袁慧赟

摘 要：在城市化加速發(fā)展和推進(jìn)“省直管縣”的背景下，撤縣設(shè)區(qū)開始成為行政區(qū)劃改革新的熱點(diǎn)。撤縣設(shè)區(qū)不僅僅是名稱的變更，更是涉及政區(qū)性質(zhì)轉(zhuǎn)變和行政權(quán)力縱向調(diào)整的行政區(qū)劃改革，使得農(nóng)村政府過程轉(zhuǎn)向城市政府過程。盲目的撤縣設(shè)區(qū)導(dǎo)致了假性城市化和跳躍式城市化、統(tǒng)籌性和自主性發(fā)展矛盾等問題。未來的行政區(qū)劃調(diào)整要注意完善制度構(gòu)建，審慎對待區(qū)劃改革；轉(zhuǎn)變政府職能，明晰各級政府職責(zé)；推進(jìn)協(xié)同共治，創(chuàng)新城市管理體制。

關(guān)鍵詞：撤縣設(shè)區(qū)；縣改區(qū)；行政區(qū)劃調(diào)整

一、問題的提出

1983年，我國開始正式實(shí)行“市管縣”體制，原本隸屬于省級行政單位的縣級行政單位，改由其所在的地級市（或直轄市）代管，但代管縣有比較大的行政、人事、財(cái)政和規(guī)劃權(quán)。20世紀(jì)90年代以來，我國城市化水平逐漸提高，行政邊界對城市規(guī)模擴(kuò)張的束縛越來越強(qiáng)烈，城市開始謀求通過撤并代管縣以設(shè)置直管的市轄區(qū)的方式來擴(kuò)大都市區(qū)的范圍，提升中心城市的規(guī)模。此外，浙江等省份開始探索“省直管縣”改革，通過省直接管理縣財(cái)政的方式來減少行政層次，這對地級市的發(fā)展空間和財(cái)政收入造成了一定的沖擊。在城市化加速發(fā)展和推進(jìn)“省直管縣”的背景下，撤縣設(shè)區(qū)開始成為行政區(qū)劃改革新的熱點(diǎn)。民政部的數(shù)據(jù)顯示，1998年至2012年間撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量達(dá)158個(gè)。黨的十八大以來，國務(wù)院共批復(fù)撤縣設(shè)區(qū)88件，占全部縣級以上行政區(qū)劃調(diào)整總量的55%，①撤縣設(shè)區(qū)已經(jīng)成為縣級以上行政區(qū)劃體制改革的主流。隨著2016年上海崇明縣撤縣設(shè)區(qū)的通過，北京、上海、廣州、深圳四座中國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的一線城市全部邁入“無縣時(shí)代”。目前南京和武漢等省會(huì)城市也已經(jīng)完成了撤縣設(shè)區(qū)的進(jìn)程，許多一般地級市也緊隨這股浪潮。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，全國市轄區(qū)數(shù)量從1998年的737個(gè)增至2017年的962個(gè)，占縣級政區(qū)總數(shù)的比例從26%提高到34%；縣級市和縣數(shù)量之和占縣級政區(qū)總數(shù)的比例則從68%下降至60%。②相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國已有150多個(gè)城市進(jìn)行了撤縣設(shè)區(qū)改革。這些數(shù)據(jù)顯示撤縣設(shè)區(qū)已成為中國最為廣泛且持續(xù)的行政區(qū)劃改革之一。

行政區(qū)劃是事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題，對政治穩(wěn)定和整體社會(huì)進(jìn)步具有重要影響。對于“撤縣設(shè)區(qū)”這種大范圍、高頻度的行政區(qū)劃調(diào)整要投入足夠的關(guān)注：市轄區(qū)與縣這兩種行政建制有何區(qū)別？撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)質(zhì)是什么？撤縣設(shè)區(qū)在幫助城市拓展發(fā)展空間的同時(shí)，又會(huì)帶來哪些問題？未來的行政區(qū)劃調(diào)整應(yīng)采取哪些對策？對于這些問題，必須有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。

二、撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)質(zhì)

撤縣設(shè)區(qū)指撤銷原來隸屬于地級市或直轄市的縣（縣級市），同時(shí)在原縣（市）行政區(qū)域設(shè)立該地級市或直轄市的市轄區(qū)的行政區(qū)劃變更行為。要理解撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)質(zhì)，首先要明晰縣與市轄區(qū)這兩種行政建制在政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)稅體制等方面的差異。

