胡贛江

精準扶貧、精準脫貧是我國扶貧攻堅的基本方略。習近平總書記強調(diào)，“必須在精準施策上下出實招、在精準推進上下實功、在精準落地上見實效”，說到底就是要達到“精準滴灌”的效果。2019年4月，習近平總書記專程到重慶調(diào)研脫貧攻堅工作，他在主持召開的解決“兩不愁三保障”突出問題座談會上明確指出：“我們講精準脫貧，咱們工作的著力點也要體現(xiàn)精準?！薄笆濉币詠?，宿遷市宿豫區(qū)認真貫徹落實習近平扶貧開發(fā)重要戰(zhàn)略思想，將脫貧攻堅作為最大的政治任務(wù)和第一民生工程，推進脫貧攻堅工作扎實深入開展。截至2018年底，全區(qū)38個經(jīng)濟薄弱村退出貧困序列，已實現(xiàn)10754戶39784名貧困人口穩(wěn)定脫貧，脫貧率分別達到71.71%和86.36%。

一、宿豫區(qū)推進精準扶貧的做法與成效

嚴格要求，精準識別扶貧對象。扶貧對象的精準識別是精準扶貧的前提和關(guān)鍵。自低收入農(nóng)戶建檔立卡工作開展以來，宿豫區(qū)按照中央和省市有關(guān)要求，嚴守貧困識別底線，圍繞“一個穩(wěn)定”和“兩不愁三保障”標準，規(guī)范識別程序，建立扶貧幫困申報制度，探索建立《低收入農(nóng)戶識別規(guī)范》地方標準，按照“兩公告兩比對四公示”程序（申報公告、村級評議公示、鄉(xiāng)級審核公示、縣級確認公示、異議復(fù)核公示、脫貧公告、數(shù)據(jù)比對和入戶人工核對）規(guī)范低收入農(nóng)戶的識別認定。加強大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)，整合住建、交通、民政、工商、公安等部門資源，建立數(shù)據(jù)比對中心，對申請農(nóng)戶的住房、船舶、車輛、經(jīng)商納稅等信息進行嚴格審核比對，提高識別的精準度。對經(jīng)過確認的扶貧對象，組織人員進村入戶調(diào)查走訪，精準填寫低收入農(nóng)戶信息采集表和經(jīng)濟薄弱村信息采集表，及時錄入全國扶貧開發(fā)系統(tǒng)和“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)，接受社會各界監(jiān)督。建立動態(tài)調(diào)整機制，對建檔立卡低收入農(nóng)戶實行每年兩次動態(tài)管理，根據(jù)實際情況進行新增或返貧人口的識別納入、低收入農(nóng)戶家庭成員信息變更等工作，努力做到“應(yīng)納盡納、應(yīng)扶盡扶”。

因戶施策，量身定制脫貧舉措。通過對“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)進行數(shù)據(jù)分析，找準低收入農(nóng)戶的致貧原因，采取有針對性的幫扶措施。對缺資金、無項目的致貧戶，積極引導(dǎo)創(chuàng)業(yè)脫貧，鼓勵他們利用扶貧小額貸款、“兩權(quán)”抵押貸款從事小工廠、小網(wǎng)店等“五小創(chuàng)業(yè)”，采用土地或資金入股合作社、發(fā)展特色種植養(yǎng)殖業(yè)、開設(shè)網(wǎng)店等途徑增加收入;對因無技術(shù)、無工作崗位致貧戶，實行就業(yè)前免費培訓(xùn)，提高生產(chǎn)生活技能，采取發(fā)展“三來一加”項目提供就業(yè)崗位，利用參加產(chǎn)業(yè)基地、家庭農(nóng)場勞動等形式增加工資性收入;對因病因災(zāi)致貧戶，利用財政資金為他們購買城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、大病保險、大病補充保險、意外災(zāi)害保險，申請20種大病專項救治、慢性病救助、臨時救助等，減少因病支出;對因殘致貧戶，主動幫助他們評殘定級，爭取享受殘疾人補貼、殘疾學生教育專項補貼、殘疾學生一次性教育補助，依托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)“殘疾人之家”為他們提供托養(yǎng)和日間照料服務(wù);對因缺勞力致貧戶，幫助他們利用財政扶貧到戶資金、后方單位幫扶資金、社會捐助資金等發(fā)展庭院經(jīng)濟，通過建設(shè)扶貧產(chǎn)業(yè)園、扶貧基地，建立與低收入農(nóng)戶之間利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)增收脫貧;對因?qū)W致貧戶，幫助他們申請扶貧助學資金、乘坐校車費用補貼等減少求學支出;對因自身發(fā)展動力不足致貧戶，通過開設(shè)“富兩袋”（富腦袋、富口袋）講堂開展“智志”雙扶，樹立發(fā)展信心，增強發(fā)展意愿;對因子女不贍養(yǎng)分家致貧戶，加強鄉(xiāng)風文明建設(shè)，通過提供法律援助和法律維權(quán)等手段，督促其子女履行贍養(yǎng)義務(wù)。

