□ 文 鄭玉波 彭 景

1、引言

隨著云計(jì)算、大數(shù)據(jù)技術(shù)的迅猛發(fā)展，政務(wù)大數(shù)據(jù)已然進(jìn)入政府管理改革的新范疇。2016年1月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于組織實(shí)施促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展重大工程的通知》，提出重點(diǎn)支持大數(shù)據(jù)共享開(kāi)放，建立完善公共數(shù)據(jù)開(kāi)放制度和建立統(tǒng)一的公共數(shù)據(jù)共享開(kāi)放平臺(tái)體系，探索構(gòu)建國(guó)家數(shù)據(jù)中心體系，從而優(yōu)化公共資源配置和提升公共服務(wù)水平，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)與推進(jìn)部門(mén)信息共享，從而推進(jìn)政府自身管理改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。

針對(duì)現(xiàn)有政務(wù)公開(kāi)披露數(shù)據(jù)碎片化、區(qū)域割裂、透明度低、準(zhǔn)確性差等一系列問(wèn)題。以解決問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，本文從數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄普查，編制開(kāi)放目錄、確定開(kāi)放范圍和對(duì)象等方面入手，旨在打破民眾與政務(wù)部門(mén)機(jī)構(gòu)間的信息不對(duì)稱(chēng)格局，為數(shù)據(jù)的開(kāi)放提供堅(jiān)實(shí)的信息支撐。

2、梳理目標(biāo)

信息資源開(kāi)放目錄的梳理是對(duì)各委辦局現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源可公開(kāi)、未涉密的部分進(jìn)行統(tǒng)一梳理和整合，明確各政府部門(mén)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)流程以及職能責(zé)任，對(duì)梳理的數(shù)據(jù)資源開(kāi)放目錄進(jìn)行注冊(cè)、編目、維護(hù)、審核和發(fā)布等，資源梳理目標(biāo)可分為4個(gè)方面：

摸清家底，建立臺(tái)賬。理清各部門(mén)、各地方政府已有信息系統(tǒng)，數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)情況，摸清各部門(mén)、各地方政府已有信息資源，編制政務(wù)信息資源目錄清單，為各部門(mén)、各地方政府建立政務(wù)信息資源“臺(tái)賬”。

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)共享。通過(guò)編制政務(wù)信息資源目錄規(guī)范，為各部門(mén)梳理本單位信息資源目錄提供統(tǒng)一核心基礎(chǔ)元數(shù)據(jù)，有利于開(kāi)展各部門(mén)數(shù)據(jù)需求對(duì)接，推動(dòng)各部門(mén)政務(wù)信息資源的整合共享和公開(kāi)。

匯聚發(fā)布，整合利用。各部門(mén)梳理編目信息資源目錄并注冊(cè)匯聚到目錄中心，形成本級(jí)政務(wù)信息資源目錄；將注冊(cè)匯聚的目錄發(fā)布公開(kāi)到目錄門(mén)戶(hù)，實(shí)現(xiàn)政府信息資源目錄統(tǒng)一檢索，快速定位和統(tǒng)計(jì)分析。

建立機(jī)制，維護(hù)更新。通過(guò)制定政務(wù)信息資源目錄梳理以及發(fā)布機(jī)制，明確各單位的信息梳理，采集，維護(hù)，更新的管理責(zé)任人。加強(qiáng)部門(mén)信息目錄需求對(duì)接，推進(jìn)各部門(mén)、各地方政府信息資源目錄維護(hù)和更新。

3、梳理原則

分工協(xié)作，整體協(xié)調(diào)。資源目錄的編制需要各委辦局的協(xié)調(diào)合作，根據(jù)各委辦局的職能分工和“三定方案”，對(duì)各委辦局進(jìn)行分工，由項(xiàng)目的業(yè)主單位總體對(duì)各委辦局的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行收集、整理和整合工作。

嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化方案。信息資源目錄的編制工作是一項(xiàng)技術(shù)性要求較高，涉及各部門(mén)的重要任務(wù)，必須嚴(yán)格遵循《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》。根據(jù)總體工作方案分階段細(xì)化目錄編制實(shí)施方案，重視目錄編制工作的一致性和連續(xù)性。