（一）縣與市轄區(qū)的差異

在行政體制和行政級別方面，縣和市轄區(qū)是相同的?？h與市轄區(qū)都建有完整的地方國家政權(quán)體系，是一級地方國家行政區(qū)域，都屬于縣級政區(qū)。在政府職責(zé)方面，縣是與農(nóng)村政府過程相適應(yīng)的政權(quán)建制，中心工作是農(nóng)業(yè)問題，縣政綜合性強(qiáng)，職責(zé)體系相對完整，在自身發(fā)展和規(guī)劃方面享有較大的獨(dú)立性和自主性，有較大的行政、人事、財(cái)政和規(guī)劃權(quán)；而市轄區(qū)是與城市政府過程相適應(yīng)的政權(quán)建制，只具有相當(dāng)有限的獨(dú)立性，市轄區(qū)與市職責(zé)交叉，承擔(dān)的職責(zé)在很大程度上取決于市對區(qū)的需要，區(qū)政府主要任務(wù)是在市委、市政府的統(tǒng)籌下，管理城市和為社區(qū)提供社會(huì)化服務(wù)。在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，由于管理獨(dú)立性較強(qiáng)，縣政府機(jī)構(gòu)中設(shè)立公安局等內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)；而部分區(qū)級機(jī)構(gòu)屬于市政府的分支機(jī)構(gòu)，不列入?yún)^(qū)政府的建制，不被區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)，例如公安分局等。在財(cái)稅體制方面，縣財(cái)政相對獨(dú)立，屬于一級財(cái)政，有完整獨(dú)立的預(yù)算體系；而市轄區(qū)的財(cái)政不是一級完整意義上的財(cái)政，區(qū)政府的財(cái)政由市政府分配預(yù)算，大部分財(cái)稅都要上交給地級市。除此之外，區(qū)一級政府可按增值稅、營業(yè)稅等總和的7%提取城市建設(shè)稅費(fèi)，而縣是沒有這一稅種的。

（二）政區(qū)性質(zhì)與政府過程的轉(zhuǎn)變

縣和市轄區(qū)作為兩種不同的行政建制，在政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和財(cái)稅體制等諸多方面都有較大的差異。從縣與市轄區(qū)的這些差異中可以看出，撤縣設(shè)區(qū)不僅僅是簡單的名稱上的變更，更是涉及政區(qū)性質(zhì)轉(zhuǎn)變和行政權(quán)力縱向調(diào)整的行政區(qū)劃改革。首先，撤縣設(shè)區(qū)是由農(nóng)村政區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘姓^(qū)的過程，其中伴隨著縣域經(jīng)濟(jì)向城區(qū)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變和農(nóng)民身份向市民身份轉(zhuǎn)換的社會(huì)重塑；相應(yīng)地，對應(yīng)到政府過程上來，撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村政府過程向城市政府過程的轉(zhuǎn)變。撤縣設(shè)區(qū)使得“市-縣政府過程”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆?區(qū)政府過程”，使得相對獨(dú)立的縣制管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐栏叫缘氖休爡^(qū)管理模式，涉及行政權(quán)力在不同層級的調(diào)整和市縣兩級縱向府際關(guān)系的變化，是市縣博弈的結(jié)果。

三、撤縣設(shè)區(qū)導(dǎo)致的問題

合理有序的撤縣設(shè)區(qū)是適應(yīng)城市化發(fā)展進(jìn)程的有益變革，是經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。對于地級市和直轄市而言，撤縣設(shè)區(qū)有利于解決行政邊界對城市發(fā)展的束縛，擴(kuò)大城市的發(fā)展空間，打破城鄉(xiāng)分割和行政壁壘，促進(jìn)區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)一體化，在更大的地域范圍內(nèi)統(tǒng)籌規(guī)劃管理；對于城市建成區(qū)而言，撤縣設(shè)區(qū)能夠分解城市建成區(qū)的人口與功能，為老城區(qū)減壓減負(fù)；對于被撤的縣而言，撤縣設(shè)區(qū)能帶動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高居民的生活質(zhì)量，拉近外地投資者的心理距離，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力，促進(jìn)縣與主城的融合，提升縣的區(qū)域形象。但是，由于我國行政區(qū)劃調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)不明確，相當(dāng)一部分的撤縣設(shè)區(qū)都是受地級市官員利益驅(qū)動(dòng)的輕率改革，違背了撤縣設(shè)區(qū)的初衷，可能造成一系列的問題。

