鄭雅姿，王 萍

(1.衡水學院教育學院，河北衡水 053000；2.東北師范大學教育學部，吉林長春 130024)

教育治理是指國家機關、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程[1]。2014年，袁貴仁部長在全國教育工作會議上的講話提出“要加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，把“以轉變政府職能為突破口，以構建政府、學校、社會新型關系為核心，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局”作為教育治理的重點任務[2]。非政府組織是教育治理的重要參與主體。學前教育是我國國民教育體系的重要組成部分。在農村學前教育發(fā)展中引入非政府組織的參與，可在一定程度上彌補學前教育治理中的“政府失靈”和“市場失靈”。非政府組織的志愿性、非營利性、獨立性等特征，可以在農村學前教育治理中通過多種途徑籌集社會資源、滿足不同群體的需要等。但非政府組織在參與農村學前教育治理中也面臨著諸多困境，其作用沒有充分得到發(fā)揮。因此，充分認識非政府組織在農村學前教育治理中的優(yōu)勢，如何引導其走出當前的困境，為農村學前教育治理注入新的活力值得我們深入思考和研究。

一、非政府組織參與農村學前教育治理的優(yōu)勢

非政府組織(Non-governmental Organizations，以下簡稱NGO)，是政府組織和市場組織之外的第三種社會基本組織。目前各國沒有形成統(tǒng)一的NGO概念，但對其內涵的理解基本一致，即獨立于政府和企業(yè)之外，由志愿者組成的致力于社會公益活動的非營利性、非政府性、自主性的社會組織[3]33。我國的社會組織主要分為社會團體、民辦非企業(yè)單位和基金會。據統(tǒng)計我國的社會組織每年以8%-10%的速度增長，截止2017年底，全國共有社會組織76.2萬個①。參與我國農村學前教育治理的以教育NGO為主，這些組織開展的活動大都針對農村貧困地區(qū)，具有一定的慈善性。因此，本研究中的NGO也稱民間公益組織或慈善組織。隨著國家政策和資源向農村學前教育傾斜，教育NGO針對農村學前教育師資短缺等問題開始組織幼兒園教師公益培訓項目，或通過修建園舍、捐贈圖書或玩具等方式參與學前教育，NGO在農村學前教育治理中日益發(fā)揮重要價值。

(一)彌補農村學前教育財政投入的不足

農村學前教育財政投入體制難以維持學前教育的可持續(xù)發(fā)展。目前，我國實施“市縣為主，省級補助，中央支持” 的經費投入原則和“以縣為主”的管理體制，區(qū)縣政府是學前教育財政性經費投入的主體。對于農村尤其是貧困地區(qū)，縣級財政有限，自給能力不足，難以維持學前教育可持續(xù)發(fā)展的長期投入。如在普及學前教育的過程中雖然各級財政紛紛向農村地區(qū)傾斜，建成了一大批公辦性質的農村幼兒園，但是這些新建農村幼兒園仍徘徊在“體制”之外，被農村幼兒教師戲謔地稱其為“公辦黑園”，幼兒園僅靠收取的保教費維持日常運轉，缺少制度性經費的保障[4]。在農村學前教育縣級財政投入有限的情況下，NGO則可以積極動員社會各方面力量，通過公益基金、企業(yè)資助、個人的資源以及政府扶持等多種途徑籌集社會資源，一定程度上緩解縣級政府在農村學前教育中財政的壓力，支持農村學前教育發(fā)展。如中華少年兒童慈善救助基金會實施的“起點計劃”重點關注農村貧困地區(qū)學前教育，每年直接或委托其他組織資助給受益人的款物達百萬以上，且近兩年扶持力度明顯增加(見圖1)。

