享有獨(dú)立的權(quán)利，地方政府包括縣、市鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)、特區(qū)、州內(nèi)行政區(qū)、政府協(xié)會等，地方政府權(quán)限由州政府制定的法律進(jìn)行規(guī)定。從財(cái)政關(guān)系上看，美國不同層級政府之間實(shí)行分稅制，三級政府都有相對平穩(wěn)的稅收來源支撐，其中聯(lián)邦政府的資金來源主要是公司和個人所得稅，而州和地方政府的收入來源主要是銷售稅和財(cái)產(chǎn)稅。

美國的社會救助開始于19世紀(jì)末，但當(dāng)時的社會救助計(jì)劃主要是州和地方層面實(shí)行的。20世紀(jì)30年代，伴隨著《社會保障法》的出爐，全國性的社會救助系統(tǒng)開始建立和發(fā)展。20世紀(jì)60年代，“未成年救助計(jì)劃”(ADC)被“撫養(yǎng)未成年者家庭救助計(jì)劃”(AFDC)替代，新的援助計(jì)劃的援助范圍和人數(shù)均有擴(kuò)大，聯(lián)邦政府在社會救助中的作用迅速擴(kuò)大。1967年頒布的《社會保障修正案》中加入了“工作激勵計(jì)劃”(WIN)，鼓勵福利接受者自食其力。到20世紀(jì)80年代，政府為減少福利支付，對社會救助體系進(jìn)行新的改革，將“工作激勵計(jì)劃”(WIN)修改為“家庭援助法案”，強(qiáng)制領(lǐng)取保障金的個人加入勞動。之后《個人責(zé)任與工作機(jī)會協(xié)調(diào)法案》公布，取消了“撫養(yǎng)未成年者家庭救助計(jì)劃”(AFDC)，代之以“困難家庭臨時救助計(jì)劃”(TANF)。到20世紀(jì)初，布什政府又頒布了《為自立而工作法案》，鼓勵和幫助困難群體參加勞動[11]。

在美國，由于聯(lián)邦和各州政府都能夠設(shè)立社會救助項(xiàng)目，因此美國的社會救助項(xiàng)目種類繁多，不同的項(xiàng)目有不同的制度規(guī)定。其中以現(xiàn)金進(jìn)行救助的項(xiàng)目，主要有“補(bǔ)充保障收入項(xiàng)目”(SSI)和“貧困家庭臨時援助項(xiàng)目”(TANF)兩種，這兩種項(xiàng)目有各自不同的事權(quán)劃分方式。一是“補(bǔ)充性保障收入項(xiàng)目”(SSI)。其救助的對象是，低收入或無收入的老年人、失明者和殘疾人。根據(jù)美國的《社會保障法》的規(guī)定，該項(xiàng)目由聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)，聯(lián)邦政府社會保障局及其下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行執(zhí)行和監(jiān)督。二是“貧困家庭臨時援助項(xiàng)目”(TANF)。TANF救助的對象主要是一些符合條件的貧困家庭，并且通過各州的自主設(shè)計(jì)，一些符合制度目標(biāo)要求的非貧困家庭也被納入進(jìn)去。TANF項(xiàng)目的實(shí)施由聯(lián)邦和州政府共同負(fù)責(zé)。在決策方面，在聯(lián)邦政府制定的具體計(jì)劃之外，州政府可以根據(jù)各州情況設(shè)置不同的計(jì)劃，但這些計(jì)劃必須要提交到聯(lián)邦政府審批，批準(zhǔn)通過后才能實(shí)施。但各州在資格認(rèn)定、救助標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面，仍具有較大自主權(quán)。在執(zhí)行方面，TANF由各州政府負(fù)責(zé)實(shí)施，州政府不僅要進(jìn)行資格審查審批和資金發(fā)放等工作，還要對受助對象進(jìn)行必要的工作培訓(xùn)，以幫助其就業(yè)。在監(jiān)督方面，聯(lián)邦和州政府共同對項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督。聯(lián)邦政府對各州受助者的參加工作比例和時間都進(jìn)行了規(guī)定，如果州實(shí)施情況不能滿足要求，則會受到懲罰。

2.日本

日本是單一制國家，政府主要分為中央、地方兩層，最高層級又稱為內(nèi)閣，下屬包含都道府縣和市町村兩級。日本的財(cái)政層級與政府層級對應(yīng)，每一級政府審查本級財(cái)政預(yù)決算，每一級財(cái)政都有各自的稅收來源。

