劉麗

摘 要：以甘肅、青海、寧夏、新疆4省區(qū)為樣例，探討了西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府規(guī)模和結(jié)構(gòu)優(yōu)化協(xié)同策略。在政府規(guī)模方面，建議增加公共財(cái)政支出總額、增加公務(wù)人員數(shù)量。在結(jié)構(gòu)方面，建議增加經(jīng)濟(jì)性支出比重（55%），適度降低社會(huì)性支出比重（30%左右），適度增加維持性支出比重（15%）。

關(guān)鍵詞：西北少數(shù)民族地區(qū);地方政府規(guī)模;地方政府結(jié)構(gòu);優(yōu)化協(xié)同

中圖分類號(hào)：F2 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.16723198.2019.24.003

1 增加西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府規(guī)模

以現(xiàn)代國(guó)家理論和治理理論為基礎(chǔ)，西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府既承擔(dān)著一般地方政府職能，還承擔(dān)著一些民族地區(qū)特殊性職能，然而公共財(cái)政支出規(guī)模等問(wèn)題仍然突出，制約著西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府職能較好的履行，因此，應(yīng)增加西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府規(guī)模，這不僅有助于實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展目標(biāo)，而且有助于優(yōu)化地方政府結(jié)構(gòu)。

1.1 基本依據(jù)

（1）維護(hù)民族關(guān)系、調(diào)節(jié)民族團(tuán)結(jié)?！疤幚砗妹褡鍐?wèn)題、做好民族工作，是關(guān)系祖國(guó)統(tǒng)一和邊疆鞏固的大事，是關(guān)系民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的大事，是關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安和中華民族繁榮昌盛的大事?！?/p>

（2）促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展十分急迫。工業(yè)基礎(chǔ)差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)鏈短且處于產(chǎn)業(yè)鏈的中低端、產(chǎn)業(yè)多以資源型為主等成了西北少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征。在這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)中，以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)、以產(chǎn)業(yè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能比較單薄，但西北少數(shù)民族地區(qū)人均可支配收入與全國(guó)平均水平還有較大差距，尤其是甘肅和青海兩省差距更為明顯。

（3）保護(hù)生態(tài)環(huán)境刻不容緩。西北少數(shù)民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境比較脆弱但具有十分重要的戰(zhàn)略價(jià)值，因此在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中必須保護(hù)好生態(tài)環(huán)境。然而，伴隨著西部大開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，一些地區(qū)在利益驅(qū)使下只追求經(jīng)濟(jì)利益而忽視保護(hù)生態(tài)環(huán)境，使這些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭受不同程度地破壞。

（4）公共服務(wù)效率仍需提升?！暗貜V人稀、深山老嶺”成為基層群眾描述一些邊遠(yuǎn)地區(qū)、牧區(qū)的常用語(yǔ)，因而，基層政府無(wú)法僅僅依靠互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)信息化辦公，而需以“工作組”的方式深入牧區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)為群眾“上門服務(wù)”。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)50人的規(guī)模來(lái)看，已無(wú)法有效滿足當(dāng)前工作需求。因此，不僅不能撤銷或合并西北少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還應(yīng)增加工作人員數(shù)量。

（5）公共財(cái)政支出規(guī)模偏小。2016年，全國(guó)各省份平均財(cái)政支出為5867.35億元，西北4省區(qū)平均財(cái)政支出為2516.90億元，兩者相差約2350億元?？梢钥闯?，財(cái)政支出絕對(duì)量上西北少數(shù)民族地區(qū)距離全國(guó)平均水平差距十分明顯，且這種差距呈持續(xù)地增加態(tài)勢(shì)。

（6）工業(yè)化的推力。西北少數(shù)民族地區(qū)工業(yè)化與地方政府規(guī)模之間存在“U”型關(guān)系，當(dāng)工業(yè)化水平為0.422時(shí)地方政府規(guī)模值為最小。目前四省區(qū)工業(yè)化水平向0.422發(fā)展的過(guò)程中，因此短期內(nèi)工業(yè)化水平的提高可以縮小政府規(guī)模，但當(dāng)工業(yè)總產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重超過(guò)0.422時(shí)則開(kāi)始擴(kuò)大政府規(guī)模。

