胡靜敏 李發(fā)宗

摘 要：網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)極大便利了乘客的出行，緩解了城市交通壓力，為廣大市民提供了高品質(zhì)服務(wù)，與此同時(shí)，又暴露出經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任不落實(shí)、安全事件頻出等問(wèn)題。作為互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的新產(chǎn)物，網(wǎng)約車(chē)已不能用以往傳統(tǒng)的出租車(chē)管理模式進(jìn)行管理。針對(duì)當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管存在的普遍問(wèn)題，對(duì)寧波市網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行了調(diào)研分析，厘清了寧波市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，并對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了科學(xué)系統(tǒng)分析，提出了對(duì)策措施，為寧波市網(wǎng)約車(chē)健康有序發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車(chē);互聯(lián)網(wǎng);監(jiān)管;措施

中圖分類號(hào)：F27 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.24.031

1 前言

網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)（簡(jiǎn)稱網(wǎng)約車(chē)）是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在社會(huì)大環(huán)境下積極發(fā)展、不斷完善的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)，不僅極大方便了乘客的出行，提供了個(gè)性化用車(chē)服務(wù)，滿足了乘客日益多樣的用車(chē)需求，更從某種程度上緩解了城市交通的出行壓力。但與此同時(shí)，由于法律監(jiān)管的空白，許多私家車(chē)趁勢(shì)加入了網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，這使得網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展出現(xiàn)令人擔(dān)憂態(tài)勢(shì)，許多不安全因素在網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中突顯出來(lái)，造成了很大隱患，也對(duì)城市客運(yùn)行業(yè)也造成一定的沖擊，社會(huì)要求對(duì)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的呼聲越來(lái)截越強(qiáng)烈。

為了規(guī)范網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)發(fā)展，國(guó)務(wù)院和交通部先后頒布了有于出租車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)和網(wǎng)約車(chē)經(jīng)管服務(wù)管理的暫行辦法，這些文件明確提出了，堅(jiān)持公交優(yōu)先、出租車(chē)適度發(fā)展，網(wǎng)約車(chē)要高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)、有序發(fā)展。寧波市作為沿海開(kāi)放城市，在國(guó)內(nèi)率先發(fā)布了網(wǎng)約車(chē)的經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理細(xì)則，隨著細(xì)則的出臺(tái)，寧波市網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)機(jī)制逐步健全，服務(wù)日益規(guī)范。但網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則出臺(tái)后，爭(zhēng)議不斷出現(xiàn)，尤其是對(duì)網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛、人員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的限制，引起廣大民眾的抱怨和討論。網(wǎng)約車(chē)是互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展下的產(chǎn)物，它與傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)有一定的聯(lián)系，但又不同于傳統(tǒng)出租車(chē)的經(jīng)營(yíng)模式，這就要求政府監(jiān)管部門(mén)突破傳統(tǒng)的監(jiān)管思維，創(chuàng)新監(jiān)管方式。就寧波市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管而言，如何進(jìn)一步完善寧波市網(wǎng)約車(chē)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管與治理，是當(dāng)前寧波市網(wǎng)約車(chē)健康有序發(fā)展的首要問(wèn)題。

因此，研究寧波市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)的監(jiān)管，對(duì)促進(jìn)寧波市網(wǎng)約車(chē)健康有序發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2 寧波市網(wǎng)約車(chē)發(fā)展現(xiàn)狀

寧波市網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展經(jīng)歷了最初的技術(shù)累積、大規(guī)模增長(zhǎng)、穩(wěn)定發(fā)展以及熱度消退四個(gè)階段。而與之對(duì)應(yīng)的寧波市網(wǎng)約車(chē)管理政策也經(jīng)歷了前期探索、問(wèn)題識(shí)別、政策調(diào)整以及執(zhí)行落實(shí)四個(gè)階段。在寧波市網(wǎng)約車(chē)政策作用下，寧波市網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)情況趨于穩(wěn)定。