日本的社會救助制度又稱為生活保護(hù)制度，最早開始于1932年的《救濟(jì)法》。二戰(zhàn)以后，日本國內(nèi)經(jīng)濟(jì)蕭條，民眾迫切需要物資支援，于是在20世紀(jì)50年代，日本政府設(shè)立了生活保護(hù)制度，并通過《生活保護(hù)法》(也稱“舊生活保護(hù)法”)對其進(jìn)行了明確的規(guī)定。后來，政府對舊生活保護(hù)法進(jìn)行修訂，人們將修訂后的生活保護(hù)法稱為“新生活保護(hù)法”。2013年，日本內(nèi)閣又一次對生活保護(hù)法進(jìn)行修改，意味著生活保護(hù)制度的進(jìn)一步完善。《生活保護(hù)法》對生活保護(hù)的對象、救助內(nèi)容、救助標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)關(guān)等都進(jìn)行了明確的說明[12]。

日本的社會救助由國家承擔(dān)主要責(zé)任，所需資金主要由政府負(fù)擔(dān)，其職責(zé)在各級政府之間分配。日本的社會救助制度采取中央與地方政府共同分擔(dān)權(quán)責(zé)的形式。生活保護(hù)的最高負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)是厚生勞動省社會援助局，各地社會福祉事務(wù)所負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施。詳細(xì)來說，日本生活保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)由厚生勞動省統(tǒng)一設(shè)定，并且規(guī)定了的標(biāo)準(zhǔn)制定方法，包含年齡、家庭構(gòu)成、居住地點(diǎn)等因素，這一標(biāo)準(zhǔn)每年進(jìn)行調(diào)整，以保證與一般民眾平均消費(fèi)漲幅相適應(yīng)；生活保護(hù)的申請受理、保護(hù)種類的確定、扶助程度及方法的確定由市町村長進(jìn)行；都道府縣政府主要負(fù)責(zé)監(jiān)督核查等工作，例如，處理對保護(hù)處分的不服申訴。2013年新修訂的《生活保護(hù)法》又給了地方政府調(diào)查的權(quán)限，各地方政府可對接受生活保護(hù)個人的健康、就業(yè)、家庭關(guān)系等情況開展調(diào)查[13]。日本各級政府間社會救助事權(quán)的劃分，基本上將決策權(quán)分配給了中央政府，而執(zhí)行、監(jiān)督的權(quán)限交由地方政府承擔(dān)。

3.澳大利亞

澳大利亞政治體制為聯(lián)邦制，具有聯(lián)邦、州、地方三級政府。每級政府對應(yīng)一級財(cái)政，各級財(cái)政獨(dú)立進(jìn)行支出決定，并通過分稅的方式進(jìn)行收入的分配。其中，聯(lián)邦政府獲得收入在三個層級中所占百分比較高。

澳大利亞的社會救助的重視程度和支出占比都很高[14]。最早于1908年，澳大利亞就設(shè)立的殘障和養(yǎng)老資金計(jì)劃，后來社會救助又進(jìn)行了不斷的調(diào)整和完善。澳大利亞的社會救助制度主要針對那些無法通過工作維持生活的個人及家庭，涉及內(nèi)容有：對老年人、退伍士兵、殘疾人、失業(yè)者和病人、有未成年家庭的資助，給予青年的津貼，以及提高原著民生活標(biāo)準(zhǔn)等。

在社會救助領(lǐng)域，聯(lián)邦政府負(fù)擔(dān)了幾乎所有的事權(quán)，這一點(diǎn)在澳大利亞《憲法》中有明確規(guī)定。具體來看，社會服務(wù)部是社會保障和福利的最高管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)社會救助規(guī)則的設(shè)計(jì)和規(guī)劃；其下設(shè)人民服務(wù)部負(fù)責(zé)社會救助政策的執(zhí)行和落實(shí)；人民服務(wù)部下的中央福利署，這一機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施。中央福利署是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，其在全國設(shè)置了多個服務(wù)點(diǎn)，覆蓋城市和偏遠(yuǎn)地區(qū)，接受聯(lián)邦政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)，在全國范圍內(nèi)開展工作，具體包括申請受理、資格審核、資金發(fā)放等工作。