注重層次，分步實(shí)施。在編制具體的信息資源目錄工作中，應(yīng)采取自上而下、由粗到細(xì)、由淺到深、由單個(gè)目錄到系統(tǒng)性目錄的方法，將編制工作逐步擴(kuò)展，要強(qiáng)化上一步工作是下一步工作基礎(chǔ)的操作觀(guān)念，把每一步工作都要做到扎扎實(shí)實(shí)，防止出現(xiàn)偏差，避免造成后續(xù)工作的浪費(fèi)。

上下互動(dòng)，共同推進(jìn)。目錄的編制工作需要各部門(mén)之間相互配合、及時(shí)溝通、協(xié)調(diào)推進(jìn)。牽頭部門(mén)要加強(qiáng)目錄編制工作的指導(dǎo)，及時(shí)開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和編制審查工作。各委辦局要認(rèn)真落實(shí)目錄編制工作的有關(guān)要求，按時(shí)完成工作任務(wù)。各部門(mén)要注意積累工作中遇到的問(wèn)題，及時(shí)交流會(huì)商，積極提出工作意見(jiàn)和建議。

4、開(kāi)放目錄編制

考慮到數(shù)據(jù)開(kāi)放的對(duì)象包括個(gè)人、法人以及政務(wù)部門(mén)，為了解決政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)應(yīng)該有什么數(shù)據(jù)的問(wèn)題，根據(jù)數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)象和側(cè)重點(diǎn)不同，需要從方方面面考慮到用戶(hù)的最終需求，有針對(duì)、有重點(diǎn)和有步驟地進(jìn)行數(shù)據(jù)開(kāi)放調(diào)研。從而讓數(shù)據(jù)開(kāi)放真正的滿(mǎn)足個(gè)人、法人以及政務(wù)部門(mén)的需求，達(dá)到激活數(shù)據(jù)潛在價(jià)值、釋放社會(huì)創(chuàng)造力的目的。

4.1、數(shù)據(jù)開(kāi)放調(diào)研內(nèi)容

針對(duì)個(gè)人、法人的調(diào)研內(nèi)容主要包括用戶(hù)希望共享的數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)共享方式、數(shù)據(jù)更新頻率等。

政務(wù)部門(mén)既是數(shù)據(jù)開(kāi)放的提供者，也是數(shù)據(jù)開(kāi)放的接受者。因此在數(shù)據(jù)開(kāi)放調(diào)研的時(shí)候，各個(gè)政務(wù)部門(mén)的需求也是重中之重。需要對(duì)各個(gè)委辦局的數(shù)據(jù)開(kāi)放需求進(jìn)行收集，整理收集各個(gè)委辦局的數(shù)據(jù)共享需求，包括其它部門(mén)需要開(kāi)放的數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)范圍、數(shù)據(jù)共享方式、數(shù)據(jù)更新頻率、協(xié)同權(quán)責(zé)機(jī)制等。

政務(wù)部門(mén)調(diào)研內(nèi)容主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行普查：

（1）該政務(wù)部門(mén)各個(gè)系統(tǒng)涉及哪些數(shù)據(jù)，以及基于該數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)，即需要該數(shù)據(jù)為公眾、其它政務(wù)部門(mén)提供的服務(wù)；（2）具體該數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)總量、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)來(lái)源、存儲(chǔ)方式、更新頻率、數(shù)據(jù)重要性分級(jí)、數(shù)據(jù)共享分級(jí)等；（3）明確該政務(wù)部門(mén)與公眾、其它政務(wù)部門(mén)的數(shù)據(jù)交互數(shù)據(jù)項(xiàng)、核對(duì)方式、數(shù)據(jù)公布權(quán)利、數(shù)據(jù)修改職責(zé)、維護(hù)頻率等；（4）其它特殊數(shù)據(jù)調(diào)研；（5）具體業(yè)務(wù)系統(tǒng)所涉及的數(shù)據(jù)庫(kù)表、字段實(shí)例。