圖 1 “起點工程”對貧困地區(qū)學前教育的支持

(二)滿足農村學前教育多元化的需求

政府的資源是有限的，且政府在提供公共物品、從事公共事務管理方面，其“趨中性”行為可能導致政府失靈，從而難以照顧到一些特殊的邊緣群體，即使照顧到，也難以顧及多樣性的需求[5]。與政府部門相比，NGO以社會公益為價值導向，具有靈活機動、針對性強、能適應快速變化的需求等，最大的優(yōu)勢在于能夠直接接觸社會各方面，從而使這些組織可以針對性地滿足不同群體的需要，并且能夠涉足政府無力考慮的特殊層面[6]。

首先，滿足農村幼兒園教師培訓的多元訴求。2011年，國家啟動的“幼兒園教師國培計劃”大大促進了農村幼兒園教師的專業(yè)發(fā)展。但由于國培計劃的授課教師多為高校教師或者城市幼兒園一線園長，對農村尤其是貧困地區(qū)農村的真實情況不了解，培訓內容理論化和城市化色彩過重，且短時間的培訓無法促進教師的可持續(xù)發(fā)展。相對于政府“自上而下”的統(tǒng)一集體培訓形式，NGO能深入基層，在了解農村幼兒園教師真實現(xiàn)狀的基礎上，針對需求設計適合農村幼兒園教師的內容，選擇靈活多樣的培訓方式促進教師發(fā)展。如NGO采取的入園督導、園本教研等形式使教師真正將集中培訓所學應用于日常教學實踐。另外，還有指導少數民族地區(qū)教師根據當地的自然資源、民族文化形成的獨特課程資源等。

其次，滿足農村學前兒童學習與發(fā)展的多元需求。農村尤其是貧困偏遠山區(qū)的兒童最突出的特點是留守兒童多，其家庭教育大都由老一輩人完成。由于老一輩人的教育觀念落后、教育方法欠缺、教育精力不足等，導致農村留守兒童在生活、心理、道德行為和人身安全方面均存在一定問題，相比物質需求他們更渴望精神的需要。國家在發(fā)展農村學前教育中優(yōu)先保證適齡兒童的入園機會，無法全面考慮留守兒童的特殊需求。NGO可以通過招募心理專家為留守兒童提供心理咨詢和疏導；也可以招募大學生志愿者為留守兒童提供長期的陪伴服務；還可以針對農村老人和父母的不同情況開展家庭教育講座，傳播現(xiàn)代家庭教育理念和方法等等。NGO眾多的志愿者使其更能滿足農村留守兒童多方面的需求。

(三)推進農村學前教育弱勢群體的補償教育

弱勢群體的教育問題是我國在社會轉型期遇到的一個突出問題。教育弱勢群體由于在社會、經濟、教育資源方面相對匱乏，在教育競爭中處于不利地位。農村地區(qū)、西部地區(qū)貧困人口、少數民族均屬于弱勢群體[7]。我國農村尤其是貧困偏遠地區(qū)農村的學前兒童在教育競爭中的不利處境突出表現(xiàn)為入園機會和優(yōu)質教育資源少等。如目前普及農村學前教育采取的是“自上而下”、規(guī)模化的路徑，即率先普及縣、鄉(xiāng)級幼兒園，然后是行政村，最后延伸到邊遠山村，建園規(guī)模也以縣級6個班以上，鄉(xiāng)級6個班，村級3個班為標準[8]。政府辦園時理想化地希望兒童就近入學，但西部偏遠山區(qū)的幼兒居住較為分散，使得留守兒童、家庭經濟能力有限的兒童失去接受學前教育的機會。

在弱勢群體補償方面，政府是最重要和最直接的責任主體。但僅依靠政府無法解決所有的教育公平問題。NGO最早具有的功能之一是對弱勢群體的救助。為了讓農村學前兒童享受到公平、優(yōu)質的學前教育資源，針對農村貧困地區(qū)尤其是偏遠山區(qū)經濟落后、學前兒童居住分散、幼兒園師資缺少等問題，許多NGO通過建立山村幼兒園、捐贈玩教具和志愿教師等形式開展對農村弱勢群體的救助，增加了弱勢兒童的入園機會，提高了農村學前教育的質量，有助于實現(xiàn)教育的公平。