寧波現(xiàn)有網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)10家，分別是上海路團(tuán)、首汽、網(wǎng)路、萬(wàn)順、先鋒智道、斑馬快跑、曹操、滴滴、神州、易到，但實(shí)際運(yùn)營(yíng)的僅有滴滴、曹操、首汽、神州4家。網(wǎng)約車(chē)注冊(cè)車(chē)輛在2016年高峰期達(dá)到37萬(wàn)余輛，目前活躍車(chē)輛（日均大于1單）2.3萬(wàn)余輛，其中滴滴活躍22000余輛、曹操700余輛、首汽200余輛、神州30余輛;已辦網(wǎng)約車(chē)道路運(yùn)輸證1.2萬(wàn)余輛。在車(chē)輛組成方面，目前寧波網(wǎng)約車(chē)主要集中在豐田、吉利、比亞迪、東風(fēng)、大眾5個(gè)品牌，分別占比是39.69%、23.74%、774%、6.77%、5.89%。就車(chē)輛使用燃料類型，寧波網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛主要有混合動(dòng)力、純電動(dòng)、汽油三種，它們分別占比為44.83%、36.41%、18.46%?；旌蟿?dòng)力車(chē)輛主要以豐田汽車(chē)為主，純電動(dòng)車(chē)輛主要以吉利為主。寧波網(wǎng)約車(chē)注冊(cè)駕駛員高峰期約為47萬(wàn)人，目前活躍網(wǎng)約車(chē)駕駛員約2.5萬(wàn)人，已辦網(wǎng)約車(chē)從業(yè)資格證1.3萬(wàn)人。

3 寧波市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管存在的問(wèn)題

寧波市交通管理部門(mén)對(duì)網(wǎng)約車(chē)采取了許多的措施，雖然取得了不少的成績(jī)，但是也存在著一些問(wèn)題。具體有以下幾點(diǎn)。

3.1 網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則有待完善

寧波是國(guó)內(nèi)率先發(fā)布網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則的城市之一。對(duì)平臺(tái)準(zhǔn)入、車(chē)輛技術(shù)參數(shù)、車(chē)輛價(jià)格、駕駛員條件、運(yùn)營(yíng)規(guī)范等進(jìn)行了較為嚴(yán)格的限制。但是隨著網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的深入，暴露出不少問(wèn)題：寧波網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則為規(guī)范性文件，法律層級(jí)較低，對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)普遍暴露出的經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范、安全責(zé)任不落實(shí)等突出問(wèn)題約束力較差;制定的網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)較高，明顯提高了運(yùn)營(yíng)成本，網(wǎng)約車(chē)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)顯著減少，可能影響經(jīng)濟(jì)效率和社會(huì)效率;寧波網(wǎng)約車(chē)駕駛員的準(zhǔn)入條件普遍高于杭州、廈門(mén)、青島等同類型城市，而在寧波從事網(wǎng)約車(chē)的駕駛員一大部分為外地駕駛員，造成司機(jī)“轉(zhuǎn)正”困難;部分條款的設(shè)置可操作性不強(qiáng)，這些原因都造成了寧波網(wǎng)約車(chē)合規(guī)化進(jìn)程較慢。

3.2 網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管模式過(guò)于單一

網(wǎng)約車(chē)作為互聯(lián)網(wǎng)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的嘗試，是新興事物，對(duì)監(jiān)管部門(mén)來(lái)說(shuō)完全沒(méi)有可借鑒經(jīng)驗(yàn)。網(wǎng)約車(chē)的許可和監(jiān)管，涉及交通、公安、發(fā)改、工商、稅務(wù)、通信以及工信等多個(gè)部門(mén)，但在實(shí)際的監(jiān)管中，只靠交通一家單打獨(dú)斗，難以形成合力，導(dǎo)致監(jiān)管困難。交通的監(jiān)管基本上沿用過(guò)去傳統(tǒng)出租車(chē)管理模式，最常用的手段為“約談”和“稽查”，而約談只是一種非正式的行政手段，起不到效果，稽查對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的大運(yùn)量來(lái)說(shuō)杯水車(chē)薪，傷不到非法營(yíng)運(yùn)的根本。這種單一的傳統(tǒng)出租車(chē)的監(jiān)管模式已不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管應(yīng)該找出一條適合寧波網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的新模式。

3.3 網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)責(zé)任不落實(shí)

寧波市自出臺(tái)細(xì)則以來(lái)，在網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管方面取得了一些的成績(jī)，但是也存在著監(jiān)管體系不健全、責(zé)任分工不明確等問(wèn)題，導(dǎo)致監(jiān)管效果不盡人意。

