黃柳紅

一、在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的重要性

內(nèi)部控制，通常是指通過一系列的制度、措施和執(zhí)行程序，對業(yè)務活動（主要是指經(jīng)濟活動）的風險進行動態(tài)的管理和預防，以確?？刂颇繕说玫綄崿F(xiàn)過程。內(nèi)部控制管理能夠保證業(yè)務活動的有效進行，以及資產(chǎn)的安全與完整，因此，在現(xiàn)代組織管理系統(tǒng)中，內(nèi)部控制已經(jīng)是重要的管理工具。

（一）內(nèi)部控制有助于實現(xiàn)自我完善

與企業(yè)相比，行政事業(yè)單位開展經(jīng)濟活動的目的不在于盈利，而在于為社會發(fā)展提供服務，行政單位的經(jīng)濟活動越合法合規(guī)和有效，越能預防腐敗、提高公共服務的效率和效果。行政事業(yè)單位的經(jīng)費一般由政府撥款，并以財政預算的形式提供。我國的財政預算管理模式經(jīng)過不斷的完善和優(yōu)化，已經(jīng)建立了以預算編制為核心，以國庫集中支付和政府采購為主要執(zhí)行手段的規(guī)范管理模式，因此，行政事業(yè)單位總體的預算經(jīng)費收支情況相應受到政府控制。但行政事業(yè)單位在經(jīng)費的具體使用上具有相對的獨立性，其經(jīng)費使用的規(guī)范性，和運轉(zhuǎn)的高效性，需要通過自我約束來實現(xiàn)，現(xiàn)階段，在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制是社會發(fā)展提出的要求。

（二）內(nèi)部控制的推行仍然存在著較多問題

近幾年，就行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理推行問題，我國印發(fā)了多部規(guī)章制度，在條款中不斷對部門、環(huán)節(jié)、崗位的職責和行為進行規(guī)范和明確，推動著行政事業(yè)單位提高管理效益，加大保護資產(chǎn)安全和完整的力度。但行政事業(yè)單位由于單位性質(zhì)的特殊性，雖然已經(jīng)在大力提倡開展內(nèi)部控制建設，但管理松弛、內(nèi)控弱化、資產(chǎn)流失、營私舞弊、損失浪費等常見問題，在短時間內(nèi)并不能立刻得到改善。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）對內(nèi)部控制的理解和重視程度不到位

從當前現(xiàn)狀來看，部分行政事業(yè)單位還存在著對內(nèi)部控制的理解和重視程度不到位的情況，導致內(nèi)部控制建設難以達到預期效果。一方面，行政事業(yè)單位承擔的社會管理事務任務都比較重，工作要求也越來越高，部分行政事業(yè)單位更重視對這些工作的管理，導致不夠重視內(nèi)部控制的制度建設，還停留在“說起來重要做起來次要”的情況中。另一方面，部分已經(jīng)把內(nèi)部控制建設納入單位重點工作的行政事業(yè)單位，對內(nèi)控制度還存在理解誤區(qū)，認為這只是財務工作的一部分，將制度編成冊、掛上墻、擺上桌，要求財務部門做好對經(jīng)濟活動的管理工作、加強財務工作人員的責任心，嚴肅財務紀律就是對內(nèi)部控制的有效推行。甚至有些人會認為，內(nèi)部控制就是自找麻煩、自設障礙，等等。更不要說，對大部分行政事業(yè)單位員工而言，風險控制意識還只是一個陌生的名詞。

（二）對內(nèi)部控制的推行不落地

通過推行內(nèi)部控制而形成的制度、措施和程序體系，以實際業(yè)務運營活動中的各項流程為載體和出發(fā)點，部分行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的過程中，容易把“內(nèi)部控制”與實際業(yè)務運營活動剝離開來，獨立推行，造成業(yè)務控制制度發(fā)布之后“束之高閣”、不接地氣、無法推行。另外，行政事業(yè)單位中的管理制度，一般以行政管理為主，內(nèi)部控制監(jiān)督、以及接受外部內(nèi)控審計的意識薄弱。