二、非政府組織參與農村學前教育治理面臨的困境

自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》將重點發(fā)展農村學前教育作為教育改革和發(fā)展重點以來，我國NGO對農村貧困地區(qū)學前教育的治理做出了積極的貢獻。但制度環(huán)境、內部管理以及社會認可度方面的困境阻礙了NGO作用的充分發(fā)揮。

(一)非政府組織外部制度環(huán)境之阻

完善的法律制度是NGO健康發(fā)展的重要保證。法律與制度建設可為我國參與農村學前教育治理的NGO提供合法性和合理性的基礎，使其能積極調動社會各方面支持并在活動中依據法律規(guī)范自身行為等。目前，我國的NGO尚處于初級發(fā)展階段，與之相適應的法律支持系統(tǒng)還不完善。

首先，注冊登記制度的不完善影響NGO身份的合法化。《慈善法》實施的直接登記制雖然降低了民間公益類NGO的注冊門檻，但實際了解到一些小型的公益組織由于登記后需要耗費大量的時間和精力準備年檢、提交報告、交納相關費用等，而組織成員都是兼職的且沒有固定經費，無暇顧及這些瑣粹的工作，因而不愿意進行登記。另外，由于沒有統(tǒng)一的法律對“公益性”做出界定，民政部門擁有相當大的自由裁定空間，民政部門的官員強調慈善組織直接登記制度適用的主要對象是那些本來就由民政部門充當主管部門的公益組織，而實踐中會根據部門利益的需要決定哪些可以適用直接登記，哪些不能適用，直接登記制的范圍實則有限[9]。NGO身份的“非法化”問題沒有得到根本解決，從而使在參與農村學前教育發(fā)展中礙于身份問題不能有效籌集資源，得不到相關部門的支持等。

其次，活動監(jiān)管的不完善影響了社會參與的積極性。目前，民間公益組織的監(jiān)管主要依靠民政部門的年檢和舉報形式，除此之外，民政部門對民間公益組織的違法行為無法得知。另外，由于監(jiān)管法律的寬泛性，使得監(jiān)督缺乏可操作性。從早些年“中國媽媽”胡曼麗私吞善款，沈陽陽光兒童村付廣榮事件，到近年來中國紅十字郭美美炫富，河南宋慶齡基金會非法集資等一系列非政府組織的負面新聞深深刺痛了社會大眾的心，降低了民眾參與公益事業(yè)的熱情。這些事件背后我們不禁反思“誰來監(jiān)督慈善事業(yè)”的問題。監(jiān)管制度的不完善導致部分NGO開展活動時沒有法律的制約，無法保證組織的公益性特點。

最后，政府的過度管理影響了NGO社會資源的籌集。目前中國的基金會絕大部分是自己籌款、自己做事的機構。他們不是公益資源的提供者，而是公益的“吸金器”。尤其是一批有政府背景的公募基金會，形成了公益資源的利益“鐵三角”。即企業(yè)愿意把善款捐給有政府背景的紅十字會、慈善總會和公募基金會，有政府背景的基金會做的是政府項目，政府和企業(yè)發(fā)生一種政商的關系，從而形成一個難以突破的利益鐵三角[10]。當前，參與我國貧困地區(qū)學前教育治理的NGO，資源不足是其最凸顯也是最重要的問題，組織運作需要的開支與所能募集到的資金之間有巨大的缺口。政府、企業(yè)和基金會之間形成的“利益鐵三角”使得民間公益組織往往沒有足夠的資源(經費、人員等)，而參與農村學前服務的大部分NGO既沒有政府背景，也沒有公募資格，甚至是沒有合法身份的草根組織(見圖2)。