(二)典型國家政府間社會救助事權(quán)劃分的特點(diǎn)分析

以上三個國家的政府間社會救助事權(quán)劃分都有各自特有的做法，見表1。這些做法有好處，也存在一定的問題。

表1 美、日、澳三國社會救助事權(quán)的劃分情況

美國社會救助計(jì)劃雖然由聯(lián)邦和州政府共同合作推行，在大多數(shù)社會救助項(xiàng)目中，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的規(guī)劃、統(tǒng)籌和調(diào)整，州政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目具體工作的執(zhí)行。但總體上來看，美國社會救助項(xiàng)目呈現(xiàn)分散化的特征，主要表現(xiàn)為缺乏“國家性”的體制，各計(jì)劃都有各自的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，缺乏協(xié)調(diào)性。這種社會救助安排主要是適應(yīng)美國個人主義的傳統(tǒng)文化和聯(lián)邦主義體制，對于公民來說能夠在公共決策中發(fā)揮更大的權(quán)力。各級政府承擔(dān)的事權(quán)與支出責(zé)任主要依據(jù)項(xiàng)目種類進(jìn)行劃分，比較容易清晰界定，但這種安排也容易造成救助計(jì)劃之前有空隙或有重疊的問題。

日本的社會救助制度采取中央和地方政府共同承擔(dān)事權(quán)的形式，其管理模式和政府間責(zé)任劃分機(jī)制和我國現(xiàn)行機(jī)制十分類似。日本的社會救助制度具有“全國性”的體系，能夠?yàn)槭謴V泛的群體提供救助，在政府分工方面，既能夠發(fā)揮中央的宏觀調(diào)控職能，促進(jìn)公平性，又能夠發(fā)揮地方的主觀能動性，靈活的制定適用于本地區(qū)的政策。但日本這種社會救助事權(quán)的劃分方式，容易在中央與地方政府之間產(chǎn)生“逆向選擇”、“道德風(fēng)險(xiǎn)”等問題，在制度設(shè)計(jì)上一旦有偏差，就會對地方政府產(chǎn)生錯誤激勵，導(dǎo)致社會救助職責(zé)履行不到位或社會救助支出的過度膨脹。

澳大利亞的社會救助事權(quán)主要在聯(lián)邦政府層面，并通過設(shè)立中央福利署在全國范圍內(nèi)履行政策執(zhí)行的職能，一方面，在財(cái)權(quán)主要集中在聯(lián)邦政府的情況下，保障了社會救助的資金充足性；另一方面，由聯(lián)邦政府下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會救助的具體執(zhí)行，保障了社會救助效率和公平性。但這種制度的順利實(shí)行，主要是符合澳大利亞人口少、區(qū)域之間發(fā)展較均衡的特點(diǎn)，對于地區(qū)間差異較大、發(fā)展不均衡的國家，事權(quán)集中在中央政府，容易使制定的政策缺乏靈活性和適應(yīng)性。

(三)典型國家政府間社會救助事權(quán)劃分的共性分析

總體上來看，美、日、澳三個國家在社會救助事權(quán)劃分方面，也有以下共性之處：

1.各國社會救助事權(quán)劃分都與其國情相適應(yīng)

各國在政府間分配社會救助事權(quán)方式的差異，都反映出其人口情況、政治和財(cái)政體制，以及對社會救助制度的重視程度等的差異。美國作為聯(lián)邦制國家，其聯(lián)邦與州政府之間有獨(dú)立的稅源支撐，各州有較大的自主權(quán)限，并且各州之間居民偏好差異明顯。因此，聯(lián)邦和州政府通過制定不同的社會救助項(xiàng)目，分別承擔(dān)相應(yīng)的事權(quán)。同樣為聯(lián)邦制國家的澳大利亞，由于人口較少、區(qū)域之間較為均衡，因而能夠?qū)⑸鐣戎聶?quán)集中在中央政府。而日本作為單一制國家，中央政府對地方政府有較大的干預(yù)權(quán)限，因此可以采取由中央主要負(fù)責(zé)決策，地方主要負(fù)責(zé)執(zhí)行的社會救助管理模式。

