長春工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院 張欣欣 蔡晶波

1 減稅降費(fèi)政策發(fā)展

減稅降費(fèi)具體包括“稅收減免”，即減少企業(yè)所得稅和公民個(gè)稅，以及“取消和停征行政事業(yè)性收費(fèi)”兩部分。

營改增，即營業(yè)稅改增值稅是減稅降費(fèi)政策具有里程碑意義的措施。早在2011年，財(cái)政部，國家稅務(wù)局就聯(lián)合下發(fā)了營業(yè)稅改增值稅的試點(diǎn)方案，緊接著2012年部分行業(yè)便開始試行營改增方案，到2013年，距2011年試點(diǎn)方案提出僅兩年時(shí)間，營改增就已經(jīng)在全國范圍內(nèi)推廣試行，2016年，“營業(yè)稅”徹底退出我國稅率制度的舞臺(tái)，增值稅也越來越規(guī)范，成熟。從營改增制度實(shí)施進(jìn)展可以看出，我國政府減稅降費(fèi)，惠企利民的決心和信心日起。

2017年，全年減稅降費(fèi)超過1萬億元，2018年共計(jì)為企業(yè)和個(gè)人減稅降費(fèi)1.3萬億元，超額完成1.1億元的任務(wù)，通過地方政府債務(wù)管理，地方政府存量債務(wù)置換，降低利息負(fù)擔(dān)1.2萬億元。從近兩年數(shù)據(jù)來看，我國政府減稅降費(fèi)一直在行動(dòng)。

2019年，我國政府針對(duì)減稅降費(fèi)再次推出一系列政策，例如：推出針對(duì)小微企業(yè)的普惠性減稅政策；2019年4月1日國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率綜合方案》，明確養(yǎng)老保險(xiǎn)單位繳費(fèi)比例可降至16%，并延長階段性降低保險(xiǎn)費(fèi)率的期限，調(diào)整社保繳費(fèi)基數(shù)等，增值稅稅率由原16%降至13%，原10%的調(diào)整為9%，這些都無疑再次為“擴(kuò)需求”“降成本”注入了新鮮血液。

2 減稅降費(fèi)的必要性可行性

首先，減稅降費(fèi)政策是積極財(cái)政政策的的映射。20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)造成了一系列的社會(huì)影響，工廠倒閉，工人失業(yè)，銀行破產(chǎn)，世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入大蕭條的時(shí)代。正是這場經(jīng)濟(jì)危機(jī)瓦解了通過市場的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制便能達(dá)到均衡就業(yè)的說教，同時(shí)也催生了凱恩斯的干預(yù)主義主張，凱恩斯認(rèn)為，只有國家積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)生活，才能長效發(fā)展，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)危機(jī)產(chǎn)生的根本原因就在于有效需求不足，國家積極干預(yù)生產(chǎn)活動(dòng)，實(shí)施積極的財(cái)稅政策，刺激有效需求，也就是消費(fèi)需求和投資需求，才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)總需求的增加，也就達(dá)到了宏觀調(diào)控的目的，循著凱恩斯干預(yù)主義主張，現(xiàn)下我國的減稅降費(fèi)政策無不體現(xiàn)著刺激需求的，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，但在這基礎(chǔ)上，這一積極財(cái)政政策的實(shí)施更是體現(xiàn)著政府優(yōu)化服務(wù)，以民為本的原則目的。