圖2 政府、企業(yè)、基金會的關系

(二)非政府組織內部自身管理之困

近年來，越來越多的NGO參與到我國農村學前教育治理中，但其組織理念、治理內容、自身定位等方面的問題限制了其治理作用的發(fā)揮。

首先，NGO組織理念和組織管理不完善。NGO是為了完成特定的使命應運而生的，組織的理念是其運行的靈魂和歸屬，而當前我國的NGO缺乏理念和宗旨。在實際運行過程中，NGO的服務宗旨不明確，對組織的約束不齊全，造成組織自身約束自律機制不完善[11]；同時，組織內部管理也存在不規(guī)范的現(xiàn)象，如怎樣吸收組織需要的專業(yè)人才，如何激發(fā)員工的潛質，如何對招募人員進行管理從而在教育中實現(xiàn)最大的團隊合力，組織參與農村學前教育應通過何種方式等問題沒有形成統(tǒng)一的制度；組織尚未形成清晰透明的財務管理制度，對捐贈途徑、捐贈收入、捐贈支出等信息的公開在一定程度上影響了社會大眾對NGO的認識和了解，從而限制了在實際開展工作中資源獲取、項目效果的程度。

其次，NGO的治理內容有一定局限性。教育需要志愿主義的情懷和樂善好施，但教育政策本身是用于解決教育問題的，要求社會組織具備解決相關問題的專業(yè)知識[12]。傳統(tǒng)的教育公益項目多集中在助學和支教。由于參與學前教育的NGO組織者專業(yè)水平有限，對教育領域的工作邏輯缺乏了解，而學前教育有不同于其他階段教育的特點，且農村貧困地區(qū)、少數民族地區(qū)又不同于城市地區(qū)的學前教育。當前，一部分NGO的工作思路還僅停留在傳統(tǒng)教育公益上，通過捐贈圖書、玩具、圖書等物質資源支持農村學前教育，缺乏對貧困地區(qū)學前教育品質的提升。如在幼兒園教師專業(yè)能力的發(fā)展，幼兒園教育內容和方法的引領，幼兒學習能力的培養(yǎng)等深層次問題上缺乏長遠規(guī)劃和考慮，無法從根本上提升農村學前教育質量。另外，一部分NGO也未考慮農村學前教育項目的長遠發(fā)展，沒有形成長期的系統(tǒng)的資助體系和方案，僅停留在短期的農村學前教育服務項目上，無法促進農村學前教育可持續(xù)的發(fā)展。

最后，NGO存在公益不足的現(xiàn)象，無法籌集足夠的資源支持農村學前教育發(fā)展的需求。慈善不同于市場“交換”的行為工具和政府的“法律”和“強制”行為工具，它是基于對利他的“愛心”資源配置，如果這種利他的氛圍在社會中出現(xiàn)缺失，慈善捐贈也會受到影響[13]。雖然在大多數國家，政府的支持都占了NGO經費來源的較大比例，但就社會募集部分來看，經濟發(fā)展水平較高的國家有很多規(guī)范的慈善機構自愿、定期地為NGO捐款，而NGO也有一套接受捐款的運作方式[14]。然而目前我國NGO一方面由于慈善文化缺失，社會群體普遍缺乏慈善捐贈的習慣，導致經費來源不穩(wěn)定和短缺。另外，我國的NGO與政府的關系更大程度上表現(xiàn)為過度依賴，NGO自身自籌經費能力弱，無法吸納更多的人員參與等，“等要靠”現(xiàn)象嚴重。NGO的公益不足問題逐漸成為當前制約NGO發(fā)展的瓶頸。

(三)非政府組織社會支持氛圍之弱

NGO參與社會服務的首要條件是資源的獲取，但政府對NGO的扶持是有限的，因此需要社會大眾的支持。目前社會大眾缺乏對NGO的了解、組織自身的公信力弱等導致社會未形成良好的支持NGO發(fā)展的氛圍。

