王中 陳霞

摘 要：我國(guó)已出臺(tái)五部地方性《終身教育促進(jìn)條例》，雖然只是起步階段，但是，對(duì)因地制宜發(fā)展終身教育事業(yè)具有重要意義。在建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)進(jìn)程中，推進(jìn)終身教育地方立法還面臨諸多挑戰(zhàn)，一方面，要破解認(rèn)識(shí)瓶頸，全面回答終身教育地方立法的法理之問、實(shí)踐之問和效用之問，從而在思想認(rèn)識(shí)上掃清障礙；另一方面，需要進(jìn)一步梳理立法的經(jīng)驗(yàn)、條件和意愿，形成具有地方特色的系統(tǒng)性推進(jìn)措施，才能為尚未立法的地區(qū)提供有益的決策參考。

關(guān)鍵詞：終身教育；地方立法；認(rèn)識(shí)瓶頸；推進(jìn)措施

基金項(xiàng)目：江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2015年度重點(diǎn)自籌課題“終身教育體系建設(shè)中的地方性立法問題研究——以江蘇為例”（項(xiàng)目編號(hào)：B-b/2015/03/087）；江蘇省社會(huì)教育規(guī)劃2015年重點(diǎn)課題“法治新常態(tài)視閾下江蘇終身教育法制保障建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：JSS-B-2015001）

作者簡(jiǎn)介：王中，男，副校長(zhǎng)，主要研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育與終身教育；陳霞，女，高級(jí)會(huì)計(jì)師，主要研究方向?yàn)樨?cái)務(wù)管理。

中圖分類號(hào)：G719 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-7747（2019）05-0048-06

近代以來(lái)，經(jīng)驗(yàn)理性與建構(gòu)理性是流行于西方的兩種不同的認(rèn)識(shí)論和方法論，也是人們探求知識(shí)與改造世界的兩種不同的思維方式和路徑選擇。[1]經(jīng)驗(yàn)理性重視實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，但易于保守；建構(gòu)理性尊重主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，也有脫離實(shí)際的風(fēng)險(xiǎn)，將二者有機(jī)結(jié)合，才能成為法治政府得心應(yīng)手的治理手段。從我國(guó)立法的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)法律具有的制定法特征，更為傾向一種“建構(gòu)理性”。[2]基于這樣的立法特點(diǎn)，在發(fā)揮建構(gòu)理性優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，尊重實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，破解認(rèn)識(shí)瓶頸，對(duì)立法實(shí)踐有“自明性”作用。然而，問題在于，在教育法治建設(shè)進(jìn)程中，容易基于經(jīng)驗(yàn)理性的保守心態(tài)，忽視立法的積極作用，特別是忽視地方立法的針對(duì)性、靈活性等特點(diǎn)和法律治理體系的協(xié)同作用，沒有從整體上把握教育法治的精神，導(dǎo)致諸多教育立法行動(dòng)難以推進(jìn)。面對(duì)國(guó)家層面的終身教育立法仍然沒有啟動(dòng)的現(xiàn)狀（早在1998年，就有全國(guó)人大代表提出“加快繼續(xù)教育立法的議案”和“加快成人教育立法的議案”，當(dāng)時(shí)，教育部希望制定“終身教育法”[3]，至今20多年尚未解決），從加快學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的角度，因地制宜積極推動(dòng)終身教育的地方立法實(shí)踐，切實(shí)加大終身教育供給的保障力度，這是推進(jìn)教育治理法律化的重要路徑。

一、終身教育地方立法的認(rèn)識(shí)瓶頸

問題是時(shí)代的聲音，也是立法實(shí)踐的起點(diǎn)。[4]各地在貫徹黨的十九大“加快學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)”的總體目標(biāo)時(shí)，必然會(huì)引發(fā)本地區(qū)是否有權(quán)立法、是否需要立法、立法是否有用等一系列追問，需要我們基于經(jīng)驗(yàn)理性，立足“讓事實(shí)自己說(shuō)話”的原則，對(duì)相關(guān)問題逐一剖析，重新審視終身教育這一推進(jìn)時(shí)代發(fā)展的變革力量。