（三）對內(nèi)部控制的信息化管理不完善

在業(yè)務層面，各個流程的內(nèi)部控制往往都會有“硬指標”，并產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)，如業(yè)務預算、業(yè)務收支等，對這些指標和數(shù)據(jù)進行控制和監(jiān)控，能夠形成對內(nèi)部控制的有效評價，并使監(jiān)督管理更透明化和便捷。一方面，根據(jù)會計準則和會計業(yè)務規(guī)則，大部分行政事業(yè)單位已有固定出賬模板的總賬系統(tǒng)，以及固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、綜合業(yè)務管理信息系統(tǒng)等信息化系統(tǒng)。但這些系統(tǒng)各自為政，相互之間并不兼容，無法發(fā)揮內(nèi)部控制系統(tǒng)實施監(jiān)督所需要的全面信息采集，也就無法運用到內(nèi)部控制的日常管理中。另一方面，這些信息和數(shù)據(jù)是公開存放的，既容易被病毒感染，也容易被惡意篡改，部分行政事業(yè)單位對此并沒有很好的應對方案或是未加以重視，容易加大數(shù)據(jù)丟失和不真實的風險。

三、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的對策

（一）加強對內(nèi)部控制的理解和重視程度

加強對內(nèi)部控制的重視程度，一方面，在機構(gòu)上需要著手解決負責人、牽頭部門和溝通機制的問題，另一方面，需要解決風險意識的問題。需要明確的是，在行政事業(yè)單位，內(nèi)部控制推進的負責人不應僅囿于財務負責人或分管領(lǐng)導，而是應該上升到單位負責人。內(nèi)部控制作為體系化管理機制，所起的作用是全面的，覆蓋各項業(yè)務流程，各業(yè)務環(huán)節(jié)的規(guī)范化、相應的具有高階的管理權(quán)限，在負責人的級別上體現(xiàn)為高階的單位負責人。

（二）推行內(nèi)部控制落地，建立與實際情況相符的內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制是一系列制度、措施和程序的總和，以實現(xiàn)控制目標為導向，以規(guī)避、分擔、降低風險為前提。行政事業(yè)單位作為一種特殊的組織，其控制目標主要是針對經(jīng)濟活動，通過合法合規(guī)開展活動來保障資產(chǎn)安全和有效、財務信息真實完整，進而防范舞弊和腐敗，并提高服務效率和效果。以此為導向，要建立適合本單位實際情況的內(nèi)部控制體系，應在本單位開展如下工作：

第一，梳理業(yè)務流程，明確關(guān)鍵控制點。內(nèi)部控制體系應對本單位的業(yè)務范圍和業(yè)務流程，以及這些經(jīng)濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)全面控制。從實際操作的角度來說，在全面控制的基礎上，先關(guān)注重要的經(jīng)濟活動和重大風險，如預算、收支、采購、資產(chǎn)、建設項目以及合同管理等方面，以集中力量開展工作，并保證管理的效果。

第二，開展風險評估。單位應制定并實施辨識評估風險的制度、程序和方法，并至少每年開展一次風險評估，在發(fā)生重大變化時，如外部環(huán)境、經(jīng)濟活動或管理要求變化，也應及時進行重估。針對單位的主要業(yè)務流程及關(guān)鍵控制點所包含的全面經(jīng)濟活動，都應系統(tǒng)的分析存在的風險，進行風險的識別、風險的分析和風險評價，確定風險點，考慮其類型、來源及其傳導途徑和影響程度，確定風險等級，進而確定應當重點關(guān)注的重要風險。

