王 娜

(湖南大學 法學院，湖南 長沙 410000)

自然資源作為人類生存和發(fā)展最基礎(chǔ)的條件，在任何時期都是各項工作的重中之重，而人口的迅速增長以及經(jīng)濟的快速發(fā)展，給自然資源的開發(fā)利用帶來了極大的考驗：人類對自然資源的需求不斷增長，供求關(guān)系逐漸呈現(xiàn)緊張。一般條件下，市場是實現(xiàn)資源有效配置最為合理有效的途徑。但由于自然資源的特殊性，并不能同普通商品般完全交由市場配置，否則市場失靈將進一步導致自然資源的浪費。而如果自然資源完全處于政府控制與配置的情況之下，也并不能使自然資源的效用發(fā)揮到最大化，甚至出現(xiàn)政府失靈。綜觀國內(nèi)外自然資源的配置和使用情況可以發(fā)現(xiàn)，人類活動使得自然資源正在逐步邁向耗竭。所以，采取何種配置方式能夠?qū)⒆匀毁Y源的效用最大化，并使其損耗得到緩解而環(huán)境得到保護，是值得學界和當局思考的一個重大問題。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是黨和國家在當前新的經(jīng)濟形勢下提出的。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的關(guān)鍵在于厘清市場與政府在資源配置中的角色和位置。這一著眼點對于自然資源的有效配置至關(guān)重要，政府和市場如何在自然資源配置過程中更好地發(fā)揮各自作用，是國內(nèi)諸多研究學者的一大熱點議題。資源配置中政府的越位不僅造成資源錯配，而且降低配置效率，直接影響著我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。[1]國家為適應(yīng)當前的經(jīng)濟新常態(tài)，提出要進行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，自然資源作為供給側(cè)改革中的重要一環(huán)，也需要進行相應(yīng)的整改。在新的形勢和背景下，如何響應(yīng)改革的號召，解決當前資源配置中存在的市場價格扭曲、配置效率較低、公共服務(wù)供給不足等突出問題，同時結(jié)合自然資源的性質(zhì)及其在經(jīng)濟環(huán)節(jié)的重要作用，推進市場化改革、優(yōu)化自然資源的配置方式并提高利用效率，是本文研究的重點。

1 湖南省自然資源配置方式存在的問題

1.1 政府職能與角色尚有欠缺，市場競爭受阻

政府在自然資源配置中的角色，是保證自然資源高效配置和可持續(xù)發(fā)展，保障公共自然資源公平合理的配置，彌補市場失靈帶來的弊端。湖南省自然資源的各個主管部門在自然資源配置過程中，都不同程度地參與其中。對具有重要意義的自然資源，由政府部門進行審核評價其開采資質(zhì)有其必要性。但由于其他性質(zhì)的市場主體與政府間信息不對稱，政府利用行政權(quán)力對市場主體的經(jīng)營活動進行限制和干預，將形成行政性市場進入壁壘，從而加大了經(jīng)濟主體的活動成本并扭曲資源價格。政府部門常常通過財政補貼的形式對符合政策偏好的企業(yè)或行業(yè)進行扶持，而此類財政補貼很大程度上依賴于企業(yè)與政府之間的政治聯(lián)系。因此能取得較好政治聯(lián)系的企業(yè)將獲得更多的資源和支持，但此種政治聯(lián)系下的財政補貼將扭曲整個社會對資源尤其是稀缺資源的有效配置，使得優(yōu)勝劣汰機制難以在市場中正常運行，損害整個社會的利益和福利。