發(fā)展產(chǎn)業(yè)，建立穩(wěn)定增收渠道。宿豫區(qū)把產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為脫貧攻堅的“牛鼻子”和總抓手，專門制定了“十三五”特色產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展規(guī)劃，重點發(fā)展綠色果蔬、生態(tài)養(yǎng)殖、休閑觀光農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)產(chǎn)品、光伏能源、三產(chǎn)服務(wù)業(yè)等。推廣“支部+電商”“流量扶貧”等電商扶貧模式，采取提高低收入農(nóng)戶網(wǎng)絡(luò)從業(yè)技能、幫助低收入農(nóng)戶網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)業(yè)、拓寬低收入農(nóng)戶網(wǎng)貨購銷渠道等形式，實現(xiàn)電商扶貧直接到戶，帶動1萬多低收入人口在電商產(chǎn)業(yè)鏈就業(yè)，人均年增收2300多元。實施家門口就業(yè)工程，利用老廠房、舊校舍發(fā)展“三來一加”項目，帶動低收入農(nóng)戶就近就地就業(yè)。按照“農(nóng)旅結(jié)合、以農(nóng)促旅、以旅強農(nóng)”的發(fā)展思路，大力發(fā)展休閑體驗農(nóng)業(yè)，培育休閑體驗農(nóng)業(yè)面積4萬畝以上，啟動建設(shè)并運營10萬畝農(nóng)業(yè)旅游核心區(qū)，2017年11月成功創(chuàng)成全國休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范區(qū)。在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)著力發(fā)展地域優(yōu)勢突出的特色種植業(yè)，大力發(fā)展一批生態(tài)好、效益高、質(zhì)量優(yōu)、品牌強的特色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。順河酥梨、曹集石榴、新莊草莓、仰化蓮藕、來龍稻米等特色產(chǎn)業(yè)已有一定規(guī)模。依托區(qū)內(nèi)8家國家級和省級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，重點發(fā)展“林果畜”一體或“種養(yǎng)游”相結(jié)合的農(nóng)業(yè)扶貧模式，帶動更多的低收入人口脫貧。目前，宿豫區(qū)通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展，累計幫扶低收入農(nóng)戶3000多戶，120多家農(nóng)民合作社、土地股份合作社與近2000戶低收入農(nóng)戶建立了利益聯(lián)結(jié)機制，人均收益1500多元。通過產(chǎn)業(yè)扶貧，不僅為有致富需求的貧困群眾找到了增收途徑，而且有效增加了村級集體經(jīng)濟收入。

多維保障，緩解支出型貧困。宿豫區(qū)把綜合幫扶作為推進脫貧攻堅的重要途徑，積極構(gòu)建多維度的保障體系。在健康扶貧方面，區(qū)財政每年為全區(qū)5.5萬名建檔立卡貧困人口購買大病補充保險，在全區(qū)16家一級以上醫(yī)療機構(gòu)全部實現(xiàn)“先診療后付費”制度，開展家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，簽約率達到100%。區(qū)財政還設(shè)立500萬元醫(yī)療費用救助專項基金，對低收入農(nóng)戶個人負擔醫(yī)療費用實行分段式、按比例專項救助，特別是對個人自付部分超過1萬元的加大救助力度。不斷完善殘疾人照護體系建設(shè)，實現(xiàn)“殘疾人之家”建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，做好扶貧開發(fā)與殘疾保障的銜接，目前全區(qū)4177名殘疾低收入農(nóng)戶中享受生活補貼2665人、護理補貼1303人，納入殘疾人照護體系托養(yǎng)234人，為符合條件的8606名非低收入農(nóng)戶殘疾人購買意外災(zāi)害保險，有效緩解了因災(zāi)致貧的風險。在教育扶貧方面，為切實阻斷“貧困代際遺傳”，出臺了《宿豫區(qū)低收入農(nóng)戶子女扶貧助學工作實施方案》，對低收入農(nóng)戶家庭在校就讀子女，從學前教育到高等教育分別給予每人每年1000—5000元的資助;創(chuàng)新實施“勵志”獎學扶貧和乘坐校車費用補貼扶貧政策，每年從全日制普通高校就讀的低收入農(nóng)戶家庭子女中遴選50名品學兼優(yōu)大學生，在享受教育資助的基礎(chǔ)上，再獎勵每人每年2000元;對乘坐校車的低收入農(nóng)戶家庭子女給予每人每年1000元補助。相關(guān)惠民政策將2000多個勞動力從接送孩子上下學中解放出來，讓他們有更多的時間從事生產(chǎn)經(jīng)營或外出務(wù)工。在保障扶貧方面，區(qū)財政每年為低收入農(nóng)戶購買意外災(zāi)害保險，有效解決低收入人口因意外事故引發(fā)的死亡、殘疾、意外傷害醫(yī)療費用和家庭主要財產(chǎn)因災(zāi)害損失補償問題。實行基本養(yǎng)老保險、政策性農(nóng)業(yè)保險個人承擔費用財政代繳政策，按照每月4噸水、30度電標準，為全區(qū)低收入農(nóng)戶補貼水電費。加強農(nóng)村低收入農(nóng)戶、低保戶、分散供養(yǎng)特困人群和貧困殘疾家庭四類重點對象家庭住房困難補貼工作，對排查出的危房戶全部進行重建或修繕，確保住房安全。