第三，設計和實施內(nèi)部控制流程。內(nèi)部控制的對象主要是可控風險，如流程執(zhí)行過程中的偏差、財務報告的不準確及合規(guī)問題。建立健全各項內(nèi)部管理制度的同時，還要監(jiān)督這些制度得到認真執(zhí)行。主要的控制方法包括不相容崗位的分離、授權(quán)審批控制、歸口管理、預算控制、財務保護控制、信息公開等。在具體業(yè)務活動中，主要表現(xiàn)為由制度和措施來指導工作。從單位層面來說，制度和措施應當包括上述的風險評估管理制度、內(nèi)部控制指引制度、以及下文將提到的內(nèi)控自我評價制度等一整套內(nèi)部控制的制度，用以明確內(nèi)部控制的歸口管理部門、工作開展步驟。從業(yè)務層面來說，在各項業(yè)務和管理活動中都要制定明確的內(nèi)部控制制度，規(guī)定關(guān)鍵的流程及管理要素，明確控制方式、措施、責任部門，以及崗位職責。對于這些管理要求的績效也要進行監(jiān)測和評價。

第四，定期開展內(nèi)控自我評價、接受第三方的審計，并持續(xù)改善。在部門管理、職責分工、業(yè)務流程等各方面，都一以貫之的落實相互制約和相互監(jiān)督的原則，以減少內(nèi)部控制形同虛設和得不到落實的情況。對于制度的執(zhí)行和落實，要通過定期開展自我評價、接受審計來監(jiān)督。自我評價和審計的結(jié)果，作為下一次風險評估的輸入，相應修訂制度和流程，以優(yōu)化內(nèi)部控制系統(tǒng)，實現(xiàn)動態(tài)管理。

（三）推進內(nèi)部控制信息化管理

結(jié)合現(xiàn)代科學技術(shù)手段，加強建設信息系統(tǒng)，為內(nèi)部控制管理提供科學依據(jù)。根據(jù)內(nèi)部控制的要求和具體的經(jīng)濟活動，決定需要采集的數(shù)據(jù)，通過使用信息系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)能夠保護數(shù)據(jù)的真實性，減少或消除人為惡意因素。

第一，在當前的條件下，將行政事業(yè)單位的所有業(yè)務與經(jīng)濟活動形成的采購、管理、報銷、審核等工作形成的數(shù)據(jù)相應轉(zhuǎn)化為信息數(shù)據(jù)，接入信息處理系統(tǒng)進行加工，保存至數(shù)據(jù)庫，并與風險信息管理系統(tǒng)對應。通過對數(shù)據(jù)的整理匯總，為管理者提供戰(zhàn)略決策的技術(shù)支撐。

第二，將不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督的原則貫徹到信息化管理中。推行關(guān)鍵崗位責任制，做到各崗位的職責明確，被授予的權(quán)利與職責相當。在信息化管理中，相應的需要控制會計人員權(quán)限和行為，使其在工作的進程中減少甚至杜絕出現(xiàn)不適當干預的情況。除了會計對數(shù)據(jù)的輸入輸出工作需要規(guī)范權(quán)限，系統(tǒng)的分析、電腦的操作、程序的維護等工作也應分配到不同的工作人員，最大程度降低篡改數(shù)據(jù)的風險。

第三，加強信息化建設，逐漸減少“信息孤島”的情況，對各信息系統(tǒng)集成，實現(xiàn)對總賬系統(tǒng)、固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、綜合業(yè)務管理信息系統(tǒng)等信息化系統(tǒng)數(shù)據(jù)的總體整合，并提升分析能力，由事后控制逐漸向全面控制和預防控制轉(zhuǎn)變。

當前，大部分的行政事業(yè)單位都已經(jīng)在著手推行內(nèi)部控制，并日漸重視和積極開展自我改革。但也應看到，行政事業(yè)單位推行內(nèi)控制度在實際運行中還存在一些比較突出的問題，具有一定的滯后性。相關(guān)管理人員要對存在的問題進行長期深入的研究，通過不斷解決這些問題來完善行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制機制，并降低運營風險。