李福林，康 樂

隨著我國綜合國力的不斷提升和高等教育對外開放的不斷擴(kuò)大，來華留學(xué)教育事業(yè)取得顯著發(fā)展。然而，加以審慎分析，來華留學(xué)教育仍然存在不平衡、不充分發(fā)展的問題。主要表現(xiàn)為：首先，來華留學(xué)生仍然以非學(xué)歷生為主體，高層次、高水平的優(yōu)秀學(xué)歷來華留學(xué)生規(guī)模較小，留學(xué)生生源質(zhì)量需要提高。其次，來華留學(xué)教育缺乏穩(wěn)固的質(zhì)量保障體系與監(jiān)管環(huán)境，留學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量參差不齊。上述現(xiàn)實問題意味著來華留學(xué)教育政策仍需要持續(xù)完善，政策有效性還需要進(jìn)一步提高，以適應(yīng)新時代來華留學(xué)教育的發(fā)展。

近年來，來華留學(xué)教育政策研究開始得到了國內(nèi)學(xué)者的關(guān)注。陳宇和曲鐵華、譚敏達(dá)、楊既福分別結(jié)合政策文本，溯源分析了我國來華留學(xué)生教育政策變遷的路徑依賴與變革特點，并對不同時期的政策進(jìn)行了合理的劃分[1-3]；朱文和張滸對來華留學(xué)政策的發(fā)展完善過程進(jìn)行評價，指出政策正在加快推進(jìn)來華留學(xué)教育的發(fā)展[4]；王永秀和謝少華認(rèn)為來華留學(xué)教育政策起到了協(xié)調(diào)、監(jiān)督和規(guī)范作用，但是有效性和引導(dǎo)性不足[5]；魏禮慶和胡燕華較為完整地展現(xiàn)了改革開放40年的來華留學(xué)數(shù)據(jù)，結(jié)合政策文件進(jìn)行分析，強(qiáng)調(diào)來華留學(xué)政策法規(guī)配套措施有待完善[6]。這些研究成果有利于形成對我國來華留學(xué)教育政策文本的系統(tǒng)認(rèn)識。

從以上研究成果可以看出，學(xué)界的前期研究多以定性研究方式對來華留學(xué)教育政策進(jìn)行研究，定量研究成果較為缺乏。當(dāng)前，在我國促進(jìn)來華留學(xué)教育事業(yè)發(fā)展、推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動、優(yōu)化教育對外開放布局的宏觀背景下，學(xué)界有必要全面梳理我國來華留學(xué)教育政策，研究政策優(yōu)化路徑，以推動來華留學(xué)教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、研究設(shè)計

1. 數(shù)據(jù)來源

由于涉及來華留學(xué)教育的政策文本多以內(nèi)容章節(jié)的部分存在，本研究擴(kuò)大了政策文本的范圍，主要對教育部國際合作與交流司來華留學(xué)欄目下的中央文件、部門規(guī)章等107份文件進(jìn)行整理，并將發(fā)文單位限定為黨中央、全國人大及其常委會、國務(wù)院及各部委，來華留學(xué)層次限定為“高等教育”，選取政策文本中對來華留學(xué)教育事業(yè)產(chǎn)生影響的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行分析。同時，根據(jù)關(guān)鍵詞“來華留學(xué)生”“外國留學(xué)生”在中國法律檢索系統(tǒng)“北大法寶”進(jìn)行檢索，初步搜集涉及來華留學(xué)教育的中央部委“通知”“意見”“規(guī)劃”等36份文件。兩者結(jié)合，對所獲得政策文本的法律效力進(jìn)行核對、刪減。最終，本研究將《外國留學(xué)生管理辦法》的頒布作為起點，選取自1985 年至今發(fā)布的、現(xiàn)行有效的25份來華留學(xué)教育政策文件進(jìn)行分析，獲取相關(guān)政策條款共計150款。