目前寧波實(shí)際運(yùn)營(yíng)的4家網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)仍然存在以下問(wèn)題：一是違規(guī)現(xiàn)象比較突出，如未取得許可的平臺(tái)在寧波開(kāi)城運(yùn)營(yíng)，部分平臺(tái)私自向未取得網(wǎng)約車(chē)道路運(yùn)輸證、從業(yè)資格證的車(chē)輛和人員派單，造成糾紛和隱患。二是安全存在較大漏洞。一些平臺(tái)為了在競(jìng)爭(zhēng)中取得優(yōu)勢(shì)，對(duì)司機(jī)駕齡、素質(zhì)、車(chē)況等的要求一降再降，注冊(cè)審核不嚴(yán)極易導(dǎo)致線上提供服務(wù)的車(chē)輛與線下實(shí)際提供服務(wù)的車(chē)輛不一致，對(duì)于市場(chǎng)秩序、乘客安全和社會(huì)穩(wěn)定均構(gòu)成嚴(yán)重隱患。鄭州空姐遇害、溫州女孩遇害事件充分暴露出了此類安全隱患。另外，一些網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)缺乏應(yīng)有的安全監(jiān)管機(jī)制，對(duì)司機(jī)的相關(guān)安全培訓(xùn)較少，特別是對(duì)安全運(yùn)營(yíng)的投入不足，相當(dāng)多的車(chē)輛未裝衛(wèi)星定位系統(tǒng)和應(yīng)急報(bào)警裝置，這都對(duì)安全造成重大隱患。

3.4 網(wǎng)約車(chē)服務(wù)質(zhì)量有待提升

傳統(tǒng)巡游出租車(chē)詬病于服務(wù)質(zhì)量差，而網(wǎng)約車(chē)引入服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)機(jī)制，提供高品質(zhì)的服務(wù)享受是迅速占領(lǐng)市場(chǎng)的一大原因。但是近年來(lái)部分網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)更注重于效率的提升，忽視了服務(wù)質(zhì)量。主要表現(xiàn)在：一是司機(jī)的安全觀念不強(qiáng)，開(kāi)車(chē)看手機(jī)、打電話以及不系安全帶等現(xiàn)象時(shí)有存在，容易引發(fā)交通事故，造成安全隱患。二是對(duì)于城市道路熟悉有限，完全依賴導(dǎo)航，導(dǎo)致繞路走錯(cuò)路的情況時(shí)有發(fā)生，引起乘客的投訴。三是服務(wù)質(zhì)量教育和培訓(xùn)不到位、不系統(tǒng)，造成一些司機(jī)缺乏服務(wù)意識(shí)，個(gè)人素質(zhì)有待提高。四是網(wǎng)約車(chē)的服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制未實(shí)現(xiàn)閉環(huán)，很多網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)僅僅通過(guò)手機(jī)APP進(jìn)行評(píng)價(jià)，但乘客幾乎很少收到反饋信息。五是當(dāng)前網(wǎng)約機(jī)投訴途徑太少且效率低下，相比于運(yùn)營(yíng)的高效，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的投訴通道不暢，經(jīng)常造成乘客的投訴無(wú)法得到快速處理。

4 寧波市網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的措施

4.1 完善寧波網(wǎng)約車(chē)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

為營(yíng)造更良好的市場(chǎng)環(huán)境，為市民提供更便捷、安全的出行，促進(jìn)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)健康有序發(fā)展，應(yīng)及時(shí)完善寧波網(wǎng)約車(chē)相關(guān)法律法規(guī)。

一是修改《寧波市出租汽車(chē)客運(yùn)條例》，加入網(wǎng)約車(chē)條款。寧波出租車(chē)條例于2012年修訂，當(dāng)時(shí)未出現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)等新業(yè)態(tài)，已不適合新形勢(shì)下的監(jiān)管，應(yīng)及時(shí)修訂調(diào)整，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)范作用。二是對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的準(zhǔn)入制度要充分考慮寧波公共交通發(fā)展水平、社會(huì)公眾出行需求等實(shí)際情況?？梢詫?duì)車(chē)輛、人員的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，適當(dāng)降低車(chē)輛技術(shù)參數(shù)，放寬司機(jī)戶籍相關(guān)限制。三是在車(chē)輛選擇上不能僅僅考慮車(chē)輛的價(jià)格、軸距等指標(biāo)，會(huì)造成可供選擇車(chē)型的范圍太小，應(yīng)根據(jù)寧波的實(shí)際情況，構(gòu)建完善的寧波市網(wǎng)約車(chē)車(chē)輛的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)約車(chē)的科學(xué)規(guī)范、有序運(yùn)營(yíng)。

