陳 強,王倩茹

(西安交通大學新聞與新媒體學院,陜西西安710049)

政務微博作為政府機構在微博平臺實名注冊的官方賬號,已經(jīng)成為我國各級政府部門信息發(fā)布和政民互動的重要工具。據(jù)統(tǒng)計,新浪微博上的政府機構微博目前已經(jīng)達到13.6萬個。政務微博實踐的廣泛開展引發(fā)不少新的問題,比如偏重信息宣傳而忽視公共服務、偏重單向傳播而忽視雙向互動等[1]。國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室在《關于進一步做好政務新媒體工作的通知》中也明確指出,包括政務微博在內(nèi)的政務新媒體存在平臺運營差、賬號監(jiān)管弱、發(fā)布審核弱等問題。政務微博政策是我國各級政府機構解決政務微博實踐問題的重要手段。從西安交通大學政務新媒體研究中心構建的政務微博政策文件數(shù)據(jù)庫來看,我國政府機構在2011年就已經(jīng)嘗試通過政務微博政策提升政務微博的運營效果。與政府機構多年的政務微博政策實踐相比,有關政務微博政策的學術探討相對滯后,學界缺乏對政府機構如何通過政策解決政務微博現(xiàn)實問題及政務微博政策側重點與價值取向的研究。

政策通常是為特定領域或特定問題設定基本原則,進而形塑相關行動者的行動和感知的文件[2]。政務微博政策是政府機構為有效管理和規(guī)范自身及其下屬機構的政務微博使用與運營行為等,以正式文本形式頒發(fā)的系列性法律、法令、條例、辦法、通知、規(guī)定、制度、意見、方案等的總稱[2]。政務微博政策能夠幫助框定目標,促使政務微博使用行為與組織的使命、程序與價值相匹配,在闡明責任、分配資源等方面扮演著重要角色[2]。政務微博政策通常包含豐富的信息,涵蓋政府部門對政務微博的功能定位、工作原則、管理機制、考核機制和價值取向等。因此,對政務微博政策的細致考察能夠有效勾勒出政府機構政務微博工作的重點與難點,為優(yōu)化政務微博管理提供針對性的建議。本研究將探索性地考察我國政務微博政策的內(nèi)容維度與價值取向,以及優(yōu)化政務微博政策的策略。

一、文獻綜述與問題提出

盡管社交媒體已經(jīng)在各國政府機構的公共服務提供中扮演重要角色,但學者們對于政務社交媒體政策的研究尚處于探索階段。哈迪若娃(Hrdinov)[3]是政務社交媒體政策研究的先行者,其研究報告《為政府制定社交媒體政策:八個必不可少的元素》不僅成為政府實務部門制定政務社交媒體政策的指南,而且成為學者研究政務社交媒體政策的基礎性文獻。他們通過綜合分析2009年10—12月收集的26份來自美國、澳大利亞、英國、新西蘭的政務社交媒體政策文件和訪談14個政府機構的28位專業(yè)人員,提出了政務社交媒體政策的“八要素論”。(1)員工接入:重點關注和限制員工非工作相關的社交媒體使用,比如限制員工可以接入的社交媒體網(wǎng)站數(shù)量和類型;(2)社交媒體賬號管理:涵蓋社交媒體賬號的創(chuàng)建、維護與銷毀等;(3)可接受的使用:重點在于表明組織對于員工如何使用組織資源、限制基于私人利益的使用、違背政策的結果等問題的姿態(tài);(4)員工行為:主要涉及處理與對錯相關的行為倫理準則;(5)內(nèi)容:關心誰有權限在機構社交媒體推送信息以及誰對信息準確性負責等問題;(6)安全:關心與社交媒體使用相關的數(shù)據(jù)和技術基礎設施安全;(7)法律問題:涉及如何確保員工遵守所有現(xiàn)行法律與規(guī)范;(8)公民行為:在社交媒體互動中對于可接受的公民行為提出的規(guī)范,比如評論不應該涉及褻瀆語言或內(nèi)容等?！鞍艘卣摗被靖采w了政府社交媒體使用所涉及的大多數(shù)問題,也因此被其他學者所采用。比如,肯尼威(Kenawy)[4]以“八要素論”為理論指導比較研究埃及三個中央政府部門的政務社交媒體政策發(fā)現(xiàn),員工接入、社交媒體賬號管理、內(nèi)容、安全四個維度受到重視,而員工行為、公民行為、法律問題、可接受的使用等維度較少被涉及。