政策疊加，全力破解深度貧困。針對單一鎮(zhèn)村無力解決的脫貧難題，宿豫區(qū)從區(qū)級層面統(tǒng)籌政策、資源、要素，采取“政府出政策、能人建項目、農(nóng)戶做股東、機制保運作”的辦法，抓好經(jīng)濟薄弱村出列和低收入農(nóng)戶脫貧。在多輪排查會辦的基礎(chǔ)上，精準確定重點經(jīng)濟薄弱村1個、脫貧困難戶78戶，針對這些深度貧困群體，制定實施了一系列具有宿豫特色的硬性政策：區(qū)財政建立2000萬元的“扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金”，按照每村200萬元的份額量化到10個經(jīng)濟薄弱村，確保每年收益不低于8%;推進經(jīng)濟薄弱村特色產(chǎn)業(yè)全覆蓋，確保每村至少有一個惠及低收入農(nóng)戶的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè);將全區(qū)符合條件的一級、二級重度殘疾人，以及三級智力殘疾人、三級精神殘疾人按單人戶納入最低生活保障范圍。探索將困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼延伸至低收入農(nóng)戶四級精神、智力殘疾人和三級肢體殘疾人，生活補貼按照低保標準的50%發(fā)放，護理補貼按照重度殘疾人標準的50%發(fā)放;出臺低收入農(nóng)戶慢性病救助方案，對患有高血壓、2型糖尿病、嚴重精神障礙患者、驚厥性癲癇患者免費提供治療的基本藥物（或指定目錄內(nèi)合規(guī)的治療藥物），進一步減輕脫貧困難戶的家庭負擔。目前，所有低收入農(nóng)戶能夠享受的幫扶政策全部疊加享受。全區(qū)低收入農(nóng)戶最少享受兩項足以支撐其脫貧的幫扶措施，所有的政策性補貼確保不漏一戶、不少一人。

二、推進脫貧攻堅的困惑與思考

“十三五”以來，宿豫區(qū)的脫貧攻堅工作取得了階段性成效，但在具體推進過程中，也遇到了一些困惑需要深入思考和逐步化解。

產(chǎn)業(yè)培育和帶動就業(yè)增收不夠。實施產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅非常重要的一環(huán)。但當前農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化粗放式扶貧模式還存在一系列問題，比如貧困群眾參與面小、涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、缺乏科學完善的運作模式，管理體系不科學、扶貧作用未充分發(fā)揮。受這些因素的影響，產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性、可推廣性無法體現(xiàn)。宿豫區(qū)現(xiàn)有耕地面積54.28萬畝，目前已流轉(zhuǎn)土地23.84萬畝，占耕地面積43.92%，已建成生態(tài)高效農(nóng)業(yè)面積18.76萬畝，糧經(jīng)比達2：1，但產(chǎn)業(yè)分布較零散，“一鎮(zhèn)一業(yè)”“一村一品”的結(jié)構(gòu)還沒有全面形成，產(chǎn)業(yè)規(guī)模較大的也僅有1—2萬畝左右。與其他地方相比，還構(gòu)不成有效競爭優(yōu)勢，距離打造特色村、專業(yè)鎮(zhèn)的要求存在較大差距。此外，土地經(jīng)營權(quán)和生產(chǎn)要素市場化機制缺乏，農(nóng)民的市場意識差，參與市場的積極性不高，參與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織的數(shù)量也較低（僅占16.5%），產(chǎn)業(yè)帶動增收的效果還沒有凸顯。據(jù)統(tǒng)計，2018年宿豫區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入16846.6元中產(chǎn)業(yè)帶動增收部分僅占30%左右，在建檔立卡低收入農(nóng)戶增收中占比更低。