2. 分析方法

從政策工具的視角對高等教育文獻(xiàn)進(jìn)行研究，已經(jīng)被多次使用[7-8]，依靠政策工具僅能夠?qū)φ叩膶嵤┞窂?、政策工具的使用類別進(jìn)行分析，不能夠完全解釋政策配置中的問題。因此，本研究從政策工具和推進(jìn)“留學(xué)中國”戰(zhàn)略兩個維度對來華留學(xué)教育政策進(jìn)行定量分析。

(1) X維度：政策工具的使用。政策必須依靠各種政策工具，進(jìn)而由理念變?yōu)楝F(xiàn)實，政府對各種政策工具進(jìn)行設(shè)計、組織搭配及運用而形成政策[9]，而這些工具就是實現(xiàn)來華留學(xué)教育政策目標(biāo)的手段。按照不同的視角和維度劃分，政策工具主要有麥克唐納爾和艾莫爾的分類、施奈德和英格拉姆的分類。前者基于問題將解決方案與執(zhí)行策略的適切性將政策工具劃分為命令性工具、激勵性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變化工具四類；后者基于政策目標(biāo)的不同，將象征和勸誡工具加入到政策工具之中，劃分為權(quán)威工具、象征勸誡工具、激勵工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具[10]。本研究根據(jù)來華留學(xué)教育發(fā)展的規(guī)律、特點，采用施奈德和英格拉姆的分析框架，具體如表1所示。

(2) Y維度：“留學(xué)中國”戰(zhàn)略的主題分類。根據(jù)來華留學(xué)教育政策文本中推動“留學(xué)中國”戰(zhàn)略實施的各個環(huán)節(jié)中所體現(xiàn)的各項措施，將相關(guān)政策按目標(biāo)定位、體系建設(shè)、多元共建、培養(yǎng)模式、保障機(jī)制、完善改進(jìn)等六個要素進(jìn)行主題分類，具體如表2所示。

(3) 政策文本編碼。本研究采用內(nèi)容分析法對涉及的25份政策文本中的條款，按照五種政策工具和實施“留學(xué)中國”戰(zhàn)略的六個主題進(jìn)行編碼，根據(jù) “政策編號-章號-條款號”進(jìn)行編號。如同一政策條款中使用了多種政策工具，則只使用表現(xiàn)度最高的政策工具，然后對該條款中每項政策工具所作用的“留學(xué)中國”實施環(huán)節(jié)進(jìn)行記錄，如表3所示。

表1 政策工具的運用情景與特點

注：根據(jù)參考文獻(xiàn)[10]整理而得。

表2 “留學(xué)中國”戰(zhàn)略的主題分類及解釋

表3 “X-Y”二維分析組合

續(xù)表3

二、來華留學(xué)教育政策文本分析

1. 關(guān)鍵節(jié)點的改革與路徑依賴

在來華留學(xué)教育事業(yè)發(fā)展的過程中，存在著若干改革的關(guān)鍵節(jié)點。1985年頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》，標(biāo)志著國家層面正式開始統(tǒng)籌管理體制，將管理權(quán)限向高校傾斜。同年，《外國留學(xué)生管理辦法》頒布，基本確立了留學(xué)管理體制。緊接著《關(guān)于招收自費外國來華留學(xué)生的有關(guān)規(guī)定》和《關(guān)于普通高等院校授予來華留學(xué)生我國學(xué)位試行辦法》的陸續(xù)頒布，帶動了這一時期來華留學(xué)生的快速增長。2000年，《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》的出臺，涵蓋了外國留學(xué)生管理中的學(xué)位證書、培養(yǎng)方式等多個環(huán)節(jié)，完善了留學(xué)生管理的制度。隨后，教育部發(fā)布《關(guān)于實施中國政府獎學(xué)金年度評審制度的通知》，對多種獎學(xué)金統(tǒng)一交由國家留學(xué)基金委開展年度評審，完善了獎學(xué)金評選體系。該政策文件的推出，具有一定的前瞻性，在2001年有利地支撐了我國留學(xué)教育事業(yè)與國際教育的融合。根據(jù)歷年留學(xué)生增長數(shù)據(jù)(見圖1)，可以直觀的看出在2000年，作為國家改革的關(guān)鍵時間節(jié)點，系列政策在這一節(jié)點之后開始綜合發(fā)力，推動了2000—2010年(剔除2003年由于“非典”疫情爆發(fā)，來華留學(xué)人數(shù)出現(xiàn)一定下滑)的大幅增長。