政務社交媒體領域的代表性學者梅格爾(Mergel)等[5]對政務社交媒體政策元素的系統(tǒng)性論述也具有較大影響力。他們通過對美國政府官員的深度訪談提出政務社交媒體政策的關鍵要素包括定義組織的責任、統(tǒng)一性的品牌策略、列出所有可接受的平臺、設定內(nèi)容和信息審核程序、確保社交媒體內(nèi)容的可獲得性、使用平實的網(wǎng)絡語言、保持記錄并收集公共信息、設定社交媒體評論政策并確保在線文明禮儀等。他們對于政務社交媒體政策構成要素的判斷與“八要素論”具有延伸發(fā)展的互補效果。比如,前者強調(diào)的社交媒體評論政策與后者強調(diào)的公民行為方面的規(guī)定有異曲同工之處;前者對于公共記錄的收集和保存是對后者強調(diào)的內(nèi)容維度的細化和補充;前者強調(diào)的統(tǒng)一品牌是對后者強調(diào)的社交媒體賬號管理的具體化。盡管學界在政務社交媒體政策的內(nèi)容維度方面存在分歧,但仍可抽離出賬號管理、內(nèi)容管理、資源安排、公民行為、安全關心等基礎性的6個維度[2]。本研究將這6個維度進行了拓展,以考察我國政務微博政策的內(nèi)容維度并提出相應的優(yōu)化策略。(1)增加“法律問題”作為一級維度。法律問題是“八要素論”中的要素之一,關注政府機構社交媒體使用行為如何遵守所有現(xiàn)存的法律和規(guī)范,也是運營政務社交媒體的基本前提。(2)“安全關心”一級維度下增設“隱私安全”二級維度。政府機構的社交媒體使用引發(fā)包括隱私問題在內(nèi)的系列信息管理問題,如何確保用戶隱私安全是政務社交媒體政策應關注的重要議題[6]。(3)將一級維度“績效管理”細分為績效考核、績效獎勵和績效懲罰3個二級維度,主要是考慮到績效管理不僅涉及到績效考核,對績效考核結果的運用也同等重要。因此,本研究將從賬號管理(賬號注冊、賬號呈現(xiàn)、賬號注銷)、內(nèi)容管理(內(nèi)容來源、內(nèi)容范圍、內(nèi)容審核、內(nèi)容形式、內(nèi)容可得性、內(nèi)容存檔)、在線互動(政府回應、公民評論)、資源安排(人力資源、財政資金)、安全關心(技術安全、隱私安全)、績效管理(績效考核、績效獎勵、績效懲罰)、法律問題7個一級維度,19個二級維度考察我國政務微博政策的內(nèi)容維度。

二、研究方法

(一)數(shù)據(jù)來源及其特征

本研究數(shù)據(jù)來源于西安交通大學政務新媒體研究中心自2016年以來構建的政務微博政策文件數(shù)據(jù)庫。該數(shù)據(jù)庫的構建主要通過兩類途徑進行:中心通過線下調(diào)研訪談從政府實務部門獲取政務微博政策文件;考慮到信息公開已經(jīng)成為我國各級政府機構的內(nèi)在要求,中心定期委派研究助理通過公開渠道檢索和收集政務微博政策文件。研究助理通過政府網(wǎng)站信息公開欄、百度檢索和google檢索等方式進行搜集,檢索關鍵詞和詞組包括“政務微博+管理辦法”“政務微博+管理規(guī)定”“政務微博+管理細則”“政務微博管理/工作+意見”“政務微博管理/工作+通知”“政務微博管理/工作+方案”等。政策文件采集范圍從中央覆蓋到市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府機構。截至2018年6月,數(shù)據(jù)庫已經(jīng)擁有191份政務微博政策文件。