其次，減稅降費(fèi)有利于擴(kuò)需求、增質(zhì)量、促就業(yè)。第一，在沉重的賦稅政策下，企業(yè)和居民可支配收入少，經(jīng)濟(jì)增長壓力大，當(dāng)稅費(fèi)降低時(shí)，無論是個(gè)人還是企業(yè)，可支配收入增加，其所導(dǎo)致的直接后果是企業(yè)有足夠的資金進(jìn)行投資，消費(fèi)者有足夠的資金購買，不論是投資增加還是消費(fèi)增加，社會(huì)需求總量都會(huì)增加，這便達(dá)到了經(jīng)濟(jì)下行壓力下的刺激社會(huì)總需求的目的。第二，企業(yè)在獲得足夠“政策紅包”后，便可將減稅降費(fèi)省下的“紅包”投入到相關(guān)的技術(shù)研發(fā)當(dāng)中去，促進(jìn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，結(jié)構(gòu)優(yōu)化，要素升級(jí)，增強(qiáng)企業(yè)的核心競爭力，同時(shí)提高產(chǎn)品的質(zhì)量，讓供給側(cè)更能滿足需求側(cè)，這在推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的同時(shí)，也擴(kuò)大了消費(fèi)者的需求，既實(shí)現(xiàn)了增質(zhì)，也滿足了擴(kuò)需。第三，小微企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，吸納就業(yè)的主要渠道，在保障就業(yè)方面發(fā)揮著極其重要的作用，國際上看，美國、德國、日本的中小企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)大約為50%，對(duì)就業(yè)的貢獻(xiàn)大約是60%～70%，近年來，我國小微企業(yè)蓬勃發(fā)展，成為我國市場活動(dòng)的主力軍，自然也就成為緩解就業(yè)壓力的主要力量。針對(duì)小微企業(yè)加大的減稅降費(fèi)力度，讓小微企業(yè)真正活下來，發(fā)展下去，激發(fā)其競爭力和市場活力，也就是讓更多的面臨失業(yè)的人發(fā)展下去，活下去。

3 減稅降費(fèi)的困境

第一，首先，減稅降費(fèi)可操作性逐步受擠壓。在一輪減稅降費(fèi)實(shí)施過后，政策的相關(guān)效應(yīng)發(fā)揮積極作用，但根基尚未牢固，如若新一輪的跟進(jìn)措施不能及時(shí)奏效，或新一輪的措施尚未定型，極易造成經(jīng)濟(jì)增長的空檔期，如果稍有不慎，甚至可能造成政策效應(yīng)的回落，這不僅滯緩了新一輪改革的進(jìn)展，同時(shí)也湮沒了一部分前期成果。其次，就是持續(xù)的減稅降費(fèi)力度存在的政策效應(yīng)的不確定性，以經(jīng)濟(jì)學(xué)上的邊際效用價(jià)值來看，供給是存在邊際遞減的。商品供給的遞減規(guī)律同樣也適用于政策供給，在持續(xù)向好的政策支持下，市場主體包括企業(yè)和個(gè)人，都會(huì)隨著國家的政策信號(hào)產(chǎn)生某種行為，這樣的持續(xù)政策效應(yīng)會(huì)直接或間接地改變他們的生產(chǎn)觀念、消費(fèi)觀念，進(jìn)而去影響他們的生產(chǎn)行為、消費(fèi)行為，在持續(xù)的大力度減稅降費(fèi)下，市場主體可能會(huì)在負(fù)擔(dān)減小，資金空余或者政策惠及刺激的基礎(chǔ)上作出投機(jī)性的行為。但是相反來看，如果減稅降費(fèi)力度不夠，又會(huì)讓市場主體無法感受到明顯的減負(fù)，政策力度的過大過小都會(huì)引起政策負(fù)外部性，均不利于政策的順利推進(jìn)。因此，如何把握減稅減費(fèi)的力度，找到一個(gè)相對(duì)平衡的點(diǎn)，是引導(dǎo)減稅降費(fèi)穩(wěn)中求進(jìn)的關(guān)鍵所在。