（一）導(dǎo)致假性城市化和跳躍式城市化

撤縣設(shè)區(qū)行政區(qū)劃調(diào)整之后，新設(shè)區(qū)人口和空間被納入城市范圍，但由于其仍有大面積的農(nóng)村形態(tài)，這就形成了一種假性城市化。在撤縣設(shè)區(qū)后，有些地方的農(nóng)民“被上樓”，首先實(shí)現(xiàn)的是居住方式的城鎮(zhèn)化，但就業(yè)方式城鎮(zhèn)化這一常規(guī)起點(diǎn)卻沒有完全實(shí)現(xiàn)，沒有實(shí)現(xiàn)農(nóng)民到市民身份的轉(zhuǎn)化，在城鎮(zhèn)化過程中呈現(xiàn)出跳躍前進(jìn)的狀態(tài)。有學(xué)者將這種城鎮(zhèn)化稱為“跳躍式城鎮(zhèn)化”，這種行政城市化與實(shí)質(zhì)城市化的嚴(yán)重錯(cuò)位違背了城市的成長規(guī)律。一方面，假性城市化和跳躍式城市化對于政府統(tǒng)計(jì)工作和政策制定會(huì)造成誤導(dǎo)，新設(shè)區(qū)實(shí)質(zhì)上的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)人口往往難以被識(shí)別，原有縣建制下的農(nóng)村經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等資源很可能減少或被取消，對新設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能造成不利影響；另一方面，假性城市化和跳躍式城市化僅僅停留在統(tǒng)計(jì)數(shù)字上，無法解決農(nóng)民就業(yè)問題，也無法讓農(nóng)民真正完全享受與市民同等水平的教育和醫(yī)療等公共服務(wù)，導(dǎo)致同城不同待遇的問題，居民缺少對城市的認(rèn)同感和歸屬感，缺乏參與城市事務(wù)的積極性，可能會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾和沖突?？偠灾?，在撤縣設(shè)區(qū)條件不成熟的情況下，假性城市化和跳躍式城市化可能會(huì)出現(xiàn)，而這種城市化方式會(huì)帶來一系列問題，阻礙撤縣設(shè)區(qū)發(fā)揮其應(yīng)有的功能。

（二）導(dǎo)致統(tǒng)籌性和自主性發(fā)展的矛盾

由于城市政府管理的整體性要求，市轄區(qū)理應(yīng)是行政分治區(qū)，地級市政府有統(tǒng)籌城市發(fā)展的需要。而新設(shè)的區(qū)政府由于路徑依賴，往往難以適應(yīng)自主權(quán)的降低，在撤縣設(shè)區(qū)初期仍有自主性發(fā)展的需要。撤縣設(shè)區(qū)容易導(dǎo)致城市統(tǒng)籌性和自主性發(fā)展之間的矛盾，在城市規(guī)劃等方面造成利益協(xié)調(diào)沖突，市與區(qū)之間很有可能需要經(jīng)歷一個(gè)漫長而緩慢的磨合過程。一方面，撤縣設(shè)區(qū)后，市政府從城鄉(xiāng)分治到城鄉(xiāng)合治，將面臨大量既復(fù)雜又具體的事務(wù)，但很多時(shí)候市級職能部門的權(quán)力難以向新設(shè)區(qū)滲透。實(shí)際上，新設(shè)區(qū)仍以農(nóng)村為主要形態(tài)，市政府既要承擔(dān)城市管理職責(zé)，又要承擔(dān)農(nóng)村的公共服務(wù)職責(zé)，這種情況往往不利于整個(gè)城市的整體發(fā)展。有研究表明，撤縣設(shè)區(qū)雖然在一定程度上帶來了經(jīng)濟(jì)增長，但沒有真正打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)。原因在于行政區(qū)劃調(diào)整后，地級市仍主要依賴要素?cái)U(kuò)張的傳統(tǒng)粗放型增長模式，并未帶來增長效率的質(zhì)量，甚至還犧牲了增長效率。另一方面，新設(shè)區(qū)自主權(quán)降低，可能導(dǎo)致得到的經(jīng)濟(jì)與政治雙重激勵(lì)降低，不利于新設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的建設(shè)。此外，對于一些已經(jīng)形成發(fā)展特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)來說，在被匆忙納入城市管理框架后，往往因?yàn)樽屛挥诔鞘械恼w發(fā)展而削減特色產(chǎn)業(yè)，這對于當(dāng)?shù)靥厣?jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)造成巨大沖擊，削弱縣域的活力和競爭力。在某些情況下，撤縣設(shè)區(qū)會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致“市刮縣”，通過行政手段將原來縣的各種資源往城市建成區(qū)聚集，剝奪原有縣域的土地和資金，忽視原有縣域的發(fā)展和當(dāng)?shù)鼐用竦睦妗?/p>