本研究基于191份政務微博政策文件展開,具有如下樣本特征。(1)在時間分布上,2011—2018年各年發(fā)布數(shù)量占比分別為1.57%、12.57%、35.08%、20.42%、10.99%、5.24%、5.76%和2.09%,另有6.28%發(fā)布的年份未知。(2)在政策文件類型分布上,“辦法類”最多,占比64.40%;“方案類”“規(guī)定類”“細則類”分別占比17.28%、7.33%和5.24%;“制度類”“意見類”分別僅有9份和2份。總體而言,我國政府機構頒發(fā)的政務微博政策文件的效力偏低。(3)在政策文件發(fā)布機構級別層面,地級市級別的政府機構最多,占比54.45%;省級、縣級政府機構分別占比17.28%和12.57%;縣級市、區(qū)級政府機構均占比5.76%;鄉(xiāng)鎮(zhèn)級、國家級政府機構發(fā)布的數(shù)量分別為6個和2個。(4)在政策文件發(fā)布機構所在省份方面,其中189份分別來自27個省、自治區(qū)和直轄市(不含北京、遼寧、青海、西藏、臺灣、香港和澳門),2份來自中央部委。政策文件發(fā)布數(shù)量位列前十的分別為安徽(29份)、陜西(18份)、江蘇(18份)、新疆(14份)、四川(12份)、山東(11份)、江西(10份)、浙江(9份)、廣東(8份)、云南(7份)。

(二)內(nèi)容維度編碼手冊

根據(jù)前文對政務社交媒體政策內(nèi)容基本維度的劃分,本研究從賬號管理、內(nèi)容管理、在線互動、資源安排、安全關心、績效管理、法律問題等7個宏觀層面考察我國政務微博政策的內(nèi)容維度(見表1)。上述維度在我國政務微博政策文件中有所體現(xiàn)即標記為“1”,否則標記為“0”。為驗證編碼手冊的可信度,課題組指派兩名研究助理分別按照表1內(nèi)容編碼手冊預分析總樣本30%的政策文件。信度計算參考霍爾斯蒂(Holsti)[7]的公式,結果保持在0.88—0.94區(qū)間,表明編碼手冊具有較好的信度,具有可操作性。

表1 政務微博政策內(nèi)容維度編碼手冊

續(xù)表1

三、研究發(fā)現(xiàn)

(一)賬號管理方面

賬號管理從賬號注冊、賬號呈現(xiàn)和賬號注銷3個維度進行考察。政策文件對賬號注冊和賬號呈現(xiàn)較為關注,分別占比78.01%和77.49%。僅有14份政策文件對賬號注銷有所提及,“退出機制”的建立健全至今仍為我國政府機構政務微博管理政策的薄弱點。

賬號注冊重點關注以下方面:(1)賬號注冊的資格與審批。政府機構和部門作為賬號注冊的主體在文件中得到廣泛體現(xiàn)。9.42%的政策文件鼓勵政府機構公務人員以實名認證的方式開通微博,并將其視為政務微博;同時指出公務人員的私人微博不得體現(xiàn)單位和職務屬性。個別文件明確指出政府網(wǎng)站原則上不單獨開設官方微博賬號。賬號注冊審批通常由本級政府機構或部門的主要領導負責。(2)注冊平臺的選擇,包括新浪微博、騰訊微博、人民微博、新華網(wǎng)微博等。也有文件特別指出政府機構及部門應在國家主管部門核準的微博平臺開設其官方賬號,不過并未具體提及哪個國家主管部門核準的哪些微博平臺。(3)賬號注冊備案制度。文件強調(diào)賬號注冊要嚴格執(zhí)行備案制度,負責備案的部門包括政府新聞辦、電子政務辦公室、政務微博管理領導小組、本級或上級政務微博主管單位、互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容主管部門等。

政策文件對賬號呈現(xiàn)的關注體現(xiàn)在注重賬號名稱的標準化,提倡“地區(qū)+部門”的命名方式;規(guī)范微博頭像的使用,鼓勵采用體現(xiàn)單位特色(業(yè)務屬性、文化屬性等)的標識,強調(diào)標識的辨識度,禁止采用敏感材料(文字、圖片等)構成的頭像;鼓勵備注資料中表明本機構的地址、聯(lián)系方式和業(yè)務職能等,鼓勵在備注中鏈接機構官方網(wǎng)站。

政策文件對賬號注銷的關注涉及注銷條件層面,強調(diào)工作原因導致的注銷需求,但未具體指出工作原因的具體范疇;注銷程序層面,除了申請和審核環(huán)節(jié)外,文件特別指出要向社會大眾發(fā)布相關公告,同時向上級主管單位備案;注銷審核層面,通常由本單位主要領導或主管單位審核,文件中提及的主管單位包括市信息中心、縣信息辦、市政府政務信息化辦公室等。