第二，減稅降費(fèi)面臨著結(jié)構(gòu)性的矛盾。近年來，我國一直將減稅降費(fèi)工作放在重要的位置，積極推進(jìn)，取得相當(dāng)?shù)某尚?，但在一片叫好中，依然存在著相?dāng)一部分稅負(fù)壓力大的聲音，這便是減稅降費(fèi)中存在的結(jié)構(gòu)性矛盾所致的。結(jié)構(gòu)性矛盾主要體現(xiàn)在：一是微觀層面結(jié)構(gòu)的不平衡，雖然國家已明確要求所有行業(yè)稅負(fù)只增不減，但是在政策執(zhí)行的過程當(dāng)中卻存在著不平衡現(xiàn)象，主要是指一些大型企業(yè)，一般是合規(guī)性較好企業(yè)在大力度的減稅降費(fèi)政策下受益十分明顯，但對(duì)一些剛剛起步或本身經(jīng)營較為困難的中小微企業(yè)卻不見得如此。二是地區(qū)性的結(jié)構(gòu)不平衡，減稅降費(fèi)對(duì)于一些地方政府，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，可能存在政府財(cái)政支付困難的局面，政策的落實(shí)不能及時(shí)到位，影響政策實(shí)施的總體進(jìn)度。

第三，大力度持續(xù)的減稅降費(fèi)會(huì)帶來財(cái)政的缺口，尤其是導(dǎo)致地方政府的財(cái)力銳減，加大了政府的財(cái)政壓力，這又與地方政府財(cái)政增長以更好發(fā)揮其服務(wù)型職能相悖，同時(shí)也會(huì)反過來影響減稅降費(fèi)的動(dòng)力，導(dǎo)致了減費(fèi)與增收的矛盾現(xiàn)象，影響了政府整體績效的提高，長期發(fā)展則可能進(jìn)入此消彼長的惡性循環(huán)，“減費(fèi)”與“增收”的矛盾亟待解決。

第四，某些地方政策落實(shí)不到位，存在亂收費(fèi)、強(qiáng)制收費(fèi)，或者實(shí)施過程當(dāng)中的形式主義，例如，第三方借減稅降費(fèi)服務(wù)巧立名目亂收費(fèi)、強(qiáng)制不了解政策紅利的納稅人購買增值服務(wù)，捆綁銷售等，這些都在一定程度上掩蓋了納稅人和繳費(fèi)人應(yīng)享的減稅降費(fèi)紅利，抵消了減稅降費(fèi)的效果。

4 減稅降費(fèi)，著眼當(dāng)前，兼顧長遠(yuǎn)

近年來減稅降費(fèi)政策的實(shí)施取得了巨大的成效，但是我國的稅制改革仍在不斷的推進(jìn)當(dāng)中，減稅減費(fèi)，增活力促增長的任務(wù)依然艱巨，因此，我國還需緊緊聚焦減稅降費(fèi)，讓減稅降費(fèi)政策能夠更為長遠(yuǎn)地惠企利民，加強(qiáng)這一過程的監(jiān)管，規(guī)范各地實(shí)施進(jìn)度，不能讓政策出現(xiàn)反彈，這不僅不利于這一政策的持續(xù)推進(jìn)，同時(shí)易挫敗企業(yè)的積極性、創(chuàng)新性，引發(fā)企業(yè)與公眾對(duì)政府的不信任，要讓減稅降費(fèi)政策在穩(wěn)定發(fā)展中持續(xù)推進(jìn)。

首先，減稅降費(fèi)要穩(wěn)中求進(jìn)，目前階段，我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的壓力還相對(duì)比較大，過大力度減稅降費(fèi)，追求穩(wěn)準(zhǔn)狠可能會(huì)帶來反效果，在政府財(cái)力允許的情況下，精細(xì)分解稅制稅種，建立相應(yīng)的承諾兌現(xiàn)制度，注重穩(wěn)定性和長遠(yuǎn)性，穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，不能搞過高的承諾，以免讓市場錯(cuò)覺減稅降費(fèi)是“搭空架子”“吊胃口”，保持市場對(duì)政府減稅降費(fèi)決心的信心與積極性。