圖1 1991-2017來華留學(xué)生人數(shù)、增長率及多項式預(yù)測曲線注：筆者根據(jù)教育部國際交流與合作司公布的數(shù)據(jù)整理而得。

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》的頒布，是改革的又一關(guān)鍵時間節(jié)點，來華留學(xué)教育進(jìn)入了新的階段。也正是從這一年開始，來華留學(xué)生數(shù)量的增長率開始趨于平緩，呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長的趨勢。同年，教育部出臺《留學(xué)中國》計劃，鼓勵多元主體參與來華留學(xué)教育。面對來華留學(xué)教育新形勢，2016年《推進(jìn)共建“一帶一路”教育行動》和《關(guān)于做好新時期教育對外開放工作的若干意見》兩份政策文件的出臺，使得近兩年的來華留學(xué)人數(shù)增長率保持在10%以上。對1991—2017年來華留學(xué)生人數(shù)進(jìn)行多項式曲線趨勢預(yù)測，能夠看出在未來幾年，政策紅利會進(jìn)一步釋放，留學(xué)生人數(shù)會保持持續(xù)增加(見圖1)。

此外，政策不僅具有稀缺性，還具有依賴性。來華留學(xué)政策變革受制于“路徑依賴”，即依賴于“內(nèi)外部政策的穩(wěn)定性”。一方面，相關(guān)管理部門依賴于以往政策工具的使用，忽視政策工具組合的時效性；另一方面，高校內(nèi)部依賴于傳統(tǒng)認(rèn)知，制定來華留學(xué)生的培養(yǎng)管理方案，容易忽視與外在政策體系內(nèi)涵的兼容性和一致性。2017年發(fā)布的《學(xué)校招收和培養(yǎng)國際學(xué)生管理辦法》，充分細(xì)化了高校在留學(xué)生招生和人才培養(yǎng)方面的責(zé)任和義務(wù)，更加突出了高校在國際教育中的主體地位，在一定程度上減輕了路徑依賴。

2. 來華留學(xué)生教育政策的二維分析(見表4)

按照政策文本內(nèi)容分析形成的編碼表，可以初步認(rèn)定政策樣本中使用了五種政策工具以推進(jìn)“留學(xué)中國”戰(zhàn)略的實施，有效引導(dǎo)、推動了留學(xué)生教育事業(yè)服務(wù)功能的實現(xiàn)。