首先，大眾對NGO的了解影響社會支持的程度。我國大部分NGO的產生是一種自上而下的行政行為，缺少了社會醞釀的環(huán)節(jié)。因此，社會大眾對這一組織本身知之甚少。另外，在我國的歷史發(fā)展中，政府的權利是支配社會生活的主線，人們習慣于政府在社會經濟生活中的主導角色，而民間權威則相應地被削弱。因此，參與農村學前教育治理的NGO若脫離當地政府的合作，便很難得到受助方或者合作方的支持，影響項目的正常開展。而身份的“非法性”使得很多NGO得不到當地政府的認可。社會對NGO的不了解，人們對NGO的志愿行為就不會產生認同感，使NGO在籌集資源上無法積極調動社會大眾的力量，無法形成社會積極參與慈善的機制。

其次，NGO公信力低影響社會大眾的支持?！跋Ｍこ獭币约啊般氪ǖ卣稹钡仁录蠳GO發(fā)揮了巨大作用，其公信力得到顯著提升，但“郭美美事件”、河南宋慶齡基金會、中國慈善總會等爆出的丑聞使得大眾參與公益事業(yè)的熱情大大降低。NGO的公信力可以直接影響大眾的社會認可和支持。社會認可低一方面使其很難吸引到志愿者的參與、項目資金的籌措、支教教師的派遣等；另一方面在開展工作時直接影響到目標群體的接受和配合。很多NGO反映在開展學前教育項目時遇到的最大困擾就是受眾群體的不了解、不相信以及不支持。

最后，NGO信息的透明度影響了社會的支持。隨著公眾的話語權、知情權、參與意識的不斷加強，互聯(lián)網方便快捷的信息獲取為大眾提供了一個開放透明的平臺，NGO的服務范圍、善款收入、公益支出、捐款途徑、項目支出等信息的透明度一定程度會影響大眾對NGO的支持，進而影響NGO資源的籌資、項目的開展。以基金會的透明度為例，通過基金會中心網查詢，以教育為關鍵詞共搜索到2840家基金會，中基透明指數FTI平均為36.54(見圖3)。通過民政部門注冊的NGO在中國社會組織公共服務平臺可以查詢相關信息，但部分NGO沒有組織網站，甚至還存在大量的未經注冊的NGO，社會大眾對NGO的不了解影響了其開展農村學前教育治理的成效。

圖3 我國教育基金會透明指數

三、非政府組織參與農村學前教育治理的路徑構建

學前教育事業(yè)是一項公益事業(yè)，特別是發(fā)展農村地區(qū)的學前教育更具補償性和公平性，構建完善的農村學前教育服務體系必須強化各級政府的“首責定位”[15]。政府在治理農村學前教育中的優(yōu)勢體現(xiàn)在強大的行政資源動員能力和快速的復制推廣能力。《中共中央國務院關于學前教育深入改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的頒布能積極調動各級政府在治理學前教育中的積極性。政府在農村學前教育治理中也存在政策制定的趨中性、垂直管理的低效、公共服務私益的膨脹等管理問題，這些都是NGO參與農村學前教育治理的意義所在。

在國家主導的農村學前教育改革和資源分配的體制下，身處教育體制之外的非政府組織不可能獨立開展大規(guī)模的教育改革實踐；而且我國NGO與政府之間存在著千絲萬縷的關系，其發(fā)展離不開政府的支持與培育。因此，在農村學前教育治理時，應強調政府的主導作用，加大政府對農村學前教育的投入和政策支持，堅持農村學前教育公益普惠性的需要[16]。在強調政府主導作用的同時，還應充分發(fā)揮NGO的主體作用，非政府組織與政府應建立互促——共生的合作關系(見圖4)。同時，在法律體系、社會認可、自身管理方面構建NGO參與農村學前教育發(fā)展的路徑。