四、對撤縣設(shè)區(qū)的展望與建議

對于撤縣設(shè)區(qū)的消極影響，中央政府和地級市政府均應(yīng)重視并警惕。為了預(yù)防和解決撤縣設(shè)區(qū)導(dǎo)致的問題，使撤縣設(shè)區(qū)能夠充分發(fā)揮其疏解城區(qū)功能、促進(jìn)新老城區(qū)融合發(fā)展、更好地提供公共服務(wù)的功能，未來的行政區(qū)劃改革應(yīng)該從制度構(gòu)建、職能轉(zhuǎn)變、管理體制創(chuàng)新等方面采取積極措施。

（一）完善制度構(gòu)建，審慎對待區(qū)劃改革

多數(shù)撤縣設(shè)區(qū)問題的根源，都在于撤縣設(shè)區(qū)的不規(guī)范和不合標(biāo)準(zhǔn)。通過完善撤縣設(shè)區(qū)的制度構(gòu)建，審慎對待行政區(qū)劃調(diào)整，從嚴(yán)控制不符合標(biāo)準(zhǔn)的做法，是解決假性城市化和跳躍式城市化等問題的根本途徑。

目前我國關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整的制度構(gòu)建非常不完善，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，缺乏關(guān)于撤縣設(shè)區(qū)等行政區(qū)劃調(diào)整的明確的法律依據(jù)和執(zhí)行程序，現(xiàn)有法律位階較低且陳舊過時(shí)；其次，憲法和《地方組織法》對于縣和市轄區(qū)的職責(zé)規(guī)定過于籠統(tǒng)，對二者的區(qū)別沒有詳細(xì)說明；最后，缺乏行政區(qū)劃調(diào)整責(zé)任追究制度，對于不合理不規(guī)范的撤縣設(shè)區(qū)難以追責(zé)。制度的不完善在一定程度上引發(fā)了撤縣設(shè)區(qū)的盲目擴(kuò)大化，進(jìn)而造成了種種問題。清晰的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)τ谝?guī)范撤縣設(shè)區(qū)的現(xiàn)實(shí)操作是必不可少的，今后的行政區(qū)劃調(diào)整要重視撤縣設(shè)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)和程序的完善，科學(xué)、合理、細(xì)致地制定關(guān)于市轄區(qū)設(shè)立條件和設(shè)立程序的政策體系。另外，作為國家權(quán)力的空間配置方式，城市行政區(qū)劃調(diào)整的本質(zhì)永遠(yuǎn)都是政治的決策與權(quán)力的重置。企圖通過行政區(qū)劃調(diào)整解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題是不長遠(yuǎn)的，對待行政區(qū)劃改革應(yīng)該審慎。應(yīng)淡化撤縣設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能，弱化官員對行政區(qū)劃調(diào)整的過度依賴。建立和完善相應(yīng)的追責(zé)制度，遏制官員通過撤縣設(shè)區(qū)追求政績的想法。對于確實(shí)需要設(shè)立市轄區(qū)并且符合條件的地級市和縣，應(yīng)在上級政府的監(jiān)督下，審慎推進(jìn)撤縣設(shè)區(qū)工作。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，明晰各級政府職責(zé)

縣政府調(diào)整為區(qū)政府后，政府職能轉(zhuǎn)變能否到位在很大程度上影響了撤縣設(shè)區(qū)的成效。當(dāng)前撤縣設(shè)區(qū)之所以帶來了許多問題，是由于政區(qū)性質(zhì)轉(zhuǎn)變之后，政府職能未能及時(shí)調(diào)整。如果不能明晰地級市政府和新設(shè)區(qū)政府的職責(zé)，撤縣設(shè)區(qū)的諸多矛盾都無法解決。