其次，減稅降費(fèi)應(yīng)當(dāng)更具普惠性，打破微觀層面的不平衡以及地區(qū)的不平衡。一是在行業(yè)領(lǐng)域普惠性上，擴(kuò)大政策紅利覆蓋行業(yè)，以往減稅降費(fèi)交通運(yùn)輸業(yè)，服務(wù)業(yè)，建筑行業(yè)的力度較為明顯，新一輪的減稅降費(fèi)應(yīng)重點(diǎn)減輕制造業(yè)和小微企業(yè)、初創(chuàng)型企業(yè)的稅負(fù)，以激發(fā)市場主體的創(chuàng)造性；二是在推進(jìn)市場減稅降費(fèi)，激發(fā)市場活力的同時(shí)，加大個(gè)人減稅降費(fèi)力度，讓稅收減免中的企業(yè)所得稅與個(gè)稅同時(shí)發(fā)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向好發(fā)展。2018年，我國個(gè)人所得稅起征點(diǎn)從3500調(diào)高至5000，在調(diào)高個(gè)稅起征點(diǎn)的同時(shí)，加大專項(xiàng)扣除力度，在基本專項(xiàng)扣除之外，明確落地如大病醫(yī)療、繼續(xù)教育等與人民生活密切相關(guān)的專項(xiàng)扣除，減輕個(gè)人負(fù)擔(dān)。針對(duì)地區(qū)的不平衡性，要完善減稅降費(fèi)配套措施，例如針對(duì)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的貧困地區(qū)實(shí)施貧困地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中央和地方財(cái)政比例劃分，建立相配套的地方稅制體系，解決差異性問題，以釋放更大的減稅降費(fèi)空間。

再次，彌補(bǔ)減稅降費(fèi)實(shí)施進(jìn)程中政府財(cái)政缺口，解決“減費(fèi)”與“增收”的矛盾，實(shí)現(xiàn)雙贏。一是減稅降費(fèi)帶來的財(cái)政缺口可以通過優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和提高財(cái)政赤字等措施來彌補(bǔ)。例如，完善社會(huì)資本參與的投融資制度發(fā)展，即PPP模式，利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能，分散風(fēng)險(xiǎn)，共享利益，有效節(jié)約政府支出，減輕政府財(cái)政壓力，從而有更大的空間去支持減稅降費(fèi)的進(jìn)一步推進(jìn)。二是開源節(jié)流，當(dāng)“鐵公雞”，“精打細(xì)算”，減少如三公經(jīng)費(fèi)等一般性支出，把錢花在刀刃上。

最后，加大監(jiān)管力度，規(guī)范各地減稅降費(fèi)的推進(jìn)，加強(qiáng)收費(fèi)清單“一張網(wǎng)”建設(shè)，并實(shí)時(shí)監(jiān)控規(guī)范“一張網(wǎng)”的實(shí)施情況，確保收費(fèi)項(xiàng)目全公布，不留死角，將能納入的收費(fèi)項(xiàng)目全部納入清單，并主動(dòng)公開?！耙粡埦W(wǎng)”建設(shè)中，專欄的開設(shè)方便社會(huì)查詢各類項(xiàng)目的收費(fèi)，明確不收費(fèi)項(xiàng)目，但專欄的建設(shè)應(yīng)更加醒目簡潔，直觀便捷，讓公眾快速及時(shí)了解政策動(dòng)向。為保證清單制度的順利實(shí)施，同時(shí)還應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管和懲處力度，主動(dòng)公開并打通社會(huì)投訴舉報(bào)渠道，在源頭上制止各類亂收費(fèi)、亂攤派的現(xiàn)象，但從長遠(yuǎn)來看，制度創(chuàng)新才是規(guī)范收費(fèi)的要點(diǎn)所在，同時(shí)加大政策跟蹤審計(jì)力度，確保政策優(yōu)質(zhì)落地，得到實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。

注釋：①2018年政府工作報(bào)告。

②中國人民銀行行長易綱陸家嘴論壇主旨演講。