4.2、開(kāi)放目錄調(diào)研方法

數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄調(diào)研主要針對(duì)個(gè)人、法人以及政務(wù)部門(mén)。針對(duì)個(gè)人、法人的調(diào)研可以采取多種方式，例如網(wǎng)上問(wèn)卷調(diào)查，網(wǎng)上需求反饋；線(xiàn)下挑選有代表性的行業(yè)、各個(gè)等級(jí)的職務(wù)代表來(lái)進(jìn)行訪(fǎng)談。從而結(jié)合線(xiàn)上線(xiàn)下的結(jié)果把個(gè)人、法人的需求收集起來(lái)。

考慮到數(shù)據(jù)開(kāi)放調(diào)研的廣泛性和影響度，政務(wù)部門(mén)的調(diào)研需要結(jié)合共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)資源和實(shí)際普查兩種方式來(lái)完成。首先需要結(jié)合現(xiàn)有的共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)資源來(lái)進(jìn)行數(shù)據(jù)普查。即通過(guò)對(duì)現(xiàn)有共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)資源的數(shù)據(jù)摸底，整理出對(duì)應(yīng)的各個(gè)政務(wù)部門(mén)的數(shù)據(jù)信息。其次通過(guò)和各個(gè)委辦局的相關(guān)負(fù)責(zé)人面對(duì)面溝通的方式，對(duì)其數(shù)據(jù)情況進(jìn)行詳細(xì)的了解和確認(rèn)。針對(duì)數(shù)據(jù)權(quán)責(zé)不明的情況，需要通過(guò)制定相關(guān)制度例如定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議來(lái)解決。最后結(jié)合共享交換平臺(tái)數(shù)據(jù)資源的挖掘和委辦局的訪(fǎng)談，出具相關(guān)的政務(wù)數(shù)據(jù)普查報(bào)告。

經(jīng)過(guò)數(shù)據(jù)開(kāi)放需求收集和資源調(diào)研之后，要形成具體的數(shù)據(jù)開(kāi)放需求報(bào)告。把社會(huì)上個(gè)人、法人以及政務(wù)部門(mén)的需求進(jìn)行整理收集，把其需要開(kāi)放的數(shù)據(jù)范圍、內(nèi)容、開(kāi)放形式等做總結(jié)歸納。最終形成多角度、全面的數(shù)據(jù)開(kāi)放需求報(bào)告?？紤]到開(kāi)放需求是不間斷的、持續(xù)的一個(gè)過(guò)程，因此需要定期對(duì)公眾的數(shù)據(jù)開(kāi)放需求進(jìn)行整理反饋，并落實(shí)到政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)中來(lái)。

4.3、開(kāi)放目錄編制流程

信息資源開(kāi)放目錄編制流程包括：前期準(zhǔn)備、目錄編制與報(bào)送、目錄匯總與管理、目錄更新4個(gè)過(guò)程。在整個(gè)過(guò)程中，先梳理框架性目錄，后續(xù)實(shí)施過(guò)程中再根據(jù)業(yè)務(wù)流程關(guān)系，業(yè)務(wù)的先后、崗位關(guān)系來(lái)確定資源目錄、采集責(zé)任和管理責(zé)任，再根據(jù)數(shù)據(jù)的需求、前后關(guān)系和業(yè)務(wù)前后關(guān)系確定數(shù)據(jù)是否對(duì)外開(kāi)放和使用。

（1）前期準(zhǔn)備

前期準(zhǔn)備包括組織準(zhǔn)備、目錄規(guī)劃和資源調(diào)查。

組織準(zhǔn)備是指應(yīng)明確政務(wù)信息資源開(kāi)放目錄編制工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制；目錄規(guī)劃是指按照《政務(wù)信息資源目錄編制指南（試行）》要求，重點(diǎn)從政務(wù)信息資源“類(lèi)”、“項(xiàng)”、“目”、“細(xì)目”分類(lèi)的角度，制定政務(wù)信息資源開(kāi)放目錄規(guī)劃；資源調(diào)查是指根據(jù)目錄規(guī)劃，對(duì)各委辦局開(kāi)展信息資源調(diào)查工作。