（一）法理之問：終身教育立法的法律依據(jù)

1.終身教育的法律地位。我國(guó)《教育法》是教育基本法，是教育立法的重要法理依據(jù)?！督逃ā烦雠_(tái)已來(lái)，之前出臺(tái)的教育法律陸續(xù)進(jìn)行了修改，包括由全國(guó)人大立法的《義務(wù)教育法》也做出修改，把《教育法》作為制定依據(jù)之一，徹底捋順了教育法律之間的地位關(guān)系?！督逃ā穼?duì)我國(guó)教育法律體系架構(gòu)進(jìn)行了全面梳理，第十一條規(guī)定：“國(guó)家適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的需要，推進(jìn)教育改革，推動(dòng)各級(jí)各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展、銜接融通，完善現(xiàn)代國(guó)民教育體系，健全終身教育體系，提高教育現(xiàn)代化水平?！边@里非常清晰地指出了現(xiàn)代國(guó)民教育體系與終身教育體系之間的平衡發(fā)展關(guān)系，而且是在總則中予以明確。需要指出的是，《教育法》的教育基本法地位，在《教育法》總則中對(duì)“終身教育體系”地位的明確，以及《教育法》2015年剛剛修改的事實(shí)，常常被研究所忽視。從教育立法的完善程度來(lái)看，我國(guó)立法的重點(diǎn)聚焦于現(xiàn)代國(guó)民教育體系，對(duì)終身教育體系的立法還存在巨大的空間，也留下了終身教育是否需要立法、如何立法等不確定因素。

2.終身教育的立法優(yōu)勢(shì)。比較各國(guó)立法實(shí)踐可以得到一些啟示。比如：美國(guó)的《終身學(xué)習(xí)法》本質(zhì)上是職業(yè)培訓(xùn)法；日本的《終身學(xué)習(xí)振興法》《終身學(xué)習(xí)完善法》實(shí)質(zhì)上是終身學(xué)習(xí)宣講法，而且抽象性的條款較多，可操作的具體規(guī)定較少[5]；韓國(guó)擬將《社會(huì)教育法》修訂為《終身學(xué)習(xí)法》，國(guó)會(huì)討論草案時(shí)認(rèn)為所有的條文都與教育有關(guān)，最終定名為《終身教育法》，該法將“終身教育”定義為“除學(xué)校教育以外，有組織的教育活動(dòng)”。[6]比較上述立法行為，筆者認(rèn)為，韓國(guó)的立法思路可以借鑒，《終身教育法》可能要優(yōu)于《終身學(xué)習(xí)法》，從法理學(xué)角度分析，《終身教育法》聚焦的是教育關(guān)系，保護(hù)的是公民的“受教育權(quán)”，是公民的憲法權(quán)利，而且公權(quán)力對(duì)教育關(guān)系有介入的能力和空間；《終身學(xué)習(xí)法》聚焦的是學(xué)習(xí)行為，保護(hù)的是“學(xué)習(xí)權(quán)”，學(xué)習(xí)權(quán)的復(fù)雜性在于，學(xué)習(xí)權(quán)分為主動(dòng)學(xué)習(xí)權(quán)和被協(xié)助學(xué)習(xí)權(quán)[7]，被協(xié)助學(xué)習(xí)權(quán)涉及法律權(quán)利主體之間關(guān)系的調(diào)整，可以上升為法定權(quán)利，但主動(dòng)學(xué)習(xí)權(quán)卻未必，它是由學(xué)習(xí)者主觀意志決定的，是一種不能由法律調(diào)整的心靈自由。

（二）實(shí)踐之問：終身教育地方立法的現(xiàn)實(shí)形態(tài)

