●邢 星

一、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部控制建設(shè)的時(shí)代背景

為貫徹黨的十八屆三中、四中全會(huì)精神，財(cái)政部于2017年初印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，明確要求各級(jí)行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按年度報(bào)告本地區(qū)本單位的內(nèi)部控制情況。在報(bào)告制度的規(guī)范引導(dǎo)下，我國(guó)各級(jí)行政事業(yè)單位都將內(nèi)部控制建設(shè)提上重要工作日程，對(duì)標(biāo)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，補(bǔ)短板、建制度、順流程，覆蓋全國(guó)范圍的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)熱潮方興未艾，全面依法治國(guó)導(dǎo)向下的內(nèi)部控制工作掀開新的篇章。

G部是國(guó)務(wù)院序列中央國(guó)家機(jī)關(guān)，歷來高度重視財(cái)務(wù)管理與財(cái)政監(jiān)督工作。近年來，在做好傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理工作的基礎(chǔ)上，下大氣力推進(jìn)部門財(cái)務(wù)工作從會(huì)計(jì)核算向內(nèi)控管理轉(zhuǎn)變，從資金監(jiān)管向決策支撐轉(zhuǎn)變，內(nèi)部控制建設(shè)做出許多積極探索，取得顯著成效，為行業(yè)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)有力的資金監(jiān)管保障和治理體系支撐。

二、G部開展內(nèi)部控制建設(shè)的探索舉措

G部以《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》等規(guī)定為政策依據(jù)，以本部門主管行業(yè)特征和系統(tǒng)單位實(shí)際情況為環(huán)境基礎(chǔ)，有針對(duì)性地在內(nèi)部控制理論與實(shí)踐方面進(jìn)行了許多積極探索和嘗試，主要舉措包括：

（一）頂層設(shè)計(jì)先行

內(nèi)部控制是涉及各類業(yè)務(wù)的系統(tǒng)工程，頂層設(shè)計(jì)是否恰當(dāng)、基本架構(gòu)是否合理、進(jìn)度安排是否科學(xué)等各方面均會(huì)深刻影響建設(shè)的成敗。G部對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的復(fù)雜性做好了充分應(yīng)對(duì)，成立了以部長(zhǎng)、部黨組書記為組長(zhǎng)的內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化頂層治理，堅(jiān)持以上率下，層層壓實(shí)責(zé)任。系統(tǒng)各單位領(lǐng)導(dǎo)干部真正把自己擺進(jìn)去，全部成立了由黨政主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任組長(zhǎng)的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，將內(nèi)部控制工作打造成為一項(xiàng)名副其實(shí)的“一把手”工程。

（二）文化環(huán)境引領(lǐng)

內(nèi)部控制是全員參與的群眾工程，只有領(lǐng)導(dǎo)干部的參與還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須堅(jiān)持群眾路線，依靠群眾、動(dòng)員群眾、服務(wù)群眾，形成“關(guān)鍵少數(shù)”和“普遍多數(shù)”的強(qiáng)大合力才能真正取得成效。G部通過覆蓋廣泛的培訓(xùn)、教育、宣傳等多種形式大力推動(dòng)內(nèi)部控制意識(shí)在廣大普通干部群眾中間生根開花，多措并舉調(diào)動(dòng)一線職工特別是財(cái)務(wù)以外其他部門的積極性和參與感。廣大干部職工對(duì)待內(nèi)部控制的態(tài)度從前期普遍懷疑，到小心翼翼地接觸，再到大大方方地參與推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)從“要我內(nèi)控”到“我要內(nèi)控”的文化環(huán)境搭建。

（三）流程規(guī)范打造

內(nèi)部控制是循序漸進(jìn)的規(guī)范工程，需要在梳理各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)管理制度化，制度流程化，流程表單化。為此G部努力開展財(cái)務(wù)管理提升“六大工程”：通過“全面預(yù)算管理工程”，持續(xù)提高預(yù)算科學(xué)化管理水平；通過“全面成本管理工程”，降低行政成本，提高費(fèi)用功效；通過“國(guó)有資產(chǎn)管理工程”，清理規(guī)范對(duì)外投資，管資金和管資產(chǎn)并重增效；通過“會(huì)計(jì)基礎(chǔ)規(guī)范工程”，夯實(shí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，做好政府會(huì)計(jì)改革新舊銜接；通過“內(nèi)審能力提升工程”，加強(qiáng)對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況審計(jì)，充分發(fā)揮資金守護(hù)者作用；通過“財(cái)經(jīng)政策支撐工程”，推進(jìn)業(yè)財(cái)融合，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供治理能力支撐。理順系統(tǒng)制度基礎(chǔ)，為內(nèi)部控制進(jìn)一步發(fā)揮實(shí)效破除政策瓶頸。