（2）目錄編制與報(bào)送

目錄編制與報(bào)送是指根據(jù)調(diào)查的信息資源情況，按照政務(wù)信息資源開(kāi)放目錄元數(shù)據(jù)要求，編制生成政務(wù)信息資源開(kāi)放目錄；并通過(guò)管理者對(duì)編制的目錄進(jìn)行維護(hù)和審核后，及時(shí)報(bào)送上級(jí)主管部門(mén)。

（3）目錄匯總與管理

在政務(wù)信息資源開(kāi)放目錄審核過(guò)程中發(fā)現(xiàn)不符合要求的數(shù)據(jù)，則退回責(zé)任部門(mén)，由承擔(dān)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的建設(shè)單位負(fù)責(zé)政務(wù)信息資源開(kāi)放目錄，目錄匯總、注冊(cè)登記、發(fā)布查詢(xún)、維護(hù)管理等日常工作。

（4）目錄更新

目錄更新是指各委辦局應(yīng)對(duì)本單位發(fā)布的政務(wù)信息資源開(kāi)放目錄進(jìn)行及時(shí)更新維護(hù)。

5、開(kāi)放范圍及對(duì)象

5.1、數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍

政務(wù)數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)的數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍需要分階段、逐步推進(jìn)，首先選擇性的開(kāi)放相關(guān)委辦局的部分非敏感數(shù)據(jù)。

按領(lǐng)域選擇開(kāi)放：信用服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)、公共安全、城建住房、交通運(yùn)輸、教育文化、科技創(chuàng)新、資源能源、生態(tài)環(huán)境、工業(yè)農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、財(cái)稅金融、安全生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)救助、法律服務(wù)、生活服務(wù)、氣象服務(wù)、地理空間、機(jī)構(gòu)團(tuán)體等公共信息資源，并結(jié)合地方特色、企業(yè)需求，公眾生活需要拓展開(kāi)放范圍，深化開(kāi)放內(nèi)容，強(qiáng)化動(dòng)態(tài)更新。

凡是不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私以及法律法規(guī)規(guī)定不得開(kāi)放的公共信息資源，都應(yīng)逐步納入開(kāi)放范圍，對(duì)非涉密但敏感數(shù)據(jù)，要對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏加工后開(kāi)放。待時(shí)機(jī)成熟，相關(guān)政策辦法更加趨于完善時(shí)，再逐步開(kāi)放更多政務(wù)數(shù)據(jù)，以便惠及民生。

5.2、數(shù)據(jù)開(kāi)放對(duì)象

在確定數(shù)據(jù)開(kāi)放范圍的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定數(shù)據(jù)開(kāi)放的具體對(duì)象，即數(shù)據(jù)開(kāi)放目錄。

以市城管局為例：需在開(kāi)放數(shù)據(jù)名稱(chēng)目錄下明確可開(kāi)放的數(shù)據(jù)項(xiàng)名稱(chēng)。如表1所示。

表1

6、結(jié)語(yǔ)

盡管政務(wù)大數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值已逐漸受到重視，但政務(wù)大數(shù)據(jù)的利用目前仍存在一系列頗具爭(zhēng)議性的問(wèn)題，首當(dāng)其沖的便是數(shù)據(jù)所有權(quán)。此外，政務(wù)大數(shù)據(jù)利用帶來(lái)的利益分配問(wèn)題如數(shù)據(jù)的使用與收費(fèi)規(guī)則，以及所有權(quán)保護(hù)、隱私保護(hù)和知識(shí)創(chuàng)新之間的矛盾等問(wèn)題也在倫理價(jià)值上存在著討論的空間。

未來(lái)的政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享應(yīng)在這些領(lǐng)域加強(qiáng)研究的力度，并構(gòu)建較為成熟的政府大數(shù)據(jù)開(kāi)放模型;此外，重視采用績(jī)效評(píng)估技術(shù)對(duì)政務(wù)大數(shù)據(jù)的開(kāi)放與共享情況進(jìn)行詳細(xì)和精確的效果評(píng)估、反饋和問(wèn)責(zé)，也將是促進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)開(kāi)放與共享的一個(gè)有效手段。■