1.終身教育地方立法的可行性。我國(guó)《立法法》第七十三條規(guī)定：“除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！蔽覈?guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第四十四條也做出具體規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使下列職權(quán)”，其中第四項(xiàng)為“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”，也就是說(shuō)，終身教育地方立法沒有權(quán)限障礙。對(duì)于終身教育事業(yè)發(fā)展而言，地方立法有一定的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家推進(jìn)終身教育立法之難在于，全國(guó)東、中、西地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較大的差距，難以用一個(gè)尺度去規(guī)制受教育權(quán)從現(xiàn)代國(guó)民教育體系向外延伸的廣度與深度；而一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)比較均衡，有能力通過(guò)立法固定終身教育事業(yè)發(fā)展的政策福利。

2.終身教育地方立法的實(shí)踐性。目前，我國(guó)已有五地出臺(tái)了五部地方性《終身教育促進(jìn)條例》：福建?。?005年）、上海市（2011年）、山西省太原市（2012年）、河北?。?014年）、浙江省寧波市（2014年）。其中，上海市、山西省太原市、河北省、浙江省寧波市均明確提出，根據(jù)我國(guó)《教育法》等法律法規(guī)，結(jié)合本?。ㄊ校?shí)際，制定本條例。其中點(diǎn)明了兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：一是終身教育地方立法是以教育根本法《教育法》為立法依據(jù)，立法的法理依據(jù)清楚；二是結(jié)合本地區(qū)實(shí)際需要制定，體現(xiàn)地方因地制宜發(fā)展終身教育事業(yè)的立法需求。五部地方性法規(guī)，均將適用范圍明確為現(xiàn)代國(guó)民教育體系之外（有組織的）的終身教育（教育培訓(xùn)）活動(dòng)，積極調(diào)整“非正規(guī)的”教育關(guān)系，并以《教育法》總則中“終身教育體系”的框架要求為依據(jù)，以“滿足市民終身學(xué)習(xí)的需求”“發(fā)展終身教育事業(yè)”“推進(jìn)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)”為立法目的，既是地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需，也是地方黨委政府對(duì)教育優(yōu)先發(fā)展的重要承諾。

（三）效用之問：教育法律法規(guī)的價(jià)值與實(shí)現(xiàn)

1.教育法律價(jià)值體現(xiàn)的獨(dú)特性。解決了上述兩個(gè)問題，我們依然不能回避立法價(jià)值追問。教育作為一種典型的非壟斷性公共物品，是一個(gè)利益沖突集中的領(lǐng)域，不同利益之間的沖突和矛盾在教育領(lǐng)域中開始凸顯出來(lái)，如何在新的社會(huì)結(jié)構(gòu)中重新定位，教育似乎正在遭遇一種自我確證的困境。[8]我國(guó)教育立法向良法的努力成效明顯，雖然也會(huì)存在這樣或那樣的缺憾，但更要看到立法的進(jìn)步。從我國(guó)已出臺(tái)的教育法律來(lái)看，較好地彰顯了教育公共性、平等性、平衡性和扶持特定地區(qū)和特定人群等特征，指向了全民教育福利的保障。教育是全民平等共享的公共利益，教育法律最大的特征是聚焦教育關(guān)系的調(diào)整，所有的罰則圍繞對(duì)侵犯受教育權(quán)行為的防御，特別是規(guī)范了政府、學(xué)校（含其他教育機(jī)構(gòu)）、甚至家庭的義務(wù)，真正保障受教育權(quán)非依法定事由不得剝奪。這樣的立法之難不在技術(shù)，關(guān)鍵在于政府的保障能力能否達(dá)到人民的期許，能否實(shí)現(xiàn)立法初衷，所以從本質(zhì)上看，教育法律就是教育福利保障法。