表4 “X-Y”二維分析

(1) 來華留學(xué)政策的X維度分析。如表4 所示，政策工具使用存在非均衡的現(xiàn)象。首先，權(quán)威工具占比41.33%，使用最頻繁，表明政府偏好采用計劃的手段，對來華留學(xué)教育產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管制，以實現(xiàn)服務(wù)功能；其次，是占總數(shù)27.33%的象征勸誡工具，使用頻次也較高，但是政策引導(dǎo)、號召的功效，并不能完全轉(zhuǎn)化為服務(wù)能力；第三，是能力工具占比19.33%，相對較高，政府借助培訓(xùn)、教育等手段支持高校等群體積極學(xué)習(xí)國際教育領(lǐng)域的先進(jìn)經(jīng)驗；最后，才是系統(tǒng)變革工具和激勵工具，占總數(shù)比分別為6.67%和5.33%，使用頻率低。系統(tǒng)變革工具使用過少，來華留學(xué)教育事業(yè)要想實現(xiàn)從“留學(xué)大國”向“留學(xué)強(qiáng)國”轉(zhuǎn)變，需要革新招生管理和培養(yǎng)體系，積極構(gòu)建多主體參與的來華留學(xué)生服務(wù)體系，6.67%的使用度顯然不能完全滿足相關(guān)需求。激勵工具的使用頻次最低，對于整合教育資源吸引留學(xué)生而言較為不利。其中，權(quán)威工具主要應(yīng)用于保障機(jī)制、體系建設(shè)和培養(yǎng)模式三個領(lǐng)域；象征勸誡工具則主要聚焦于培養(yǎng)模式和體系建設(shè)；激勵工具、能力建設(shè)工具兩者均主要關(guān)注保障機(jī)制領(lǐng)域；系統(tǒng)變革主要運用于體系建設(shè)。從政策類別上看，關(guān)于制度建設(shè)的政策較少，而信息發(fā)布、號召、項目計劃類的政策文本最多。

(2) 來華留學(xué)政策的Y維度闡釋。我國來華留學(xué)教育政策工具主要集中在保障機(jī)制、培養(yǎng)模式、體系建設(shè)三個主題，分別占總數(shù)的25.33%、24.67%、24.00%；其次是占總數(shù)的10.67%目標(biāo)定位；多元共建和完善改進(jìn)主題運用政策工具最少，分別占總數(shù)的8.00%和7.33%。政府對來華留學(xué)教育的關(guān)注點主要聚焦于人才培養(yǎng)模式以及與之相關(guān)的體系建設(shè)和保障機(jī)制，這與教育發(fā)展規(guī)律相符。但是，整體上教育政策實施的效率，還要結(jié)合各項政策工具的配合使用。

政府對“留學(xué)中國”的目標(biāo)定位，形塑了來華留學(xué)教育招生、培養(yǎng)管理等服務(wù)體系。新時期，來華留學(xué)事業(yè)堅持 “擴(kuò)大規(guī)模，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，規(guī)范管理，保證質(zhì)量”，力爭到“2020年，使我國成為亞洲最大的留學(xué)目的地國家”。目標(biāo)定位對于高校發(fā)展留學(xué)生教育，有重要的引導(dǎo)作用。

為培養(yǎng)一大批知華、友華的高素質(zhì)來華留學(xué)畢業(yè)生，政策工具為強(qiáng)化教學(xué)實踐改革，在保證基本課程設(shè)置的前提下鼓勵高校探索彈性教學(xué)制度，建立與國際教育相通的培養(yǎng)模式。政府主要采用的象征勸誡和權(quán)威工具兩種策略，系統(tǒng)整合師資隊伍、后勤服務(wù)、信息化辦學(xué)等方面教育資源，以培養(yǎng)高質(zhì)量的留學(xué)生。

“來華留學(xué)工作和服務(wù)體系要與新時期我國的國際地位、教育規(guī)模和教育水平相適應(yīng)”是體系建設(shè)方面政策工具的主要落腳點。從制度主義的立場出發(fā)，國家選用權(quán)威工具要求“建立來華留學(xué)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和保障體系”，“著力推進(jìn)來華留學(xué)教育管理體制、投入體制、辦學(xué)體制、學(xué)校內(nèi)部管理體制改革”，在一定程度上保障以教育部為主管部門、高校為主體的體系建設(shè)的投入。但也應(yīng)當(dāng)看到，在量化的評價指標(biāo)體系下，部分高校存在的盲目設(shè)立部門、設(shè)置計劃等與外部政策體系內(nèi)涵不兼容的現(xiàn)象。