(二)內(nèi)容管理方面

內(nèi)容管理從內(nèi)容范圍、內(nèi)容審核、內(nèi)容來源、內(nèi)容形式、內(nèi)容可得性、內(nèi)容存檔6個維度進行考察。其中,內(nèi)容范圍、內(nèi)容審核、內(nèi)容來源、內(nèi)容形式受到較多關注,在總樣本中分別占比98.43%、96.86%、85.86%和82.20%;政策文件總體缺乏對內(nèi)容可得性和內(nèi)容存檔的關注,分別占比14.14%和33.51%。

內(nèi)容來源層面,主要包括本單位及單位附屬或下屬機構、政府網(wǎng)站、正式出版的書籍、社會征稿和投稿、上級單位和中央政府機構、媒體新聞信息(具備國家新聞發(fā)布資質(zhì)的媒體)等。

內(nèi)容范圍層面,政策文件明確規(guī)定鼓勵發(fā)布的信息和禁止發(fā)布的信息。鼓勵發(fā)布的信息包括上級單位的重要工作部署、公共政策和工作進展,突發(fā)公共事件的首發(fā)信息及后續(xù)進展情況,與本單位職能和業(yè)務工作相關的媒體報道信息,澄清謠言相關的信息,回應網(wǎng)民重大關切和輿情熱點的信息,處理投訴、意見、咨詢和建議等方面相關信息,關涉群眾生活和利益的公共信息,需多數(shù)社會公眾知曉或參與的有關事項的信息,與網(wǎng)友互動的信息,其他需要發(fā)布或回復的信息等。禁止發(fā)布的信息包括違反憲法基本原則的信息,危害國家安全的信息,破壞民族團結和煽動民族分裂等的信息,違背國家宗教政策的信息,侵害他人合法權益的信息,煽動非法集會、游行和群體事件的信息,有違社會主義核心價值觀的信息,關涉商業(yè)秘密和個人隱私的信息,暴力淫穢等相關信息,未經(jīng)確認的敏感新聞,未經(jīng)審核的信息、未經(jīng)決議的事項信息(不包括公開征求意見的事項),其他法律法規(guī)禁止的內(nèi)容等。也有文件明確提及政務微博的信息發(fā)布應嚴格遵守互聯(lián)網(wǎng)信息傳播“七條底線”(法律法規(guī)底線、社會主義制度底線、國家利益底線、公民合法權益底線、社會公共秩序底線、道德風尚底線、信息真實性底線)。

內(nèi)容審核層面,注重審核的全面性,大多數(shù)文件強調(diào)政務微博發(fā)布的所有信息必須經(jīng)過有關部門和責任人審核,未經(jīng)審核的信息不允許對外發(fā)布;提倡審核的層次性,大多數(shù)文件倡導信息內(nèi)容的分類分級審核,針對日常性信息、重要信息、重大信息和突發(fā)事件回應信息分別啟用不同的審核模式和審核級別,《“四川環(huán)?！闭瘴⒉┕芾磙k法(試行)》中的政務微博信息發(fā)布工作流程圖較好地體現(xiàn)出了這種思想(見圖1);注重審核的責任性,明確指出“誰審核誰負責”的工作原則。

圖1 “四川環(huán)?！闭瘴⒉┬畔l(fā)布工作流程

內(nèi)容形式層面,注重信息的全媒體傳播,鼓勵采用文字與視頻、圖片、音頻和鏈接相結合的方式組織信息,進而增加政務微博信息的可讀性、可視性和可感性;強調(diào)內(nèi)容結構的完整性、簡潔性和清晰性,提倡言簡意賅;提倡表達風格的樸實性和親民性,比如避免使用“官腔官調(diào)式”話語體系、鼓勵使用網(wǎng)民熟知的網(wǎng)絡語言等;強調(diào)要考慮和利用微博平臺本身的特性,如話題設置、長微博、140字短微博等。

內(nèi)容可得性層面,為確保非政務微博用戶的社會大眾能獲取均等(質(zhì)和量)信息,少數(shù)文件(14.14%)指出要建立政務微博與政府官方網(wǎng)站等平臺的聯(lián)動機制,比如微博發(fā)布的信息應包含網(wǎng)站鏈接,引導公眾登陸政府網(wǎng)站查閱詳細信息;微博發(fā)布的重要信息應在政府網(wǎng)站有所體現(xiàn),政府網(wǎng)站應嵌入政務微博鏈接等。