2.教育法律作用發(fā)揮的綜合性。法治作為人類社會(huì)治理方式的一種選擇，是以良法為前提的人權(quán)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。盡管人們對(duì)良法的認(rèn)識(shí)不盡相同，一般地，能夠積極捍衛(wèi)公民的權(quán)利和自由、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與正義是人們對(duì)良法的普遍共識(shí)。教育治理法律化亦是如此，人們對(duì)終身教育地方立法的呼吁，也是作為人權(quán)重要組成部分的受教育權(quán)隨著公民個(gè)體離開學(xué)校教育之后，誰(shuí)來(lái)持續(xù)關(guān)照的追問。當(dāng)下，對(duì)終身教育地方立法的質(zhì)疑集中在“內(nèi)容抽象宏觀”“可操作性差”等諸多方面，一定程度上忽視了教育立法之難，以及教育立法與教育執(zhí)法、教育守法三者的整體關(guān)系，要加快推進(jìn)教育治理法律化，首先要有法可依，其次必須協(xié)同發(fā)力。只有權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法履職，全社會(huì)積極守法護(hù)法，教育法律的權(quán)威性自然得以確立。

二、終身教育地方立法的推進(jìn)措施——以江蘇為例

立法是協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)矛盾的一種重要方法，從廣義角度看，地方立法包括地方各級(jí)法定的機(jī)關(guān)，依據(jù)法定的職權(quán)和程序，制定規(guī)范性法律文件的過(guò)程，包括地方各級(jí)機(jī)關(guān)的決議、命令和指示。筆者這里討論的地方立法限定于狹義角度：“關(guān)于立法的活動(dòng)”。目前，江蘇還沒有正式啟動(dòng)終身教育立法，作為教育強(qiáng)省，終身教育事業(yè)發(fā)展水平與政策成熟度已有利于啟動(dòng)立法進(jìn)程。因此，基于建構(gòu)理性的能動(dòng)性，剖析終身教育地方立法的推進(jìn)措施，對(duì)加快立法進(jìn)程具有積極意義。

（一）立法的經(jīng)驗(yàn)：對(duì)五部地方性條例的特點(diǎn)剖析

1.對(duì)終身教育地方立法的基本判斷。有意愿出臺(tái)地方性終身教育促進(jìn)條例的地區(qū)，其黨委政府對(duì)本地區(qū)終身教育事業(yè)發(fā)展是重視的，也取得了一定的實(shí)績(jī)。剖析他們的立法設(shè)計(jì)思路，對(duì)江蘇終身教育地方立法有較好的借鑒作用。筆者注意到：研究者對(duì)這些條例的現(xiàn)實(shí)局限性進(jìn)行了批判，而且批判多于肯定，似乎每一部條例都存在諸多問題，甚至指正立法背離了終身教育理論的蘊(yùn)涵。筆者認(rèn)為，不同地區(qū)條例的法條可以逐條比較分析，評(píng)判立法得失，這沒有錯(cuò)，但就此得出孰優(yōu)孰劣并不公平，因?yàn)槊總€(gè)地區(qū)立法的基礎(chǔ)條件并不相同，承諾的擔(dān)當(dāng)也要力所能及，所以，我們更應(yīng)當(dāng)看到先行者的不易，看到率先立法的破冰勇氣，特別是不能忽視終身教育從無(wú)法可依到有法可依的可喜事實(shí)。我們更應(yīng)當(dāng)在探索個(gè)性化方案這樣一個(gè)務(wù)實(shí)態(tài)度下，分析他們的立法設(shè)計(jì)思路，尋找促進(jìn)終身教育創(chuàng)新發(fā)展的每一個(gè)細(xì)小的突破與進(jìn)步，予以高度肯定，消除后來(lái)者的顧慮，這是我們研究者不應(yīng)矜持的地方。