圖4 政府和NGO互促——共生的合作關系

(一)健全政策體系，營造非政府組織發(fā)展的外部支持

參與農村學前教育治理的NGO處于政府、企業(yè)、其他NGO以及農村教育群體等諸多組織構成的外部環(huán)境之中，國家良好的政策制度環(huán)境，企業(yè)和個體豐富的資源供給等體系都能夠提高NGO參與農村學前教育治理的能力。

首先，建立完善的法律法規(guī)體系。我國應在了解公益組織登記注冊困境的基礎上，結合實際情況對公益組織進行統(tǒng)一的界定，并完善其登記注冊后的管理程序和方式，使參與農村學前教育的公益組織獲得合法性的身份。NGO擁有的賴以生存和發(fā)展的資源是有限的，它需要通過不同的組織去獲取支持發(fā)展的財政和物質資源等。一方面對參與農村學前教育的NGO可以在財政支持、稅收制度、活動場地租賃等方面給予一定的政策支持；另一方面應盡快完善相關的捐贈制度、稅收減免政策等為捐贈的單位和個人提供政策支持環(huán)境。

其次，NGO的發(fā)展和完善離不開外部的監(jiān)督，廣泛的社會監(jiān)督是其健康發(fā)展的前提。因此，國家應積極健全NGO的外部監(jiān)督和評估機制。完善政府監(jiān)督，由于慈善組織的“慈善性”特點，應重點建立符合公益組織發(fā)展要求的統(tǒng)一的財務管理制度，對各類公益組織每年的法定支出比例做出明確的規(guī)定，尤其是要限制行政費用支出和從業(yè)人員的工資福利等；加強媒體的監(jiān)督，互聯(lián)網的發(fā)展使得信息開放透明、獲取方便、傳播速度快，媒體的監(jiān)督因及時性、公開性和廣泛性特點能對NGO產生很強的震懾作用；喚醒大眾的監(jiān)督意識，讓更多的人參與到對NGO的監(jiān)督中。外部的監(jiān)督能保證NGO的健康發(fā)展，從而使其在參與農村學前教育中依照法律法規(guī)開展活動。

再次，籌建慈善組織公益團體。資源獲取是組織生存與發(fā)展的根本，沒有足夠的資源，組織就失去了根本支撐。國家可引導成立對NGO進行統(tǒng)一管理的慈善組織團體，由具有公募基金資格和政府背景的NGO帶動其會員組織的發(fā)展，再由各個會員組織深入基層開展工作。如香港“公益金”是一家獨立、非牟利、由非政府資助的慈善機構，該機構每年都會舉辦大大小小的籌款活動，向社會各界人士募集善款，幫助社會上眾多需要幫助的人，公益金籌得的款項全部撥款給香港140家會員福利機構[17]，從而保障非公募基金會、社會團體以及民辦非企業(yè)單位的資金來源。

最后，適度放權，保持NGO的自主性。與西方發(fā)達國家不同，我國NGO多脫胎于政府內部，很多時候也稱為“官辦社會組織”，是政府體制內的一員，行政色彩濃，政府對社會組織代辦代管的行為會帶來效率低下、不透明、不規(guī)范等現(xiàn)象，也會制約社會組織的主體能動性與積極性[18]。政府在參與農村學前教育治理時還承擔著許多可以由社會組織承擔的職能。在NGO管理中，政府要適度放權，可通過購買服務等形式支持教育公益組織的發(fā)展，利用其對教育問題的針對性和資源使用的高效率性，發(fā)揮教育公益組織在參與學前教育治理中的主體作用。

(二)加強政社合作，提升非政府組織的社會認可

從汶川地震晉江商人挨家挨戶給受災嚴重的群眾發(fā)錢，到重慶“奧迪哥”拎錢袋給窮人送錢的新聞，說明在我國公民并不缺少進行公益事業(yè)的熱情。做慈善是一件好事，但我們也應反思直接發(fā)現(xiàn)金的形式對受眾群眾幫助的作用有多大。由于社會對NGO的不了解和不信任，導致社會的認可低，從而使其無法有效地凝聚社會資源。NGO應加強與政府的合作，通過多種途徑增加組織的社會認可。