（7）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推力。西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與地方政府規(guī)模之間存在“U”型關(guān)系，當(dāng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平為0.481時(shí)地方政府規(guī)模值為最小。從2016年和2017年數(shù)據(jù)看，西北四省區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平均超過(guò)這一值，因此，當(dāng)前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高與西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。

1.2 實(shí)現(xiàn)方式

第一，增加公共財(cái)政支出總額。2016年，西北少數(shù)民族地區(qū)4省區(qū)平均財(cái)政支出為2516.90億元，爭(zhēng)取在5-10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出總額翻一番的目標(biāo)，公共財(cái)政支出額達(dá)到5000億元，努力縮小與東部、中部地區(qū)差距。

第二，增加公務(wù)人員數(shù)量。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員缺口來(lái)測(cè)算，公務(wù)人員數(shù)量要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加10%左右。公務(wù)人員數(shù)量增加，不僅有助于工作效率提升，也有助于提升工作人員整體素質(zhì)，因?yàn)檫@能夠使部門比較自由地安排員工在職學(xué)習(xí)、進(jìn)修、交流掛職等。

2 優(yōu)化西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府結(jié)構(gòu)

對(duì)比1978-2016年西北少數(shù)民族地區(qū)省級(jí)地方政府結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)性支出、社會(huì)性支出和維持性支出的變化趨勢(shì)，若以經(jīng)濟(jì)性支出比重和社會(huì)性支出比重的比例反映地方政府結(jié)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)總體上經(jīng)濟(jì)性支出比重下降、社會(huì)性支出比重上升。2016年，西北少數(shù)民族地區(qū)省級(jí)地方政府經(jīng)濟(jì)性支出、社會(huì)性支出和維持性支出比重大概為50%、40%和10%，即5：4：1的結(jié)構(gòu)。但在增加西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府規(guī)?；A(chǔ)上還需要進(jìn)一步優(yōu)化地方政府結(jié)構(gòu)，核心是對(duì)公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化配置。

2.1 增加經(jīng)濟(jì)性支出比重（55%）

西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與地方政府經(jīng)濟(jì)性支出比重之間存在“U”型關(guān)系，以目前農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平考量，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)必然引起經(jīng)濟(jì)性支出比重的增加。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)性支出比重直接關(guān)系到產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)鏈布局與各類企業(yè)的發(fā)展，是支撐西北少數(shù)民族地區(qū)由“輸血”式發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅健卑l(fā)展的關(guān)鍵，如何穩(wěn)步提高經(jīng)濟(jì)性支出的總量及比重有待重視。

增加經(jīng)濟(jì)性支出比重有利于促進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能使西北少數(shù)民族地區(qū)逐步擺脫被動(dòng)式“輸血”模式。這是西北少數(shù)民族地區(qū)不同于全國(guó)東部、中部地區(qū)之處，西北少數(shù)民族地區(qū)不能因?yàn)槊裆ㄔO(shè)輕視對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入。

因此，建議：（1）在現(xiàn)有50%的支出比重基礎(chǔ)上適度增加至55%;（2）在增加經(jīng)濟(jì)性支出比重的同時(shí)，還要重視經(jīng)濟(jì)性支出的結(jié)構(gòu)。針對(duì)西北少數(shù)民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈比較低端、附加值較低等現(xiàn)象，應(yīng)鼓勵(lì)有利于將西北少數(shù)民族地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)推向縱深發(fā)展，公共財(cái)政應(yīng)在這方面起到引導(dǎo)作用，增加有利于產(chǎn)業(yè)縱深發(fā)展的資金投入。比如，發(fā)展特色農(nóng)產(chǎn)品、肉禽產(chǎn)品加工，文化產(chǎn)業(yè)旅游，中草藥種植萃取，有機(jī)食品種植認(rèn)證銷售及品牌建設(shè)和推廣。與此同時(shí)，西北少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)性支出中要逐步減少基礎(chǔ)公共設(shè)施等投資，目的在于產(chǎn)業(yè)縱深化、產(chǎn)業(yè)高附加值化。