內(nèi)容存檔層面,33.51%的文件提及政務微博信息保存,不過大多數(shù)政策文件未明確存檔的范圍、邊界與年限,且主要以政務微博運行中產(chǎn)生的紙質(zhì)文檔的保存為主;個別文件,如《阿克蘇地區(qū)政府系統(tǒng)政務微博客應用管理辦法》,指出存檔內(nèi)容不僅應該包括程序流轉產(chǎn)生的紙質(zhì)文檔(審批資料、信息報送等),而且應將網(wǎng)民的意見和評論納入,并提出分類存檔的策略。

(三)在線互動方面

在線互動從政府回應和公眾評論兩個維度進行考察。從政策文件來看,政府機構較為關注政府回應,占樣本總數(shù)的93.72%;公眾評論受關注程度較低,僅占樣本總數(shù)的19.37%。191份政策文件僅有37份提及公眾評論維度,大多數(shù)政策文件并未明確公眾基于政務微博的互動行為應該遵守的規(guī)范。37份論及公眾評論的政策文件也僅是間接地指出公眾所發(fā)表的惡意言論有被刪除的可能,但并未給出惡意言論的概念與范圍,對公眾在政務微博平臺活動的指導意義和規(guī)范功能較弱。

政府回應維度具有以下特點:(1)根據(jù)事件的重要程度啟用不同的回應方式和流程。比如,一般性問題直接由基層微博管理員草擬和發(fā)布回應內(nèi)容,重要性問題的回應內(nèi)容需經(jīng)過業(yè)務部門主管領導審定,全局性問題的回應需經(jīng)過單位主要領導或政務微博工作領導小組審定。不過政策文件并未給出事件重要程度劃分的具體標準。(2)根據(jù)事件的主題指向采用不同的回應策略。有政策文件將網(wǎng)民留言細分為支持建議類、問題資訊類、投訴舉報類、突發(fā)事件類和公益求助類五種,并指出五種類型留言的回應方式。比如,支持建議類的留言回復以鼓勵和感謝為主,并將在微博中明確提及意見被采納的對象作為重要回應方式;公益求助類的留言回復持謹慎態(tài)度,以核查轉辦為主,先核實再視情況決定是否回復。(3)根據(jù)網(wǎng)民的留言方式采用不同的回應模式。比如,網(wǎng)友通過私信方式提交的留言應通過私信的方式予以回復,且應注意保護網(wǎng)友的隱私。(4)高度重視輿情回應。指出要建立健全基于政務微博的高效輿情回應機制,包括輿情發(fā)現(xiàn)與匯總、輿情回應的方式、口徑、流程、時限、持續(xù)跟進等。受到事件性質(zhì)和領導重視程度等因素的影響,政策文件對回應時限的規(guī)定存在較大的差異,初次回應時間從1小時到5個工作日不等。圖2表明,84份文件(43.98%)明確提出政務微博的初次回應時限,其中23份文件要求24小時內(nèi)回應,20份文件要求1個工作日內(nèi)回應;不過也有17份政策文件對于回應時限的規(guī)定大于等于72小時,與新媒體環(huán)境中熱點輿情事件的發(fā)展規(guī)律相背離。(5)明確網(wǎng)民留言回應的責任主體,強調(diào)“業(yè)務歸口辦理”“誰回復誰負責”和“一把手”負責制等。(6)留言回復的選擇性。政策文件指出政府機構及其政務微博可不予回應網(wǎng)民的惡意留言、未經(jīng)核實的公益類求助等;個別文件提出回復應以典型性和代表性評論為主,雖然并未明確典型性評論的內(nèi)涵與外延、遴選標準等。(7)留言回復的績效考核。政策文件對留言回復的考核較為重視,有的直接提出回復考核的量化指標。比如,《阿克蘇地區(qū)政府系統(tǒng)政務微博客應用管理辦法》將回復及時率、問題解決率等作為重要考核指標,且明確提出兩項指標均應超過95%。