1.2 資源配置信息共享不足，推高交易成本

湖南省自然資源的主要管理部門集中于湖南省國土資源廳、水利廳以及林業(yè)廳，就全省的自然資源及地理空間來看，其信息數(shù)據(jù)的存儲是一個多層次、綜合性的數(shù)據(jù)庫。數(shù)據(jù)庫涵蓋的內(nèi)容異常廣泛，但由于省內(nèi)平臺建設(shè)整合、技術(shù)水平、數(shù)據(jù)政策和管理體制等原因，目前關(guān)于自然資源的信息數(shù)據(jù)是較為分散的，其結(jié)構(gòu)和格式也不盡相同，僅僅與局部數(shù)據(jù)信息化應(yīng)用相適應(yīng)，成為自然資源信息應(yīng)用上的“信息孤島”。這些數(shù)據(jù)的使用權(quán)限僅限于一定部門，造成信息供給的不對稱。隨著自然資源管理部門深化政務(wù)公開和強化社會服務(wù)，對信息公開的時效性有了更加嚴格的要求。部門信息獲取量不斷地增加，而這些相對獨立的信息系統(tǒng)在對外發(fā)布信息和信息的日常管理過程都將日益復雜，信息資源的效用沒有最大化，反而加大了信息管理中財力、物力、人力的耗費。從制度規(guī)范方面來看，信息管理還缺乏規(guī)范的流程和管理辦法，信息管理的質(zhì)量和信息安全問題越發(fā)突出。出于對信息數(shù)據(jù)保密性的考慮，大部分的業(yè)務(wù)系統(tǒng)都是在內(nèi)網(wǎng)的基礎(chǔ)上進行搭建，因此門戶網(wǎng)站與用戶缺乏有效互動的渠道，在一定程度上會形成信息不對稱的狀況，公眾對信息的獲取難度增加，增加了公眾的時間和金錢成本，推高資源交易過程的交易成本。

1.3 缺乏統(tǒng)一監(jiān)管懲罰機制，失信懲罰力度不足

湖南省國土資源廳、水利廳等自然資源監(jiān)管部門都對其所管理的領(lǐng)域有監(jiān)管權(quán)，但是自然資源大多是附著于土地之上，這就有可能造成多方管理、“九龍治水”的局面。在自然資源的監(jiān)管方面，存在管理的碎片化，監(jiān)管權(quán)力沒能得到有效的集中。當前我國關(guān)于自然資源監(jiān)管主要是依據(jù)國家頒布的單行法，將資源的要素分為不同類別分開管理。湖南省內(nèi)地貌豐富，存在農(nóng)牧、河灘濕地等交錯地帶，自然資源管理較為復雜。從湖南省各個相關(guān)職能部門的管理職責和分工來看，省國土廳、水利廳、林業(yè)廳等部門的管理目標存在差異，通常同一空間載體上附著著不同類型的資源，經(jīng)常由于缺乏有效的協(xié)同管理機制，層級政府及部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)與合作，導致自然資源開發(fā)利用和保護缺乏科學和系統(tǒng)的規(guī)劃。甚至，由于缺乏協(xié)同管理的機制，在同一區(qū)域內(nèi)可能會出現(xiàn)相互矛盾的監(jiān)管要求、規(guī)劃措施等。

由于管理目標和統(tǒng)計信息的差異，加上職能的交叉，各部門對于在自然資源使用過程中的失范行為有著不同的懲罰措施和力度，一些企業(yè)和不法分子利用各職能部門之間的監(jiān)管縫隙，鉆法律漏洞，造成國有自然資源的流失和生態(tài)環(huán)境的破壞。

1.4 自然資源交易市場運行機制有待完善，市場調(diào)解作用不明顯

自然資源混合交易市場是公共產(chǎn)權(quán)和私人產(chǎn)權(quán)有機混合的市場，有別于一般的自由市場，即純私人產(chǎn)權(quán)市場，也有別于一般政治市場，即公共產(chǎn)權(quán)市場。[2]盡管湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)市場已經(jīng)逐步形成并發(fā)展起來，如建立了湖南省公共資源交易平臺，但自然資源產(chǎn)權(quán)交易市場發(fā)育程度較低，資源配置仍然主要靠行政手段實現(xiàn)。從湖南省公共資源交易平臺的數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)權(quán)交易主體構(gòu)成單一，在市場準入、競爭和交易等規(guī)范性的制度構(gòu)建上尚待完善。當前湖南省自然資源產(chǎn)權(quán)配置和資源資產(chǎn)管理依舊處于“行政部門居于主導地位、市場手段參與較少”的局面。

與此同時，市場的缺位使得自然資源的價格機制存在先天的缺陷和不足，而僅僅依靠行政手段的配置與定價，將造成自然資源的價格不能真實地反映資源的稀缺程度及其價值。同時，由于沒有將資源耗損和環(huán)境破壞的代價考慮在內(nèi)，環(huán)境污染的治理成本和資源耗竭的退出成本也很難在自然資源價格中得到體現(xiàn)。

學者丁任重(2016)認為供給側(cè)是相對于需求側(cè)提出的，在理論上，“需求側(cè)”對應(yīng)的是凱恩斯主義，供給側(cè)對應(yīng)的是供給學派和新供給主義理論，該理論認為通過供給方面的改革，減少政府管制和干預，放任市場調(diào)節(jié)作用，促進經(jīng)濟增長。[3]著力推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是湖南省當下資源配置方式改革的落腳點，要實現(xiàn)自然資源供給側(cè)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最主要的障礙在于自然資源交易市場建設(shè)不完全，政府在這一混合市場中依然發(fā)揮著較大的行政作用，市場要素不能自由進出，也缺乏自由競爭市場所需要的信息對稱和有效的失信懲罰機制。