“多元共建”是聯(lián)結(jié)來華留學(xué)教育與地方政府、企業(yè)、社會乃至產(chǎn)業(yè)的重要主題，政策工具主要通過“鼓勵企事業(yè)單位、社會團(tuán)體及其他社會組織和個人設(shè)立國際學(xué)生獎學(xué)金”，“協(xié)調(diào)同級多部門，相互配合、各司其職”。相關(guān)政策主要使用象征勸誡工具，引導(dǎo)的能力有限，也顯示出目前國家對于多元共建來華留學(xué)事業(yè)的重視程度不夠。

在保障機(jī)制方面，主要使用權(quán)威工具來保障來華留學(xué)經(jīng)費投入不斷增加，獎學(xué)金名額隨著我國對外戰(zhàn)略的調(diào)整重點逐步增加，以完善相應(yīng)的資助體系。國家開始重視來華留學(xué)事業(yè)各主體單位的能力建設(shè)，多次使用能力建設(shè)工具，調(diào)整相關(guān)策略。但是該領(lǐng)域政策工具的使用并不均衡，激勵工具使用不足，相應(yīng)的政策法規(guī)體系有待完善。

目前，對來華留學(xué)教育事業(yè)的完善改進(jìn)主要通過以下兩個方面進(jìn)行展開。一方面，借鑒發(fā)達(dá)國家留學(xué)生教育發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗，進(jìn)行政策調(diào)整，如對來華留學(xué)教育開展預(yù)科教育；另一方面，通過相應(yīng)的評估體系，發(fā)現(xiàn)來華留學(xué)教育實踐中存在的問題，進(jìn)行理論和實踐兩個層面的反思，并做出相應(yīng)的調(diào)整。盡管在政策工具中主要使用了能力建設(shè)工具，但是相應(yīng)的改善措施，相較于美國等留學(xué)強(qiáng)國，在政策出臺、體系建設(shè)、社會融合度等方面差距較大。

3. 主要問題與成因

在“X-Y”兩個維度的交叉分析，發(fā)現(xiàn)我國來華留學(xué)教育政策主要存在以下三方面問題：一是，我國來華留學(xué)政策在五種基本政策工具的選擇上，權(quán)威工具的使用最為頻繁；二是，國家政策對“留學(xué)中國”戰(zhàn)略的推動主要從保障機(jī)制、體系建設(shè)和培養(yǎng)模式三個方面切入，對多元共建來華留學(xué)事業(yè)的激勵作用比較有限；三是，在保障機(jī)制、體系建設(shè)和培養(yǎng)模式等環(huán)節(jié)，政策工具的選擇偏向短期目標(biāo)和政策成本，容易導(dǎo)致來華留學(xué)事業(yè)內(nèi)外部能力建設(shè)和激勵機(jī)制形成緩慢。本研究嘗試對上述三個問題的成因進(jìn)行了梳理。

(1) 來華留學(xué)教育政策的調(diào)整存在制度依賴。從來華留學(xué)政策頒布的時間節(jié)點分布以及來華留學(xué)生人數(shù)增長率的起伏波動規(guī)律能夠清晰的看出：我國來華留學(xué)教育受傳統(tǒng)制度路徑的影響依然較大，大量采用權(quán)威工具，視行政指令、命令等“硬”工具為最有效、直接的手段，政府作為掌舵人的引導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用發(fā)揮不充分。

(2) 來華留學(xué)教育事業(yè)多元主體參與不足。隨著全球化進(jìn)程不斷加快，來華留學(xué)生能夠為中國高等教育事業(yè)、中國企業(yè)“走出去”、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、對外交流合作等諸多方面帶來留學(xué)教育紅利。然而，在來華留學(xué)政策中，對于來華留學(xué)生教育在服務(wù)創(chuàng)新型國家建設(shè)、服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、促進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)中定位不夠明確，導(dǎo)致一部分地方政府和高校投入力度不夠，行業(yè)企業(yè)參與熱情不高，未能充分利用好社會資源助推來華留學(xué)教育發(fā)展。