2.各國政府間社會救助事權(quán)劃分都有明確的法律規(guī)定

以上三個國家都通過法律對各級政府間社會救助事權(quán)劃分進(jìn)行了明確的規(guī)定，并在社會救助制度發(fā)展中，對法律進(jìn)行修訂和完善。美國先后頒布了《社會保障法》《社會保障法修正案》等多部法律，各州出臺了相關(guān)的法律法規(guī)；日本先后出臺了《生活保護(hù)法》、新《生活保護(hù)法》，2013年又通過了《生活保護(hù)法》的新修訂案。通過這些法律法規(guī)政策，各級政府的社會救助職責(zé)不斷趨向明確、合理。

3.大多數(shù)國家采取中央與地方政府共擔(dān)社會救助事權(quán)的形式

美國和日本都采取中央與地方政府共擔(dān)社會救助事權(quán)的形式，并且基本上都是將決策權(quán)限交由中央政府，而具體執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限交由地方政府。在澳大利亞，雖然由中央政府承擔(dān)了社會救助的主要職責(zé)，但其也需要通過下設(shè)的機(jī)構(gòu)對具體事務(wù)進(jìn)行執(zhí)行。而在單一制國家，如日本，地方政府就類似于中央政府的下設(shè)機(jī)構(gòu)，通過職責(zé)在中央與地方政府間的合理分配，就能達(dá)到保障資金來源和提高工作效率的目的。

三、國外政府間社會救助支出責(zé)任劃分的特征與趨勢

通過對世界范圍內(nèi)選取的24個國家①選取24個國家包括：美國、英國、日本、俄羅斯、巴西、澳大利亞、以色列、韓國、瑞典、冰島、西班牙、南非、泰國、印度尼西亞、土耳其、哥倫比亞、哈薩克斯坦、烏克蘭、白俄羅斯、立陶宛、羅馬尼亞、阿爾巴尼亞、阿聯(lián)酋和巴拉圭。的社會救助支出、政府財(cái)政支出、政府財(cái)政收入等數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，可以發(fā)現(xiàn)國外政府間社會救助支出責(zé)任劃分有如下特點(diǎn)和發(fā)展趨勢：

(一)中央承擔(dān)社會救助的主要支出責(zé)任

圖1所示，2016年，24個國家中的大部分選擇由中央政府承擔(dān)主要的社會救助支出責(zé)任。有14個國家的中央政府承擔(dān)了超過50%的社會救助支出責(zé)任，其中，12個國家的中央政府承擔(dān)支出責(zé)任超過70%。

圖1 24個國家中央承擔(dān)社會救助支出責(zé)任比例圖

雖然如此，國家之間的差異明顯，日本、俄羅斯、西班牙、烏克蘭和阿聯(lián)酋五個國家，中央政府承擔(dān)的社會救助支出責(zé)任不足10%，美國聯(lián)邦政府承擔(dān)的社會救助支出責(zé)任不足40%。由此可見，雖然中央政府承擔(dān)社會救助主要支出責(zé)任是一個總體的格局，但不同國家可以根據(jù)不同的國情和政策取向進(jìn)行不同的嘗試。

(二)社會救助支出越高中央承擔(dān)的比例越低

從總體上來看，各國的社會救助支出存在較大差異。從24個國家2016年的情況來看，社會救助支出最低的國家是韓國，社會救助支出僅占財(cái)政總支出的0.02%；社會救助支出最高的國家為烏克蘭，社會救助支出占財(cái)政總支出的17.59%。并且，社會救助支出越高的國家，由中央承擔(dān)支出責(zé)任的比例相對越低，例如，巴西、韓國、泰國等社會救助支出占財(cái)政總支出小于5%的國家，中央承擔(dān)了80%以上的支出責(zé)任，而像美國、烏克蘭等國家，社會救助支出占財(cái)政總支出的15%以上，中央只承擔(dān)了小于50%的支出責(zé)任。當(dāng)然也有國家如英國、哈薩克斯坦，社會救助支出較高，但也由中央政府承擔(dān)了主要支出責(zé)任，見圖2。這一規(guī)律表明，當(dāng)社會救助支出較高時，各國偏向于讓地方政府承擔(dān)部分支出責(zé)任。