首先，利用政府權威，提高大眾的認識。在我國歷史發(fā)展中，國家在社會生活中一直處于權威地位，在農村學前教育治理中國家和各級政府可以利用自身的威信幫助NGO提高社會認可度。例如，迄今為止，希望工程是中國社會參與最廣泛、最富影響的民間公益事業(yè)。然而在中國青少年發(fā)展基金會成立之初向社會募集資金時，社會并不認可，基金會優(yōu)越的體制背景發(fā)揮了巨大作用。如“希望工程”推出一年后，鄧小平為之題名，江澤民、楊尚昆、李鵬等國家領導人以及國家教委的支持使“希望工程”迅速成為中國最具影響力的公益品牌[19]。在我國農村貧困地區(qū)尤其是偏遠的山區(qū)，由于信息的閉塞社會對NGO并不了解，從而限制了NGO在參與農村學前教育治理中價值的發(fā)揮。如志愿者針對農村留守兒童開展的心理輔導服務，若群眾不了解，則會影響志愿者走入家庭進行針對性輔導。

其次，形成全民公益的氛圍。據統(tǒng)計，美國69%以上的家庭都有捐贈行為，公民的人均年捐助額約520美元，而中國人均慈善捐贈為1.7元，但我國卻是世界上最大的奢侈品消費市場之一[20]。政府可通過多種措施提高大眾的捐贈意識。NGO進入農村開展學前教育項目初始階段，國家和各級政府可在志愿者招募以及募集社會資源方面向NGO提供一定的幫助，使NGO有充足的資源以提高參與學前教育服務的廣度、深度以及項目的可持續(xù)發(fā)展；國家和各級政府可利用自身的權威優(yōu)勢向群眾介紹NGO的使命以及工作目的，以使NGO得到受眾群體的認可、支持和配合；國家和政府可通過信息化平臺宣傳為農村貧困地區(qū)學前教育服務做出巨大貢獻的NGO，使社會大眾了解貧困兒童的情況以及NGO的工作，提高大眾參與公益的意識；國家和各級政府可引導互聯(lián)網巨頭建立健全捐贈體系，為廣大群眾的捐贈提供合理化的途徑。如支付寶開通的“愛心捐贈”服務。普通群眾個人的捐贈能使社會形成良好的公益氛圍，發(fā)揮公益的最大力量，為NGO工作的開展提供可持續(xù)的社會資源。

最后，形成NGO區(qū)域聯(lián)盟。目前開展農村貧困地區(qū)學前教育服務具有一定影響的項目包括中國少年兒童基金會發(fā)起的“春蕾計劃”，中國發(fā)展研究基金會實施的“一村一園”計劃，互滿愛人與人中國發(fā)起的“未來希望幼兒園班”項目等等。這些基金會的背景為其工作的開展提供了強有力的支持。如春蕾計劃促進女童教育的特使具有一定的政治影響力，中國發(fā)展研究基金會是由國務院發(fā)展研究中心發(fā)起成立的，互滿愛人與人得到了國際運動聯(lián)合會的支持。然而，目前我國還有大量的既沒有政府背景，也沒有公募資格的NGO，甚至是沒有合法身份的草根組織，國家可鼓勵在社會上具有影響的基金會和各地方的基金會形成幫扶團隊，使參與國家農村項目的公募基金帶動地方社會組織，幫助參與農村貧困教育的社會組織更好地提升自身的社會認可，利用地方基金會針對本地教育特點和問題提高本地區(qū)學前教育的發(fā)展質量。

(三)完善內部管理，保持自身的造血功能

NGO自身的發(fā)展狀況直接影響其參與農村學前教育治理中資源獲取的程度、志愿者的調動、服務的專業(yè)化水平等。內部治理機制是對公益組織自身制度建設的重大挑戰(zhàn)，良好的內部管理可使組織保持良性的發(fā)展。