2.對(duì)終身教育地方立法的亮點(diǎn)梳理。梁雯認(rèn)為，各地終身教育促進(jìn)條例具有四方面的共同點(diǎn)：注重頂層設(shè)計(jì)、重視經(jīng)費(fèi)投入、明確教育任務(wù)、建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。[9]從比較分析可知，圍繞受教育權(quán)，各地條例既有個(gè)性化的制度設(shè)計(jì)，又能較好地吸納先行者的經(jīng)驗(yàn)，這是我們需要予以積極關(guān)注的。比如：福建省明確了“科技館、圖書館、文化館、博物館、美術(shù)館、紀(jì)念館、青少年活動(dòng)中心、工人文化宮、老年人活動(dòng)中心等社會(huì)公益性場(chǎng)館應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要和自身?xiàng)l件，向公民優(yōu)惠提供學(xué)習(xí)場(chǎng)所或者設(shè)施”，是第一個(gè)指出社會(huì)資源統(tǒng)籌利用的地區(qū)，這一條很快被其他地區(qū)采納；上海市提出：“各級(jí)人民政府及其部門可以通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，將企業(yè)、民辦非企業(yè)單位開發(fā)的教育學(xué)習(xí)資源用于終身教育”，第一個(gè)創(chuàng)新了財(cái)政扶持方式，很快被河北省等地采納；山西省太原市明確了“縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照本行政區(qū)域內(nèi)常住人口數(shù)每人每年不低于二元的標(biāo)準(zhǔn)安排社區(qū)（村）教育經(jīng)費(fèi)，列入本級(jí)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并根據(jù)財(cái)政經(jīng)常性收入的增加而增加”，是第一個(gè)明確縣級(jí)財(cái)政承擔(dān)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，預(yù)計(jì)也會(huì)引發(fā)后來(lái)者的參考。需要指出的是，五部條例都提出了經(jīng)費(fèi)保障，但是各自的規(guī)定卻有所不同，大多數(shù)沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為，經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多少，最終落實(shí)了多少，實(shí)際使用多少，可以從各地政府執(zhí)行法規(guī)的年度考核報(bào)告中找到答案。要尊重各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)當(dāng)整體觀察立法、執(zhí)法和守法形成的效果。

（二）立法的條件：江蘇終身教育發(fā)展的政策變遷

1.江蘇終身教育的事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代。改革開放以來(lái)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，江蘇在農(nóng)村成人教育、企業(yè)職工教育、成人高等教育、廣播電視大學(xué)教育、開放大學(xué)教育、高等自學(xué)考試、社區(qū)教育、民辦非學(xué)歷教育和老年教育諸多方面的事業(yè)發(fā)展已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。比如：農(nóng)村成人教育已跨越了掃盲、農(nóng)村成人素質(zhì)教育、農(nóng)村初等職業(yè)教育、農(nóng)村勞動(dòng)力等諸多發(fā)展階段，向培訓(xùn)現(xiàn)代職業(yè)農(nóng)民聚焦，并將農(nóng)村成人教育納入社區(qū)教育體系；在企業(yè)職工教育方面，由“雙補(bǔ)教育”（文化補(bǔ)課、技術(shù)補(bǔ)課）、崗位培訓(xùn)，向以繼續(xù)教育和學(xué)習(xí)型企業(yè)建設(shè)邁進(jìn)，這主要得益于江蘇大力發(fā)展職業(yè)教育和職業(yè)培訓(xùn)的成果；成人高等教育、廣播電視大學(xué)教育、開放大學(xué)教育、高等自學(xué)考試均從學(xué)歷教育大發(fā)展進(jìn)入了調(diào)整期。一個(gè)重要的原因是，江蘇教育現(xiàn)代化水平已經(jīng)處于從世界中高收入國(guó)家平均水平向更高水平邁進(jìn)的轉(zhuǎn)折時(shí)期，高等教育毛入學(xué)率達(dá)56.7%（截至2017年底）。[10]江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定了區(qū)域終身教育事業(yè)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代，物質(zhì)生活條件的極大改善是立法的最終決定因素，終身教育地方立法有利于鞏固改革開放發(fā)展的成果，有利于克服事業(yè)發(fā)展的高原現(xiàn)象。