在撤縣設(shè)區(qū)的初期，由于新設(shè)區(qū)仍有農(nóng)村形態(tài)的存在，新設(shè)區(qū)政府的職能重心必然不同于城市建成區(qū)的政府，其應(yīng)主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)發(fā)展和公共服務(wù)的雙重職能，不可偏廢其一。隨著新設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，區(qū)政府應(yīng)轉(zhuǎn)變工作重心，開始著力發(fā)展當(dāng)?shù)氐牡诙a(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，逐漸減少農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)村形態(tài)，提高城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平，為融入中心城市體系做準(zhǔn)備。此外，隨著區(qū)域城市化水平的提高，區(qū)政府應(yīng)逐漸提高城市公共服務(wù)職能的比重，直至以公共服務(wù)職能為重心。關(guān)于地級市政府的職能，一方面，市政府應(yīng)當(dāng)以社會(huì)管理和公共服務(wù)為重心，減少對新設(shè)區(qū)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，而是借助市場的力量去打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，把為新市民提供管理和服務(wù)作為工作重點(diǎn)，主動(dòng)了解新設(shè)區(qū)居民的切實(shí)需求，強(qiáng)化組織協(xié)調(diào)，穩(wěn)步有序推進(jìn)新設(shè)區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展；另一方面，市政府還應(yīng)加強(qiáng)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的職能，承擔(dān)更多的城市建設(shè)職能，加強(qiáng)對新設(shè)區(qū)建設(shè)工作的統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)新設(shè)區(qū)公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的建立和完善，促進(jìn)新設(shè)區(qū)與中心城市的融合。另外，市政府還要承擔(dān)協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系、區(qū)縣關(guān)系的職責(zé)。

（三）推進(jìn)協(xié)同共治，創(chuàng)新城市管理體制

為了將新設(shè)區(qū)徹底轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘行驼^(qū)，還需要?jiǎng)?chuàng)新城市管理體制，推動(dòng)新設(shè)區(qū)與主城的融合，構(gòu)建縱向政府間的伙伴關(guān)系。通過調(diào)動(dòng)多元主體共同參與，構(gòu)建政府與社會(huì)間的伙伴關(guān)系，推動(dòng)協(xié)同共治，促進(jìn)新設(shè)區(qū)居民身份的轉(zhuǎn)變。

市政府要推動(dòng)新設(shè)區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展規(guī)劃與中心城區(qū)的對接和融合，密切新設(shè)區(qū)與中心城區(qū)間的聯(lián)系，落實(shí)同城同待遇，通過提供平等的公共服務(wù)讓新設(shè)區(qū)政府以及居民享受到撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)惠，充分調(diào)動(dòng)新設(shè)區(qū)政府和居民參與城市建設(shè)的積極性。通過加大對新設(shè)區(qū)的財(cái)政投入、加大財(cái)政分成比例等調(diào)整財(cái)政管理體制的手段，確保新設(shè)區(qū)有足夠的財(cái)力，激勵(lì)新設(shè)區(qū)積極投入到新區(qū)的建設(shè)中。通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等手段，一方面為新設(shè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的環(huán)境，另一方面讓新設(shè)區(qū)保留一定的發(fā)展自主性，穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化。充分發(fā)揮多元主體的作用，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)組織等社會(huì)力量參與社區(qū)治理，加強(qiáng)對新設(shè)區(qū)居民進(jìn)行社區(qū)化管理，注重宣傳和引導(dǎo)，培養(yǎng)其自覺遵守社會(huì)公共秩序和道德規(guī)范的意識(shí)；在政府部門的指導(dǎo)下，通過引入相關(guān)企業(yè)和社會(huì)組織等專業(yè)組織，為新設(shè)區(qū)居民提供必要的就業(yè)指導(dǎo)和技能培訓(xùn)，激發(fā)其增強(qiáng)技能的熱情，培養(yǎng)其適應(yīng)新市民生活的必要技能；組織開展文化互動(dòng)活動(dòng)，全力促進(jìn)文化融合，彌合文化隔閡，推動(dòng)新設(shè)區(qū)居民的市民化，引導(dǎo)其建立對城市的認(rèn)同感和歸屬感，促使其在思想觀念等方面真正融入城市。

注釋：

①根據(jù)民政部網(wǎng)站（http：//xzqh.mca.gov.cn/description？dcpid=1）公布的“縣級以上行政區(qū)劃變更情況”信息整理所得，數(shù)據(jù)截至2018年7月2日。

②根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站（http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm？cn=C01）公布的年度數(shù)據(jù)整理所得。

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