圖2 政策文件對政務微博初次回應時限規(guī)定的分布情況

(四)資源安排方面

資源安排從財政資金和人力資源兩個維度進行考察。98.43%的政策文件對人力資源維度有所提及,僅12.04%的政策文件關注財政資金維度。其中,財政資金層面大多僅是簡單提及要為政務微博運營提供必要經(jīng)費,僅2份文件明確指出必須通過年度專項或財政預算保障政務微博工作經(jīng)費。

人力資源維度呈現(xiàn)出以下特點:(1)設立總攬全局的專門性機構總體指導和管理政務微博工作。即由單位主要領導和各部門主要負責人組成的政務微博(管理)工作領導小組,領導小組下設辦公室。統(tǒng)計結果表明,42.41%的政策文件明確論及政務微博工作領導小組的設立、核心職能、成員構成、職責分工等。(2)建立全方位的基層管理團隊。在團隊成員遴選方面,嚴格執(zhí)行“四個標準”,分別為政治素養(yǎng)過硬、掌握基本政策法規(guī)知識和政府工作模式、熟悉新聞宣傳和網(wǎng)絡傳播規(guī)律與技術、文字功底扎實;在團隊成員構成方面,實現(xiàn)政務微博管理員、技術員、聯(lián)絡員、信息員、網(wǎng)評員“五員一體”。(3)加強智庫“外腦”建設。充分發(fā)揮專家學者(比如輿情專家)、社會組織(比如非政府組織)、網(wǎng)絡名人及媒體從業(yè)人員的外部支持作用,成立政務微博建設顧問委員會等。(4)定期開展全方位、多層次的專業(yè)學習和專業(yè)培訓。具體形式包括但不限于集中培訓、經(jīng)驗交流、案例教學、專家授課、現(xiàn)場觀摩等。

(五)安全關心與法律問題方面

安全關心從技術安全和隱私安全兩個維度進行考察。48.17%的政策文件提及技術安全,但191份政策文件中僅有19份關注隱私安全。技術安全維度主要體現(xiàn)在:(1)注重政務微博賬號密碼安全,強調(diào)專人專職保管賬號密碼。部分政策文件甚至具體規(guī)定賬號密碼的構成,如字母、符號和數(shù)字的復雜組合,強調(diào)密碼的動態(tài)調(diào)整和更新。(2)技術層面的黑客防范和其他網(wǎng)絡攻擊的處理等。比如,政務微博工作手機和電腦的定期殺毒、工作電腦嚴禁交叉使用U盤和移動硬盤等移動介質(zhì)。政策文件指出,應該通過與市互聯(lián)網(wǎng)信息管理辦公室和微博平臺方的聯(lián)動共同解決黑客攻擊導致的賬號異?；蛸~號盜竊問題,并將相關情況告知社會大眾。(3)建立常態(tài)化的技術安全應急預案,定期開展安全檢測工作。隱私安全維度,政策文件僅簡單提及要保護事件當事人以及未成年人的隱私。

政策文件對法律問題較為關注,79.06%提及法律問題。具體考察政策文本發(fā)現(xiàn),法律問題主要體現(xiàn)在:(1)政務微博信息內(nèi)容要嚴格遵守憲法的基本原則,要在法律法規(guī)的框架內(nèi)組織內(nèi)容,不能觸碰法律法規(guī)底線。(2)對知識產(chǎn)權的關注。政策文件指出政務微博轉載的內(nèi)容(文字、圖片、音頻和視頻等)應標明來源,尤其是著作人,而且必須獲得著作權人的許可。(3)關注政策文件與現(xiàn)有政策法規(guī)的銜接性,比如《中華人民共和國保密法》《政府信息公開條例》《中華人民共和國統(tǒng)計法》等。

(六)績效管理方面

績效管理從績效考核、績效獎勵和績效懲罰3個維度進行考察。60.21%的政策文件提及績效考核維度,但政策文件缺乏對績效獎勵(27.75%)和績效懲罰(29.84%)的關注。