2 自然資源配置方式問題產(chǎn)生的原因

2.1 政府角色慣性致使轉(zhuǎn)換進程緩慢

湖南省作為自然資源豐富的資源大省，在傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展模式下，政府參與自然資源的配置是必然的選擇，而由于政府組織長期發(fā)展模式所帶有的慣性力，政府在公共資源交易中仍然占有較大的壟斷配置權(quán)。由于缺乏既定的約束機制和調(diào)控制度，以及政府的“理性經(jīng)濟人”等因素的影響，政府在資源配置中難免出現(xiàn)缺位、錯位和越位。由于針對自然資源市場交易行為缺乏明確具體的規(guī)定，缺乏與公共自然資源市場交易活動配套的法律規(guī)范，政府在資源交易市場中的權(quán)力邊界沒有得到清楚的劃定。此種情形下，政府部門既是公共管理職能的承擔者，又是公共資源的所有者，既負責公共資源交易市場的決策和管理，又負責公共資源交易行為的執(zhí)行與監(jiān)督。形象地說，“政府既是運動員，又是裁判員”?？傮w上，政府部門參與了資源交易市場活動的前期決策、具體執(zhí)行和監(jiān)督管理全過程，而由于在法律層面和制度層面缺乏對政府公共權(quán)力的制衡和約束，不可避免地會出現(xiàn)角色的缺位、錯位和越位。

2.2 自然資源信息共享方式渠道單一

湖南省公共資源相關(guān)信息主要由各責任管理部門統(tǒng)計和發(fā)布，部分信息在公共資源交易平臺上進行公示和共享。而自然資源尤其是國土資源信息是最主要的基礎(chǔ)國情信息之一，包括了土地、森林、礦產(chǎn)、地理空間和湖泊等資源信息，極具復雜性、海量性、動態(tài)性。這些國土資源數(shù)據(jù)對社會經(jīng)濟發(fā)展有著巨大的利用價值。由于歷史、數(shù)據(jù)政策、管理體制和技術(shù)等方面的原因，目前這些信息資源普遍是分散在各個獨立的系統(tǒng)中，信息的格式也不盡相同，因此這些數(shù)據(jù)信息難以得到充分的利用和共享，嚴重制約了自然資源信息數(shù)據(jù)整體效益的發(fā)展。信息以網(wǎng)絡(luò)方式傳遞給相關(guān)主體，并沒有考慮到主體的差異，在一些偏遠地區(qū)，自然資源交易的一方可能由于不能接觸到網(wǎng)絡(luò)信息而導致信息的不對稱，出現(xiàn)低效率的資源交易。省內(nèi)自然資源信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平不高，除了一些省級網(wǎng)站以外許多地方網(wǎng)站的信息存在相互復制的現(xiàn)象，并且大多的信息更新不及時，不能有效反映當下市場交易的走向和趨勢。

2.3 監(jiān)管部門權(quán)責職能交叉，監(jiān)管流程分割

監(jiān)管的本質(zhì)與核心在于，它是一種基于規(guī)則的管理，是克服自然壟斷、信息不對稱、外部性以及解決公平性問題的重要手段。[4]自然資源的監(jiān)管則因自然資源的特性，不同于其他事務(wù)的監(jiān)管。湖南省針對不同種類的自然資源，并沒有統(tǒng)一的監(jiān)管部門，而是依據(jù)其主管部門設(shè)定監(jiān)管機構(gòu)，這樣的設(shè)置為有效監(jiān)管自然資源的開發(fā)利用和交易造成障礙。

首先，監(jiān)管體制和監(jiān)管系統(tǒng)的不統(tǒng)一推高監(jiān)管的成本，也容易因監(jiān)管的各自為政、信息不對稱、溝通不順暢造成資源浪費，降低監(jiān)管的成效。

其次，不同監(jiān)管部門的要求和標準不一致，缺少統(tǒng)一既定的監(jiān)管標準、監(jiān)管要求、考核標準，導致監(jiān)管對象在申報和審批時無所適從，甚至通過審查程序的間隙，規(guī)避責任和懲罰。