少數(shù)低收入戶無志無能創(chuàng)業(yè)就業(yè)。由于自身條件制約及對當前脫貧攻堅政策理解不夠，一些貧困戶脫貧內(nèi)生動力不足，脫貧信心不高。部分存在“等、靠、要”思想，過分看重現(xiàn)金支持，對致富項目的長期性認識不夠，存在“曬著太陽等救濟”的懶漢思想，不愿主動就業(yè)創(chuàng)業(yè)。此外，宿豫區(qū)建檔立卡低收入農(nóng)戶中60歲以上的老人戶有1516戶（占比達8.3%）。他們基本失去了勞動能力，無法實現(xiàn)自主就業(yè)創(chuàng)業(yè);還有家庭勞力因照顧家庭失能人員，無法外出務(wù)工或創(chuàng)業(yè)，給幫扶工作帶來一定難度。扶貧首先應(yīng)幫助貧困群眾“立志”，打破習慣于貧困的“緊箍”，讓他們知道政策不養(yǎng)懶漢，脫貧致富要靠自己的辛勤勞動換取。

縱橫層面的社會扶貧合力尚未高效運行。從縱向看，按照積極構(gòu)建“五級書記抓扶貧”的責任體系要求，鎮(zhèn)、村兩級黨組織書記抓扶貧工作的力度不夠，主體責任還未落到實處，上級出臺的各類扶貧政策在基層還存在落實不及時、未實現(xiàn)全覆蓋等問題，沒有形成上下聯(lián)動、同頻共振、協(xié)同推進的強大合力。從橫向看，宿豫區(qū)先后制定出臺了《關(guān)于在全區(qū)建立機關(guān)企事業(yè)單位“掛村包戶”脫貧責任制的通知》《關(guān)于構(gòu)建村（居）扶貧“五位一體”工作機制的意見》《關(guān)于確定首批“百企聯(lián)百村共建新鄉(xiāng)村”村企結(jié)對名單的通知》等文件，組織倡導(dǎo)機關(guān)企事業(yè)單位、民營企業(yè)、各類社會組織和社會各界人士，發(fā)揮自身優(yōu)勢，采取掛鉤聯(lián)系、結(jié)對幫扶、扶持項目等形式參與脫貧攻堅工作，主動聯(lián)系幫助經(jīng)濟薄弱村和低收入農(nóng)戶脫貧致富。但在落實過程中發(fā)現(xiàn)有些單位和干部沒有嚴格按照掛村包戶要求開展工作，存在“掛村不幫村、結(jié)對不幫扶”現(xiàn)象，有的結(jié)對幫扶止步于“紙上搭配”，有的滿足于送錢送物等走訪式、慰問式、救濟式扶貧，沒有從根本上解決增收脫貧問題。

三、持續(xù)推動全域精準扶貧的經(jīng)驗與體會

宿豫區(qū)在打好打贏脫貧攻堅戰(zhàn)方面取得了一定成效，也為欠發(fā)達地區(qū)探索全域脫貧積累了若干實踐經(jīng)驗。

黨建引領(lǐng)是保障。黨的領(lǐng)導(dǎo)是脫貧攻堅的堅強保障。宿豫區(qū)始終把脫貧攻堅作為各級黨委的首要任務(wù)，及時分析研究、總結(jié)部署、加壓推進脫貧攻堅工作。區(qū)委常委會、政府常務(wù)會每月專題研究一次脫貧攻堅工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府每季度向區(qū)委常委會、區(qū)政府常務(wù)會匯報一次扶貧工作開展情況，壓實各級責任，形成了區(qū)、鄉(xiāng)、村三級書記抓脫貧、全黨動員促攻堅的聯(lián)通互動格局。同時，著力加強村黨支部書記、“第一書記”、振興書記隊伍建設(shè)，開展后方幫扶單位與掛鉤村支部共建活動，把黨建工作前移至扶貧一線，把黨支部建在產(chǎn)業(yè)鏈上，把黨小組建在致富項目上，讓黨員示范在帶領(lǐng)致富崗位上，充分發(fā)揮基層黨組織在脫貧攻堅戰(zhàn)中的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用，以黨的建設(shè)高質(zhì)量保障脫貧攻堅的高質(zhì)量。