(3) 來華留學(xué)教育發(fā)展落后于國家對高層次人才的需求。受制于來華留學(xué)生生源質(zhì)量以及留學(xué)層次的問題，來華留學(xué)生群體的培養(yǎng)質(zhì)量難以得到有效的保障。面對新一輪的技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)升級，國內(nèi)外市場對留學(xué)生人才的要求迅速上移。而在知識經(jīng)濟(jì)背景下，來華留學(xué)教育需要適應(yīng)產(chǎn)業(yè)的升級，提高來華留學(xué)的“性價比”。顯然，我國來華留學(xué)政策體系還沒能完全適應(yīng)這種需求。

三、結(jié)論與建議

通過對來華留學(xué)教育政策進(jìn)行X、Y兩個維度的交叉組合分析研究發(fā)現(xiàn)：政府將“出國留學(xué)”和“來華留學(xué)”教育事業(yè)并重，并加大了對來華留學(xué)教育事業(yè)的投入，強(qiáng)化了體制機(jī)制改革，但仍然存在政策制訂的周期性、政策工具的運用整體失衡、錯配使用、缺乏可持續(xù)性等問題。究其原因，主要是在來華留學(xué)教育政策的制定上存在路徑依賴，政府引導(dǎo)、協(xié)調(diào)不足，在結(jié)構(gòu)改革上存在滯后性等。為此，未來的政策可以從以下三個方面進(jìn)行調(diào)整與完善。

一是，選擇政策工具要注重系統(tǒng)的協(xié)同與組合。不同的政策工具有其自身使用的前提條件。因此，在使用政策工具時，需要從解決實際問題的角度出發(fā)，注重政策工具在問題解決中的針對性[11]。來華留學(xué)教育事業(yè)面臨著復(fù)雜的國際局勢，受政治、經(jīng)濟(jì)等方面因素的影響較大。教育管理者應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到來華留學(xué)教育問題中的動態(tài)性，保證政策工具的靈活性，以期政策的調(diào)整能與現(xiàn)實問題和現(xiàn)實狀況相適應(yīng)，進(jìn)而推動來華留學(xué)事業(yè)的內(nèi)涵式發(fā)展。

二是，推進(jìn)各類政策工具在“留學(xué)中國”戰(zhàn)略中的全方位應(yīng)用，契合“擴(kuò)大規(guī)模，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，規(guī)范管理，保證質(zhì)量”的方針，以提高政策的時效性。針對政策工具“權(quán)威工具”的使用較多的問題，可以更多應(yīng)用能力建設(shè)工具和激勵工具，采取更多激勵措施，細(xì)化政策實施過程中的具體措施和具體要求，提高政策的可操作性，強(qiáng)化來華留學(xué)事業(yè)各責(zé)任主體的能力建設(shè)，以迎接國際教育領(lǐng)域的系統(tǒng)性變革。

三是，政策制定要更加關(guān)注可持續(xù)性，保障新時期來華留學(xué)教育質(zhì)量。政策制定者通常使用“硬”工具來改變?nèi)藗兊男袨?，如立法和建立?guī)則。盡管在短時間內(nèi)這些路徑效率較高，但相應(yīng)的政策成本也較高。因此，政策制定者可以將多種方法結(jié)合使用，運用 “軟”的工具[12]，如在政策工具匹配來華留學(xué)事業(yè)的過程中，結(jié)合短期目標(biāo)和政策成本，采取激勵、宣傳、溝通等多種策略。同時兼顧政策的長期性發(fā)展目標(biāo)，注重政策的貫通性、連續(xù)性，協(xié)調(diào)應(yīng)用權(quán)威工具與其它四類工具。在保障機(jī)制、體系建設(shè)、培養(yǎng)模式等來華留學(xué)教育的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，注重運用能力建設(shè)工具和激勵工具，通過關(guān)注長期的發(fā)展目標(biāo)，以系統(tǒng)性的教育政策體系強(qiáng)化來華留學(xué)事業(yè)的內(nèi)外部能力建設(shè)。