最后，由于采取在橫向上多部門監(jiān)管、縱向上下級仿照上級建設(shè)的總體監(jiān)管思路，部門之間政出多門，層級之間則互相爭利，導致自然資源監(jiān)管難以落到實處，協(xié)調(diào)成本居高不下，損害國家和公眾的利益。

2.4 自然資源價值補償制度欠缺，補償理念落后

自然資源價值補償是對人類生產(chǎn)和生活中所產(chǎn)生的自然資源耗費以及由此引起的生態(tài)破壞與環(huán)境污染等進行恢復、彌補或替換的價值表現(xiàn)。[5]湖南省當前并沒有明確提出建立自然資源有償使用制度體系以及生態(tài)補償機制，由于缺乏制度的約束，自然資源配置在很大程度上依靠行政審批，資源配置效率很低，不能真實地反映自然資源原本的價值。較低甚至是無價的開發(fā)價格使資源的開發(fā)準入門檻過低，資源開發(fā)者無法意識到資源產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值，導致資源浪費嚴重，也給生態(tài)環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的破壞。價值補償主體和目標不明確也是造成自然資源價值流失的一大原因。既有的相關(guān)政策文件雖然提出了有償使用和資源價值補償?shù)母拍?，但在實際的資金征收過程中卻沒有真正體現(xiàn)出“有償使用”和“補償”的含義。另外，由于自然資源的開發(fā)缺乏社會補償和政府補償，在資源開發(fā)和利用過程中造成生態(tài)環(huán)境破壞的，將由于賠償責任的缺失導致生態(tài)修復難以落到實處。

2.5 自然資源交易市場建設(shè)不完全，市場機制運行受阻

分析湖南省自然資源交易市場建設(shè)要素我們可以發(fā)現(xiàn)，由于存在一定的政府引導和扶持，市場秩序中的競爭機制和激勵機制并不完全有效。各類企業(yè)和要素不能自由地進入和流出，行政控制比重較大。充滿活力的市場主體是市場配置資源的微觀基礎(chǔ)，自然資源交易主體又較一般交易市場主體更為復雜，既包括國家、集體所有者、民營企業(yè)和國有企業(yè)，也包括得到確權(quán)的個人和公司法人，湖南省當前并沒有出臺相關(guān)文件和政策來規(guī)定各性質(zhì)主體所享有的權(quán)利和應(yīng)盡的責任，市場可能出現(xiàn)權(quán)責不對等、不公平的局面。湖南省自然資源市場機制運行不暢的原因在于市場體系建設(shè)的不完整，其價格在很大程度上受政府調(diào)控，競爭機制則因行政手段的介入而效果打折。由于價格不能真實反映自然資源的價值和供求情況，供求機制也不能發(fā)揮其調(diào)解自然資源產(chǎn)量的作用。

3 進一步推進湖南省自然資源配置方式創(chuàng)新的對策建議

3.1 完善政府部門參與自然資源配置的角色

3.1.1 突出政府規(guī)則制定者角色

依法行政是政府部門必須堅守的基本原則，在制定規(guī)范性文件時，也要依法明確政府在自然資源交易市場化改革中的權(quán)責，既要能確保政府的相關(guān)部門能夠在自然資源的配置中依法履行其相應(yīng)的職責，也要實現(xiàn)政府與市場在自然資源市場交易活動中的良性互動。

3.1.2 凸顯政府交易服務(wù)者角色

政府在資源配置市場化改革中，在凸顯交易服務(wù)角色的同時，還應(yīng)弱化政府資源供給者的角色。由于自然資源的產(chǎn)權(quán)大部分都是國有性質(zhì)，政府壟斷資源供給和配置。為使自然資源開發(fā)利用和配置更趨合理，政府部門應(yīng)在責任資源交易市場逐步完善以及機制不斷成熟的同時，拓寬自然資源交易市場進場的項目和種類，避免政府壟斷對自然資源的供給。在自然資源配置改革過程中，政府的角色應(yīng)從原來的管制角色轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)角色，為資源交易市場做好服務(wù)工作，建立與市場以及其他交易主體的良好信任與合作關(guān)系，并且做到自然資源交易市場的“管辦”分離。提高政府工作人員的服務(wù)意識，實現(xiàn)從“管理型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新平臺工作人員的工作方法，提升其服務(wù)水平。