精準識別是基礎(chǔ)。只有精準識別，才能有的放矢。宿豫區(qū)按照“六個精準”的原則，嚴格遵循精準識別的各項標準和要求，統(tǒng)一印制了“明白卡”，對低收入農(nóng)戶的家庭情況、致貧原因、幫扶措施、幫扶單位、脫貧時限和責任人等，建立了較為完善的數(shù)據(jù)庫，并經(jīng)常開展“回頭看”“再核實”等工作，對檔卡資料及時進行規(guī)范整改和動態(tài)調(diào)整。此外，還建立了“陽光扶貧”監(jiān)管系統(tǒng)，及時將動態(tài)調(diào)整后的低收入人口、幫扶舉措、資金撥付、項目建設(shè)等信息錄入系統(tǒng)，全區(qū)貧困人口精準識別率不斷提高。

落實責任是關(guān)鍵。有責任才能有擔當，有擔當才能有作為。宿豫區(qū)始終把落實責任作為檢驗“四個意識”的重要標尺，作為檢驗各級干部工作作風和執(zhí)行能力的重要體現(xiàn)，出臺了《宿豫區(qū)脫貧攻堅工作推進“六項”機制》，認真推進落實區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)責任、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體責任、村居具體實施責任、駐村幫扶責任及行業(yè)部門政策落實責任，構(gòu)建了縱向到邊、橫向到底、環(huán)環(huán)相扣的“網(wǎng)格化”責任體系和追責問責機制，在全區(qū)形成了上下一心、比學趕超、合力攻堅的濃厚氛圍。

產(chǎn)業(yè)扶貧是根本。發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。從“五個一批”中“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批”的優(yōu)先定位，到“五個振興”中“產(chǎn)業(yè)振興”的首要地位，都反映出產(chǎn)業(yè)扶貧在脫貧攻堅中無可替代的重要作用。發(fā)展產(chǎn)業(yè)既是帶動群眾就業(yè)、促進群眾增收最直接最有效的路徑，更是實現(xiàn)“兩不愁、三保障”目標最有力最可靠的支撐。要充分發(fā)揮和利用貧困地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢，協(xié)調(diào)發(fā)展一、二、三產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)扶貧中推進三產(chǎn)聯(lián)動和三產(chǎn)融合。按照縣區(qū)抓“龍頭企業(yè)+低收入農(nóng)戶”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)抓“專業(yè)合作社+低收入農(nóng)戶”、村居抓“產(chǎn)業(yè)大戶+低收入農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，引導(dǎo)村集體大辦實體經(jīng)濟，促使貧困人口依托產(chǎn)業(yè)脫貧致富。要結(jié)合貧困地區(qū)的資源稟賦和市場需求，持之以恒地培育發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，切實提高貧困人口參與度和生產(chǎn)技能，激發(fā)貧困人口的內(nèi)生動力，提高產(chǎn)業(yè)化組織程度，帶動更多的貧困人口脫貧增收、勤勞致富。

“志智”雙扶是動力。扶貧必扶智，治貧先治愚。宿豫區(qū)始終堅持扶貧與扶志、扶智相結(jié)合，不斷激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，提高脫貧主體意識和自我發(fā)展能力。“十三五”以來，宿豫區(qū)大力實施教育扶貧，實現(xiàn)學前教育至高等教育、公辦和民辦、市內(nèi)市外、就學就業(yè)等“四個全覆蓋”。在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新實施“勵志”獎學扶貧、乘坐校車補助政策等，最大限度減輕低收入農(nóng)戶家庭經(jīng)濟負擔，有效阻斷“貧困代際遺傳”。依托鄉(xiāng)村振興講習所，開設(shè)“富兩袋”講堂，加強對低收入戶的思想政治教育，激發(fā)他們脫貧致富的內(nèi)生動力。大力開展“脫貧致富帶頭人”“脫貧致富示范戶”評選、愛心超市積分兌換商品、弘揚孝善文化等系列活動，著力克服部分貧困群眾存在的“等、靠、要”懶惰思想和依賴意識，消除“靠著墻根曬太陽、等著別人送小康”現(xiàn)象，激勵引導(dǎo)低收入農(nóng)戶通過自己的辛勤勞動脫貧致富，實現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的思想轉(zhuǎn)變。

（作者系中共宿遷市宿豫區(qū)委副書記）

責任編輯：劉志剛