圖2 24個國家社會救助支出占比與中央承擔(dān)社會救助支出占比的關(guān)系圖

(三)社會救助支出責(zé)任的劃分反映出對各級政府財(cái)力的考量

圖3 24個國家中央社會救助支出占比與中央財(cái)政收入占比關(guān)系圖

在大部分國家，中央政府獲得大部分的財(cái)政收入，與此相適應(yīng)，也承擔(dān)了大部分的社會救助支出責(zé)任。從圖3可以看出，2016年，在24個國家中有18個國家的中央財(cái)政收入占總財(cái)政收入的60%以上，21個國家中央財(cái)政收入超過總財(cái)政收入的40%。在這種情況下，各國也都大多選擇將社會救助支出責(zé)任相應(yīng)的匹配給中央政府。美國、英國、日本等13個國家中央承擔(dān)社會救助支出責(zé)任的比例，小于其分擔(dān)財(cái)政收入的比例，而巴西、澳大利亞、韓國等11個國家，情況正好相反。并且，在美國、英國、以色列等13個國家，中央政府承擔(dān)社會救助支出責(zé)任的比例與其分擔(dān)財(cái)政收入的比例的差距不超過25%。這表明，各國在分配社會救助支出責(zé)任時，為保障支出責(zé)任能夠被有效履行，將各級政府的財(cái)力情況也納入了考慮范圍。

(四)社會救助支出責(zé)任有中央向地方政府轉(zhuǎn)移的趨勢

從各國社會救助支出責(zé)任劃分的變動來看，大部分國家各級政府分擔(dān)的社會救助支出責(zé)任保持在一定水平上，沒有明顯的變動趨勢，以英國為例，從1976年到2016年，中央政府承擔(dān)社會救助支出責(zé)任的比例，一直維持在80%左右。但也有國家，如日本、冰島等，中央承擔(dān)支出責(zé)任的比例變動幅度超過10%，見表2。并且，這些中央政府支出分擔(dān)比例變動較大的國家中，大部分都有比例下降的趨勢，尤其是巴拉圭、哥倫比亞等國呈現(xiàn)大幅下降。這種趨勢與20世紀(jì)80年代以來的財(cái)政分權(quán)潮流以及福利政策分散化改革吻合，許多國家試圖將社會福利的提供職能向地方政府轉(zhuǎn)移，通過增加地方政府的自主性，以增加社會福利制度的靈活性。

表2 部分國家中央社會救助支出占比變動情況 單位：%

而且，社會救助支出責(zé)任由中央向地方轉(zhuǎn)移的過程，也伴隨著社會救助支出的增加。以日本為例，從1994到2016年，日本社會救助支出占財(cái)政總支出的比例由4.17%提高到5.26%，而中央承擔(dān)社會救助支出責(zé)任的比例由30.21%下降到4%，見圖4。這種變動關(guān)系可以做出兩種解釋，一種是隨著社會救助支出的增加，社會救助支出責(zé)任開始由中央向地方轉(zhuǎn)移；另一種是隨著支出責(zé)任由中央向地方的轉(zhuǎn)移，社會救助支出增加。不管哪一種解釋都反映出，地方政府在社會救助支出中的作用越來越重要。

圖4 日本1994—2016年中央社會救助支出占比與社會救助支出占比變動趨勢圖

四、國外社會救助政府間事權(quán)與支出責(zé)任劃分對我國的啟示

綜上所述，各國在對社會救助事權(quán)和支出責(zé)任劃分方面，都有不同的考量和政策取向，對我國的啟示主要有以下幾個方面：

(一)社會救助事權(quán)與支出責(zé)任劃分應(yīng)當(dāng)規(guī)范化、法律化

法律是國家行政的工具，是規(guī)范社會各種行為的重要手段，其具有指引性、評價(jià)性和強(qiáng)制性等功能，在政治生活中有著重要的功用[5]。在社會救助領(lǐng)域，我國雖然也出爐了《城市居民最低生活保障條例》《社會救助暫行辦法》等法規(guī)，規(guī)定了各級政府的社會救助職責(zé)，但這些法規(guī)中的規(guī)定仍然非常粗略，存在許多模糊不清的事項(xiàng)，尤其是省以下各級政府的低保權(quán)責(zé)劃分欠缺明晰的法律規(guī)定。結(jié)合國外經(jīng)驗(yàn)可以看出，社會救助制度的發(fā)展進(jìn)化離不開法律法規(guī)的不斷創(chuàng)立和修改。只有法律明確、詳細(xì)的規(guī)定各級政府的責(zé)任，才能形成政府職責(zé)履行的強(qiáng)力約束，解決政府職責(zé)缺位和越位的問題，保障社會救助制度的有效實(shí)施。因此，有必要繼續(xù)分解各級政府的社會救助事權(quán)，并以法律的形式約束每級政府的財(cái)政支出。