2.2 適度降低社會(huì)性支出比重（30%左右）

西北少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化與地方政府社會(huì)性支出比重是一種倒“U”型關(guān)系，目前四省區(qū)城鎮(zhèn)化水平均超過(guò)0.387，這說(shuō)明城鎮(zhèn)化水平在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升會(huì)降低地方政府社會(huì)性支出比重。西北少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與地方政府經(jīng)濟(jì)性支出比重之間存在“U”型關(guān)系，目前甘肅青海寧夏和新疆四省區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提升會(huì)增加西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府社會(huì)性支出比重。西北少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)性支出比重存在著倒“U”型關(guān)系，當(dāng)城鎮(zhèn)居民收入為21551元時(shí)社會(huì)性支出比重最高，根據(jù)目前西北少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入水平，西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府社會(huì)性支出比重會(huì)隨之下降。西北少數(shù)民族地區(qū)少數(shù)民族人口占比與社會(huì)性支出比重顯著正相關(guān)，從深層次說(shuō)明了少數(shù)民族家庭及少數(shù)民族個(gè)體參與社會(huì)勞動(dòng)獲取收入的能力還比較弱。西北少數(shù)民族地區(qū)城鄉(xiāng)差距與地方政府社會(huì)性支出比重顯著正相關(guān)，基本公共服務(wù)與社會(huì)性支出比重顯著負(fù)相關(guān)。

西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府社會(huì)性支出比重與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化顯著負(fù)相關(guān)，說(shuō)明社會(huì)性支出比重增加會(huì)抑制城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，其與教育效應(yīng)、收入效應(yīng)、醫(yī)療效應(yīng)關(guān)系并不顯著，與就業(yè)效應(yīng)顯著正相關(guān)。

綜上所述，隨著西北少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其有利于降低社會(huì)性支出比重，且社會(huì)性比重降低有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，由此形成了相對(duì)有利的“工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展——降低社會(huì)性支出比重——推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的循環(huán)。但需要注意的是，少數(shù)民族人口占比與經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距會(huì)引起社會(huì)性比重增加。

因此，社會(huì)性支出比重不是降得越低越好，而是要適度?？删唧w為：（1）適度降低社會(huì)性支出比重，由現(xiàn)有的占財(cái)政總支出大約40%降低至30%左右;（2）社會(huì)性支出中要重點(diǎn)向提升少數(shù)民族人口綜合素質(zhì)、提升獲取收入能力的方面傾向;（3）社會(huì)性支出中要支持貧困人口、低收入人口提升人綜合能力，提高個(gè)人收入能力。

2.3 適度增加維持性支出比重（15%）

西北少數(shù)民族地區(qū)工業(yè)化與維持性支出比重存在倒“U”型關(guān)系，工業(yè)化的臨界點(diǎn)為0.494，工業(yè)化不足0.494時(shí)，其提升與地方政府維持性支出比重正相關(guān)。城鎮(zhèn)化與地方政府維持性支出比重是一種“U”型關(guān)系，目前西北少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)化水平在現(xiàn)有基礎(chǔ)上提升會(huì)增加地方政府維持性支出比重。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提升會(huì)降低西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府維持性支出比重。居民收入與地方政府維持性支出比重存在著“U”型關(guān)系，當(dāng)城鎮(zhèn)居民收入為23474元時(shí)維持性支出比重最低，根據(jù)目前西北少數(shù)民族地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入水平，西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府社會(huì)性支出比重會(huì)隨之增加。失業(yè)率與地方政府維持性支出比重顯著負(fù)相關(guān)，城鄉(xiāng)差距與維持性支出比重顯著負(fù)相關(guān)。

西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府維持性支出比重與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化負(fù)相關(guān)，與城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化關(guān)系不顯著，說(shuō)明維持性支出比重增加會(huì)抑制工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展。其與教育效應(yīng)、就業(yè)效應(yīng)、收入效應(yīng)無(wú)顯著相關(guān)性，但能產(chǎn)生顯著的醫(yī)療效應(yīng)。

3 結(jié)論

綜上所述，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和收入水平提升會(huì)引起維持性比重增加，但維持性支出比重增加又會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化，同時(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和失業(yè)率降低有助于降低維持性比重。這說(shuō)明西北少數(shù)民族地區(qū)地方政府維持性支出比重在地方多目標(biāo)中有一定的自我維持平衡能力。但考慮到西北少數(shù)民族地區(qū)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，應(yīng)適度增加維持性支出比重，在現(xiàn)有大約10%基礎(chǔ)上增加值大約15%，主要用于西北少數(shù)民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)公務(wù)人員補(bǔ)充。

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