績效考核維度體現(xiàn)在:(1)注重績效考核的標準化,提出精細化的考核指標體系。從政策文本來看,細化考察指標包括微博發(fā)布數(shù)、粉絲數(shù)量、網(wǎng)友評論數(shù)、轉發(fā)數(shù)、轉發(fā)率、互動力、影響力、活躍度、突發(fā)事件應對力、管理規(guī)范程度、組織機構是否創(chuàng)立和責任落實力度、答復率、處理率、解決率、推廣力、轉發(fā)上級單位微博情況等。(2)明確績效考核的負面清單,實行“一票否決制”。政策文件指出政務微博工作的負面清單涉及圍繞政務微博產(chǎn)生的負面網(wǎng)絡輿情、瞞報和謊報重大緊急輿情信息、敷衍和推諉微博問政工作、被媒體曝光批評、信息公開不及時和不全面、泄密等。(3)突出績效考核的權威性。政策文件指出將績效考核納入年度工作目標考核指標、作為單位效能考評重要內(nèi)容、納入電子政務工作年度考核、納入年度政府信息公開工作考核等。

績效獎勵和績效懲罰作為對績效考核結果的運用,在政策文本中顯示度較低。績效獎勵主要以精神性獎勵為主,比如授予先進單位、先進個人、優(yōu)秀政務微博以及通報表揚等?？冃土P包括通報批評、年度考核扣分、行政處分、黨紀政紀處分、扣除貨幣化的績效考核獎等,其中長期(比如1個月)不更新微博信息和不回復網(wǎng)友提問是通報批評的重點對象。

四、討論與優(yōu)化

制度化管理已經(jīng)成為我國政務微博發(fā)展的新常態(tài),各級政府機構積極通過政策文件規(guī)范和治理政務微博實踐問題,涵蓋賬號管理、內(nèi)容管理、互動管理、資源安排、安全關心、績效管理、法律問題等方方面面。本研究在細致考察191份政務微博政策文件的基礎上發(fā)現(xiàn),政府機構的政務微博治理在上述七個方面呈現(xiàn)出不均衡發(fā)展的態(tài)勢,注意力分配也因此表現(xiàn)出較大差異:重視賬號管理的賬號注冊和賬號呈現(xiàn)維度卻較少提及賬號注銷維度,比如注銷標準的不明確性與相對模糊性;關注內(nèi)容管理的內(nèi)容范圍、內(nèi)容審核、內(nèi)容來源、內(nèi)容形式等維度卻忽視內(nèi)容可得性和內(nèi)容存檔維度,存檔的內(nèi)容、方式與時限在文件中都未得到充分體現(xiàn);側重在線互動的政府回應維度卻較少提及公眾評論維度,未能明確公眾評論應遵循的行為規(guī)范和文明禮儀;強調(diào)資源安排的人力資源維度卻忽視財政資金維度;相對突出安全關心的技術維度卻較少提及隱私安全維度;關注績效管理的績效考核維度卻忽視績效獎勵和績效懲罰維度。盡管如此,我國政務微博管理和政務微博政策文件已經(jīng)形成獨具特色的經(jīng)驗體系,包括內(nèi)容審核層面全面性、層次性、責任性的“三性統(tǒng)一”;內(nèi)容可得性層面政務微博與政府網(wǎng)站的共享聯(lián)動;政府回應層面的“分類分級回應”(根據(jù)事件性質(zhì)、事件主題、網(wǎng)民互動形式等進行分類)、“選擇性回應”(根據(jù)主題進行選擇)、“一把手”負責制;人力資源層面的政務微博工作領導小組設立、“五員一體”的基層團隊(管理員、技術員、聯(lián)絡員、信息員、網(wǎng)評員“五員一體”);績效考核層面的“負面清單”與“一票否決制”。

我國政務微博管理政策的優(yōu)化方向包括:一是在政策文件中明確政務微博的良性“退出機制”?？紤]到技術平臺更替、領導注意力遷移、政務微博團隊穩(wěn)定性等因素的影響,不少政府機構的政務微博呈現(xiàn)出“有平臺無運營”“有發(fā)布無審核”“有賬號無監(jiān)管”的狀況。西安交通大學政務新媒體研究中心編制的《2017全國政務微博活躍度評估報告》也指出我國地級市政府部門的新浪政務微博表現(xiàn)出較為嚴重的“僵尸化”態(tài)勢,其中103個地級市法院官微、89個地級市工商局官微、94個地級市旅游局官微、93個地級市團委官微等超過7天未更新。“僵尸化”的政務微博不僅降低社會大眾在政務微博平臺的獲得感,而且能夠激活和強化社會大眾對政府機構的負面“刻板印象”,侵蝕社會大眾的政府信任感知和政府合法性感知。國務院在2018年4月印發(fā)的《2018年政務公開工作要點》已經(jīng)指出要“加強‘兩微一端’日常監(jiān)管和維護,對維護能力差、關注用戶少的可關停整合”。因此,加快研究建立和推行政務微博“退出機制”是未來政務微博工作的重要任務,應通過政策文件明確“退出”的操作性標準和程序,科學評估“退出”的潛在影響。