(二)結(jié)合本國國情合理劃分各級政府社會救助事權(quán)

事權(quán)與支出責(zé)任的合理分配需要考慮到各國人口情況、政治和財(cái)政體制、各級政府財(cái)政收入，以及各國社會救助的重要程度等方面的內(nèi)容。就事權(quán)分配而言，各級政府承擔(dān)的職責(zé)要依據(jù)政治和財(cái)政體制、各地居民偏好差異程度，以及社會救助在社會保障中的地位等決定。從國外社會救助事權(quán)劃分的實(shí)踐來看，各國國情是事權(quán)劃分的重點(diǎn)考慮對象。就我國國情來說，考慮到我國的政治傳統(tǒng)，疆域特征以及各地區(qū)自治能力等因素，將社會救助事權(quán)完全交由某一級政府，并不能起到良好的效果。我國可以借鑒大多數(shù)國家的做法，將社會救助作為各級政府共擔(dān)事權(quán)，將事權(quán)按要素進(jìn)行分解細(xì)化，合理分配到各級政府?？梢詫⑸鐣戎鷽Q策權(quán)，尤其是“做不做”的決策權(quán)保留在中央政府，以建立“全國性”的社會救助體系，保持社會救助的公平性；“做到什么程度”的決策權(quán)，可以由中央下放到地方政府，增加地方政府的自主性，讓地方政府可以因地制宜，但一般應(yīng)當(dāng)保留在地方最高層級的政府，即省級政府；而社會救助的執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)限，比如對救助對象的資格審查，以及救助資金的發(fā)放，一般應(yīng)賦予地方政府，發(fā)揮地方政府在信息獲取方面的優(yōu)勢[15]。

(三)與事權(quán)相適應(yīng)劃分各級政府社會救助支出責(zé)任

就支出責(zé)任的分配而言，目前支出責(zé)任的劃分首要原則是與事權(quán)相適應(yīng)，但在將社會救助設(shè)定為中央與地方共擔(dān)事權(quán)的情況下，合理分配各級政府的支出責(zé)任，還要考慮社會救助支出規(guī)模、各級政府的財(cái)政能力等。從各國支出分擔(dān)的經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)國家由中央政府承擔(dān)主要支出責(zé)任。結(jié)合各國的社會救助支出的數(shù)據(jù)，以及之前對社會救助事權(quán)劃分實(shí)踐的分析得知，一般由中央政府對社會救助項(xiàng)目進(jìn)行決策和規(guī)劃，中央政府也承擔(dān)了社會救助事權(quán)的大部分。但也有的國家為了發(fā)揮地方政府的主動性和創(chuàng)新性，嘗試將事權(quán)和支出責(zé)任下移到地方政府，并通過中央向地方政府的轉(zhuǎn)移支付，來解決地方財(cái)力與地方支出責(zé)任不匹配的問題。

依據(jù)我國目前的社會救助事權(quán)劃分情況，以及考慮到社會救助的支出規(guī)模、社會救助的目標(biāo)和各級政府的財(cái)力水平，中央政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)較多的支出責(zé)任，以保證社會救助的公平性，總體分擔(dān)比例應(yīng)不低于50%。但是，中央分擔(dān)支出的比例也不宜過高，否則有可能加大地方政府的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，也不利于發(fā)揮地方的積極性和主動性。省級政府作為地方最高級政府，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)較多的支出責(zé)任，大約為總支出的20%。一方面，因?yàn)槭〖壵莆樟瞬糠譀Q策和執(zhí)行事權(quán)，應(yīng)當(dāng)匹配相應(yīng)的支出責(zé)任；另一方面，省級政府在合理分配財(cái)政資源、保障社會救助公平性方面也有重要作用。具體的各級政府支出分擔(dān)方案，可以這樣設(shè)計(jì)，中央政府根據(jù)各省的人均可支配收入情況，確定中央因省而異的出資比例[16]；省以下各級政府可以分地區(qū)，參照中央與地方的做法，按照明確的比例分擔(dān)支出責(zé)任，也可以按照不同的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定進(jìn)行負(fù)擔(dān)。