2.江蘇終身教育的政策變遷進(jìn)入成熟期。江蘇終身教育事業(yè)的發(fā)展歷程反映了政策變遷的歷史進(jìn)程，特別是近十年來(lái)，江蘇出臺(tái)了一系列文件。比如：2011年，江蘇出臺(tái)《關(guān)于加快完善終身教育體系的實(shí)施意見》（蘇政辦發(fā)〔2011〕130號(hào)），提出“將鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人教育機(jī)構(gòu)更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)教育中心”，明確了社區(qū)教育的網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)要求和基層社區(qū)教育中心的主陣地作用；出臺(tái)《江蘇省“十二五”教育發(fā)展規(guī)劃的通知》（蘇政辦發(fā)〔2011〕174號(hào)），提出“完善學(xué)習(xí)者學(xué)分積累、轉(zhuǎn)換與認(rèn)證制度，實(shí)現(xiàn)不同類型繼續(xù)教育學(xué)習(xí)成果的互認(rèn)與銜接”，加強(qiáng)了學(xué)習(xí)成果的認(rèn)證、銜接與應(yīng)用；出臺(tái)《江蘇教育現(xiàn)代化指標(biāo)體系》（蘇政辦發(fā)〔2013〕8號(hào)），進(jìn)一步明確了市、縣教育現(xiàn)代化考核要求，其中終身學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率的目標(biāo)值為90%，從業(yè)人員繼續(xù)教育年參與率目標(biāo)值為60%，城市和農(nóng)村居民、老年人社區(qū)教育活動(dòng)年參與率目標(biāo)值分別為60%、40%、20%，省示范性社區(qū)教育機(jī)構(gòu)的目標(biāo)值為90%，這一系列指標(biāo)對(duì)各級(jí)黨委政府的工作具有明確的導(dǎo)向作用；出臺(tái)的《江蘇省教育廳等十一部門發(fā)布關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)教育的實(shí)施意見》（蘇教社教〔2017〕1號(hào)），可以說(shuō)對(duì)社區(qū)教育的發(fā)展起到了承上啟下的作用，文件最大的亮點(diǎn)是明確了“各地要把社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，縣（市、區(qū)）財(cái)政按常住人口每年人均不低于4元的標(biāo)準(zhǔn)安排社區(qū)教育經(jīng)費(fèi)，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)高于4元的地區(qū)仍按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并根據(jù)實(shí)際情況逐步增長(zhǎng)”，極大地提高了社區(qū)教育的保障水平。上述政策表明，地方黨委政府已形成了體系性發(fā)展終身教育的舉措。通過(guò)政策變遷的梳理，當(dāng)下一些成熟的政策措施可以優(yōu)先納入地方立法的條款。

（三）立法的意愿：終身教育地方立法的現(xiàn)實(shí)需求

1.江蘇終身教育地方立法是歷史任務(wù)。江蘇是較早提出加快終身教育立法的省份。2010年，江蘇省委、省政府印發(fā)的《江蘇省中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出：“制定終身教育促進(jìn)條例，明確政府及其相關(guān)部門、行業(yè)、企事業(yè)單位、教育機(jī)構(gòu)和學(xué)習(xí)者的責(zé)任及權(quán)利、義務(wù)，形成政府主導(dǎo)、有關(guān)部門協(xié)同配合、社會(huì)各界廣泛參與的機(jī)制?！遍_展終身教育法制保障建設(shè)，是加快終身教育法治化進(jìn)程、保障公民學(xué)習(xí)權(quán)、破解機(jī)制瓶頸的需要，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)富美高”新江蘇發(fā)展目標(biāo)具有必要性。[11]終身教育發(fā)展水平是反映一個(gè)地區(qū)未來(lái)競(jìng)爭(zhēng)力的重要方面，加快終身教育地方立法是破解社會(huì)矛盾的基石，“十三五”時(shí)間過(guò)半，內(nèi)因與外因都將催促江蘇終身教育的立法要快馬加鞭。