首先，重視組織文化的建設。組織文化作為特定人群普遍承認并自覺遵守的觀念和規(guī)則系統(tǒng)，是組織的個性與靈魂。NGO應重視自身文化的建設，通過文化約束全體成員的行為并凝聚集體力量朝著共同的公益目標努力。NGO組織的使命和宗旨的體現(xiàn)是其內部運作的核心。因此，NGO組織應明確組織的使命和宗旨，對組織的活動目標、活動領域和組織方式有統(tǒng)一的規(guī)定和表述。在組織活動的過程中，始終踐行志愿精神，培育組織成員的認同感、歸屬感和責任感，強化權力自律精神和公共精神，在工作中自覺遵守組織的行為準則。

其次，完善組織內部結構和治理機制。根據組織自身的使命、理念、活動領域等建立符合組織自身發(fā)展的組織結構和決策機制，使組織的任何決策以及行為都符合規(guī)范的程序，做到按規(guī)則做事，有據可循，以此杜絕組織成員及領導人的隨意性行為。如香港的社會組織在內部治理結構上，模仿企業(yè)建立了科學的組織治理結構，董事會與理事會分治，其中董事會負責決策，理事會負責執(zhí)行，同時在內部決策機制上提倡民主，這有效防止了某些人在組織中獨裁專制現(xiàn)象的發(fā)生[17]。另一方面慈善不是簡單的仗義疏財，更不是對弱者的憐憫和施舍。NGO在參與農村學前教育治理時，要努力建立成專業(yè)的慈善體系，如思考實施什么樣的項目、資助目的、資助誰、資助什么、如何資助等等；還要對志愿者進行培訓，提高他們的業(yè)務能力，尤其是掌握一些學前教育的理念和方法，使對農村學前教育的服務不僅僅限于物質和財力資源的支持，以提高資助的專業(yè)性和保持組織的長遠發(fā)展。

再次，完善信息披露制度，提升社會公信力。公信力是一種社會系統(tǒng)信任，能幫助非政府組織正常運轉，增強非政府組織信譽，強化內部管理，加強外部形象建設，能為非政府組織提供強大的支撐網絡和開拓資源流通渠道。因此，我國NGO組織可以加強自身的網站建設，明確組織的使命、理念以及組織愿景；公開組織的捐贈收入、捐贈支出、捐款途徑、監(jiān)督方式，做到財務透明；介紹組織的項目開展情況，從而使組織的活動處于公開狀態(tài)，在履行社會服務時更加透明。

最后，積極尋求合作，保持自身造血能力。一個公益組織最根本的生存策略即是獲得資源，而獲得資源與運作資源最根本的途徑是尋求與捐助者的合作。一方面，NGO組織在開展工作時可以積極尋求與政府的合作，利用政府權威最大限度的去獲取資源；另一方面，避免過度依賴政府，主動與同行以及其他社會單位保持良好的合作關系，以求得到更多的人力物力資源的支持。

教育公共治理為社會組織參與教育提供了合法性基礎。在國家大力發(fā)展學前教育尤其是農村學前教育的背景下，在強調政府和企業(yè)責任的同時要注重社會的作用，因為很多問題通過地區(qū)和社會的公共治理就可以得到解決。近年來我國非政府組織在參與農村學前教育治理中表現(xiàn)出一定的優(yōu)勢，但是由于我國非政府組織自身的問題以及國家體制的限制一定程度上削弱了其在社會發(fā)展中的作用。鑒于我國社會治理的特色以及政府和非政府組織之間的依附式發(fā)展關系，非政府組織在參與農村學前教育時，應和政府建立互促共生的合作關系，利用政府權威營造良好的外部環(huán)境，同時加強自身內部管理，為農村學前兒童享有公平有質量的學前教育提供助力支持。

[注 釋]

① 根據中華人民共和國中央人民政府社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報和中國社會組織公共服務平臺統(tǒng)計得來。