二是政策文件應明確公眾基于政務微博的評論互動應遵循的標準規(guī)范,促進政務微博互動功能和問政功能等的高效運行。美國國務院為其官方Facebook制定的公眾評論守則值得借鑒:比如明確指出禁止使用粗俗、攻擊性、威脅性或騷擾行語言,公眾評論應該與官方Facebook推送的內(nèi)容相關,國務院官方Facebook不是表達那些與推送內(nèi)容不直接相關的意見或信念的合適場所,禁止商業(yè)促銷和商業(yè)廣告,禁止發(fā)表支持和反對政治競選者的言論等[8]。美國華盛頓州西雅圖市的政務社交媒體政策也強調(diào)下述公民行為不被允許:與政務社交媒體文章主題不相關,支持或反對政治選舉或投票措施的評論,褻瀆性語言或內(nèi)容,激化種族、宗教、性別、婚姻等方面的分歧和歧視的言論,色情內(nèi)容或色情相關的內(nèi)容,商業(yè)性信息,鼓勵違法活動的內(nèi)容,可能威脅公眾安全或公共系統(tǒng)安全的信息,侵犯他人合法利益的內(nèi)容等[5]。

三是政策文件應進一步明確政務微博工作檔案管理機制。政務微博檔案管理至今為止仍為世界性難題,美國現(xiàn)行政策在解決政務社交媒體信息存檔問題方面也存在較大鴻溝[8]。美國國家檔案館2013年發(fā)布的《社交媒體記錄捕獲最佳實踐白皮書》提出政務社交媒體存檔工作的“三步走”策略[9]:(1)固基礎。建立由機構記錄管理員、網(wǎng)頁管理者、社交媒體管理者、信息技術職員、隱私和信息安全職員及其他利益相關者構成的社交媒體工作團隊,以創(chuàng)建識別、管理和捕獲社交媒體記錄的政策與程序;明確社交媒體記錄的定義與內(nèi)涵以及完整記錄的構成;評估和檢視已有的記錄保存計劃以確保社交媒體記錄是否覆蓋。(2)工具與方法。圍繞需求、預算和技能水平等評估和測試社交媒體捕獲工具;考慮使用有利于捕獲過程透明化的工具,避免機構修改記錄的嫌疑;使用社交媒體平臺自帶的記錄輸出保存系統(tǒng);利用開放訪問交互應用創(chuàng)建記錄輸出和下載的制式化工具;向平臺供應商直接索取社交媒體內(nèi)容。(3)執(zhí)行。將與捕獲和輸出內(nèi)容可得性有關的特定語言并入到每個新社交媒體平臺的服務條款中;確定并委派捕獲內(nèi)部和外部站點的角色和職責;為員工提供如何和何時使用自動化與手動捕獲工具的培訓;提供中心化的指引從而確保整個機構的標準化處理與操作;共享優(yōu)秀的社交媒體記錄捕獲實踐與經(jīng)驗。英國政府的實踐也表明,政務社交媒體檔案管理由收集、保存和存取三大板塊構成;在英國法律框架下,政務社交媒體捕獲的范圍特指政府部門在政務社交媒體創(chuàng)造的內(nèi)容,而網(wǎng)友的評論和轉發(fā)都不計入[10]。因此,應重點考慮領導機構和工作團隊、捕獲工具和方法、捕獲范圍和格式、數(shù)據(jù)備份、培訓計劃、存取管理等問題。

作為我國政務微博政策領域的探索性研究,本研究仍然存在一定的局限性,未來可從以下方面進行拓展和深化:一是基于深度訪談法考察政策文件對不同維度差異化呈現(xiàn)的內(nèi)在動因,比如,解釋政策文件為何較少提及財政資金方面的內(nèi)容等;二是在進一步豐富政務微博政策數(shù)據(jù)庫的基礎上,比較分析不同級別政府機構頒布的政策文件在內(nèi)容層面上的差異性;三是系統(tǒng)考察政務微博政策中存檔機制的構建。