4.2 創(chuàng)新網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管模式

網(wǎng)約車(chē)作為“互聯(lián)網(wǎng)+”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新生事物，如果仍然沿用以往傳統(tǒng)出租車(chē)監(jiān)管模式，有可能制約網(wǎng)約車(chē)的健康發(fā)展。這就必須更新管理部門(mén)的監(jiān)管模式。

一是要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管方式。發(fā)展網(wǎng)約車(chē)的目的就是差異化經(jīng)營(yíng)，高品質(zhì)服務(wù)，但網(wǎng)約車(chē)又與互聯(lián)網(wǎng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。重許可，輕監(jiān)管的模式不適用于網(wǎng)約車(chē)。這就需要政府部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中對(duì)自身監(jiān)管方式進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)提升信息技術(shù)能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的“事前監(jiān)督—事中監(jiān)管—事后處理”全過(guò)程監(jiān)管。二是加強(qiáng)多部門(mén)監(jiān)管聯(lián)動(dòng)。網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)營(yíng)涉及多個(gè)部門(mén)，如交通、發(fā)改、公安、工商、稅務(wù)、通信以及工信等部門(mén)，需要它們加強(qiáng)溝通與合作，形成監(jiān)管的合力。三是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，引入第三方協(xié)同監(jiān)管，監(jiān)管部門(mén)需要協(xié)調(diào)與統(tǒng)籌，整合政府、市場(chǎng)、網(wǎng)約車(chē)服務(wù)機(jī)構(gòu)、乘客群體以及行業(yè)協(xié)會(huì)等信息，構(gòu)建一個(gè)第三方的信息公開(kāi)平臺(tái)，嘗試探索具有寧波特色的第三方網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管模式。

4.3 加強(qiáng)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)監(jiān)管

網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)對(duì)市場(chǎng)極其敏感，又有強(qiáng)大的科技信息處理能力，整合了出行供需雙方信息，因此政府部門(mén)要調(diào)動(dòng)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的積極性進(jìn)行自我監(jiān)管。一是充分發(fā)揮網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的優(yōu)勢(shì)，讓網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)采用現(xiàn)代技術(shù)對(duì)車(chē)輛和人員的運(yùn)營(yíng)、服務(wù)進(jìn)行管理，建立起政府管平臺(tái)、平臺(tái)管車(chē)輛和駕駛員的模式，實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)管和自治，落實(shí)平臺(tái)的主體責(zé)任。二是建立完備的考核和退出機(jī)制。通過(guò)服務(wù)質(zhì)量考核評(píng)價(jià)等方式，充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，鼓勵(lì)有條件的平臺(tái)做大做強(qiáng)，淘汰服務(wù)差、運(yùn)營(yíng)差、口碑差的平臺(tái)，實(shí)行優(yōu)勝劣汰。政府實(shí)現(xiàn)終極監(jiān)管，這樣可以降低政府部門(mén)監(jiān)管的成本，提高網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管效率。

4.4 構(gòu)建網(wǎng)約車(chē)的智慧監(jiān)管平臺(tái)

網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管需充分利用當(dāng)前的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建網(wǎng)約車(chē)的智慧監(jiān)管平臺(tái)，延伸網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管范圍，降低監(jiān)管費(fèi)用，提升監(jiān)管效率，實(shí)現(xiàn)“以網(wǎng)管網(wǎng)”。

一是通過(guò)智慧監(jiān)管平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管平臺(tái)與服務(wù)平臺(tái)的數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，通過(guò)大數(shù)據(jù)分析，實(shí)行網(wǎng)約車(chē)分類監(jiān)管。二是加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)的全程監(jiān)控。大力加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)安全和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管。三是在線建立網(wǎng)約車(chē)司機(jī)誠(chéng)信電子監(jiān)控檔案，構(gòu)建網(wǎng)約車(chē)司機(jī)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督體系，構(gòu)建多途徑的網(wǎng)約車(chē)乘客投訴路徑，建立更加科學(xué)規(guī)范的網(wǎng)約車(chē)的評(píng)價(jià)機(jī)制，提升寧波網(wǎng)約車(chē)的服務(wù)水平。

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