2.江蘇終身教育地方立法是現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。需要肯定的是，在歷年各級(jí)人大建議、政協(xié)提案中，都能看到相關(guān)推動(dòng)立法的努力，雖然提出的立法名稱不一致（如終身教育、終身學(xué)習(xí)、社區(qū)教育等）。但是，立法也是一個(gè)妥協(xié)過(guò)程，有意愿立法而遲遲不能立項(xiàng)推進(jìn)，說(shuō)明終身教育事業(yè)發(fā)展自身也面臨著諸多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，不能回避。當(dāng)前，江蘇終身教育要從注重規(guī)模的粗放式發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，助力學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，面臨轉(zhuǎn)型發(fā)展之需；在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，教育對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展具有不可替代性的作用，江蘇終身教育如何在新時(shí)間節(jié)點(diǎn)更好地滿足社會(huì)方方面面的多元需求，面臨創(chuàng)新發(fā)展之需；近年來(lái)，江蘇終身教育經(jīng)歷了大規(guī)?；A(chǔ)能力建設(shè)之后，如何精準(zhǔn)對(duì)接需求、有效服務(wù)重點(diǎn)人群，面臨內(nèi)涵發(fā)展之需。江蘇加快終身教育地方立法，需要進(jìn)一步發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極吸取其他地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)，突出地域特點(diǎn)，攻克新的問題與矛盾，這是江蘇發(fā)揮主觀能動(dòng)性、加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化、實(shí)施教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。

三、反思

總結(jié)立法的經(jīng)驗(yàn)，可以得到有益的啟發(fā)；梳理已有的政策，能夠?yàn)榱⒎ㄒ齺?lái)源頭活水；激發(fā)立法的意愿，可能會(huì)加快立法進(jìn)程。需要引起重視的是，尚未終身教育立法的地區(qū)可能會(huì)觸及一個(gè)非法律問題：欠缺一個(gè)立法的觸發(fā)點(diǎn)。這個(gè)觸發(fā)點(diǎn)歸根結(jié)底還是本地區(qū)的治理意愿和治理能力，而不是立法技術(shù)。從已出臺(tái)的五部地方性條例可知，破冰之難歸根結(jié)底在于立法的意愿，意愿已經(jīng)成為諸多措施中的核心要素，終身教育地方立法的一個(gè)“主觀特點(diǎn)”需要建構(gòu)理性的有力表達(dá)，這正是我們的研究訴求和現(xiàn)實(shí)期盼。

終身教育立法的積極意義不容質(zhì)疑，但我們?nèi)匀徊荒芎鲆晫?duì)核心概念的探討。馬克思·韋伯指出，不管怎樣，在對(duì)實(shí)用的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的政策的實(shí)際討論中，忽視明確的概念和結(jié)構(gòu)將是極其危險(xiǎn)的。[12]比較“終身教育”“終身學(xué)習(xí)”法理內(nèi)涵，有助于厘清核心概念。法律意義上的權(quán)利不同于其他性質(zhì)的權(quán)利，立法需要對(duì)受教育權(quán)或?qū)W習(xí)權(quán)作出進(jìn)一步的解釋界定，厘清法律保護(hù)的邊界，使公權(quán)力能夠準(zhǔn)確有力地發(fā)揮作用，這樣才能有效彰顯教育法律的獨(dú)特價(jià)值。

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[12] 馬克思·韋伯.社會(huì)科學(xué)方法論[M].李秋零，田薇，譯.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992：101.

Absrtact： Five local Regulations on the Promotion of Lifelong Education have been promulgated in China. Although they are only at the initial stage， they are of great significance to the development of lifelong education in accordance with local conditions. In the process of building a learning society， there are still many challenges to promote the local legislation of lifelong education. On the one hand， it is necessary to break the bottleneck of understanding and answer the questions of legal principle， practice and utility of the local legislation of lifelong education in an all-round way so as to clear up the obstacles in ideological understanding. On the other hand， it is necessary to further sort out the experience， conditions and willingness of legislation and form a system with local characteristics. Only by taking comprehensive measures can we provide a useful reference for decision-making in areas where legislation has not yet been enacted.

Key words： lifelong education； local legislation； understanding bottlenecks； promoting measures

[責(zé)任編輯 曹 穩(wěn)]