3.2 建立多渠道信息發(fā)布系統(tǒng)，完善信息網(wǎng)絡(luò)體系

要深化自然資源交易市場化改革，就必須強化自然資源市場化交易過程中信息公開的力度和透明度。將自然資源交易相關(guān)信息和交易全過程及時公示，避免因交易信息不公開、或者公開不到位而出現(xiàn)腐敗、尋租等問題。一方面，應(yīng)搭建一個完整系統(tǒng)的自然資源交易市場的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)體系。政府部門可以利用交易平臺、政府網(wǎng)站、媒介信息發(fā)布平臺、交易中心等多渠道及時公開自然資源存儲、開發(fā)、交易情況，保持良好的溝通反饋渠道，提升自身信息服務(wù)意識和水平，為其他交易主體提供相應(yīng)的政策咨詢和信息查詢服務(wù)，確保參與者能夠及時獲得真實有效和完整的信息。另一方面，也要加強整合自然資源市場各個信息發(fā)布平臺的數(shù)據(jù)和信息，并對這些數(shù)據(jù)信息加以合理有效的利用，在此基礎(chǔ)上推進自然資源交易市場信用體系的建設(shè)。根據(jù)這些交易信息，行業(yè)主管部門和交易中心可以對參與到本地區(qū)資源交易各方主體的誠信情況進行檢查，整合參與主體的信用信息，從而建立一個包含交易市場各方主體的信用檔案庫，以便構(gòu)建更為規(guī)范有序、公平公正、誠實守信的自然資源交易市場。

3.3 優(yōu)化政府監(jiān)管職能，完善監(jiān)管方式和監(jiān)管體系

一個以市場化為導向的資源配置體系，應(yīng)該擁有一個完善有序的市場環(huán)境，既要有適度的競爭，也要有合理的監(jiān)管。傳統(tǒng)的監(jiān)管方式，與當時的經(jīng)濟、政治體制和交易模式有密切關(guān)聯(lián)。互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)浪潮之下，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式與大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)的有機結(jié)合是必然趨勢，強化電子化監(jiān)管，通過電子監(jiān)察系統(tǒng)，及時對自然資源交易活動進行動態(tài)監(jiān)管和預警，并且做好后期的糾錯、評估和投訴受理。

為了與自然資源交易市場化改革發(fā)展相適應(yīng)，政府部門應(yīng)在按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)管權(quán)三者相互分離的基礎(chǔ)上，進一步推進自然資源交易市場的管理、服務(wù)和監(jiān)管職能的分離。完善自然資源交易市場的監(jiān)管體系，提升監(jiān)管的能力和效率。

3.4 重構(gòu)自然資源價格形成制度，構(gòu)建自然資源價值補償機制

構(gòu)建自然資源有償使用和生態(tài)補償制度，應(yīng)該立足于當下市場化改革的大背景，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過合理的定價機制，使自然資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值得到充分的認定和補償。合理的價格機制是在以市場定價機制的基礎(chǔ)上，輔之以必要的行政調(diào)節(jié)措施，實現(xiàn)自然資源開發(fā)利用的有效公平及可持續(xù)發(fā)展。在價格構(gòu)成上，要真實反映自然資源的稀缺性、經(jīng)濟成本、社會成本和生態(tài)環(huán)境成本。自然資源價值補償?shù)年P(guān)鍵在于自然資源的價格之間保持一定程度上的合理差比價關(guān)系，對于不同類型的自然資源給予明確的區(qū)分，使自然資源的價格體系更為合理，促進自然資源優(yōu)化有效配置。在自然資源配置和管理中應(yīng)以成本控制和充分補償?shù)脑瓌t，使自然資源的價值得到合理補償，將不合理的消費需求和開發(fā)行為排除在市場之外，使自然資源的供求關(guān)系保持在有效的平衡狀態(tài)之下。

3.5 完善自然資源交易市場建設(shè)，理順市場運行機制

自然資源交易市場的運行機制是在政府與市場有機結(jié)合的背景下構(gòu)建和運行的，順應(yīng)混合市場下的運行機制，就需要政府在自然資源配置中“有所為，有所不為”，使市場在自然資源配置過程中發(fā)揮決定性作用。完善的交易市場的前提就是明晰的產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明了，資源的開發(fā)者沒有產(chǎn)權(quán)意識，資源的開發(fā)與利用將因缺乏產(chǎn)權(quán)保護導致資源產(chǎn)品的直接成本較小，最終造成自然資源過渡開發(fā)使用，自然資源的產(chǎn)權(quán)價值被低效耗費，損耗社會的公共福祉。因此，要構(gòu)架完善的自然資源交易市場，應(yīng)該建立權(quán)責明晰的自然資源產(chǎn)權(quán)制度，避免“公地悲劇”。