（四）信息系統(tǒng)點(diǎn)睛

內(nèi)部控制是需要信息手段為支撐的現(xiàn)代化工程，在完成流程的規(guī)范之后將制度流程嵌入信息系統(tǒng)完成業(yè)務(wù)最終固化，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)控制。同時(shí)利用信息化條件極大地降低數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、處理、分析、傳輸?shù)某杀荆沿?cái)務(wù)人員從重復(fù)的事務(wù)性工作中解放出來，把更多的精力投入到管理能力提升上。G部抓住“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作的契機(jī)，加速推進(jìn)財(cái)務(wù)信息化平臺(tái)建設(shè)，系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)和服務(wù)團(tuán)隊(duì)建設(shè)同步推進(jìn)。截至2018年底，服務(wù)部機(jī)關(guān)和分駐各?。▍^(qū)、市）分支機(jī)構(gòu)報(bào)銷審核的財(cái)務(wù)共享服務(wù)平臺(tái)一期內(nèi)容上線運(yùn)行，內(nèi)部控制從 “人控”向“機(jī)控”轉(zhuǎn)變邁出了重要一步。

（五）業(yè)財(cái)融合突破

內(nèi)部控制是緊密融合經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)管理的綜合工程，不允許存在不受控制的業(yè)務(wù)，也不允許有脫離業(yè)務(wù)的內(nèi)控。G部在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)、實(shí)施、運(yùn)行、評(píng)價(jià)的過程中，始終牢牢把握業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)工作相互融合的基調(diào)不放松，在研究宏觀推進(jìn)“設(shè)計(jì)圖”時(shí)確定了分類施策的工作思路，在研究微觀評(píng)價(jià)指標(biāo)體系“施工圖”時(shí)確定了融入特色業(yè)務(wù)指標(biāo)的具體做法，讓內(nèi)部控制真正服務(wù)于新時(shí)代行業(yè)發(fā)展，在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史進(jìn)程中建功立業(yè)。

（六）督促評(píng)價(jià)護(hù)航

內(nèi)部控制是長(zhǎng)期艱巨的持續(xù)工程，由于主客觀環(huán)境的不斷變化，內(nèi)部控制建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，不可能一蹴而就，采用“突擊戰(zhàn)”“閃電戰(zhàn)”的工作方式很容易出現(xiàn)波動(dòng)反復(fù)。為了杜絕“松一陣緊一陣”“一陣風(fēng)”等情況，G部確定了“以評(píng)促建”的整體思路和三年滾動(dòng)實(shí)施計(jì)劃，通過內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)、運(yùn)行評(píng)價(jià)、年度報(bào)告三位一體，持續(xù)發(fā)力，“大小雙循環(huán)”周期性督促部屬單位將內(nèi)部控制持續(xù)推向深入。同時(shí)，在督促評(píng)價(jià)過程中力戒官僚主義、形式主義，以基層單位自評(píng)為主，切實(shí)減輕基層工作負(fù)擔(dān)，切實(shí)護(hù)航事業(yè)發(fā)展。

三、內(nèi)部控制服務(wù)新時(shí)代治理要求的主要成效

（一）組織和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)控制機(jī)制初步形成

以連續(xù)三年列入年度重點(diǎn)工作為抓手，G部組織部屬各單位以“釘釘子”精神推進(jìn)內(nèi)部控制，形成了單位全面覆蓋、領(lǐng)導(dǎo)班子全面參與、財(cái)政資金全面管控的良好局面。分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的內(nèi)部控制理念要求基本實(shí)現(xiàn)，內(nèi)部控制基本架構(gòu)初步建成。為突出發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，將近七成的部屬單位邀請(qǐng)了外部專業(yè)機(jī)構(gòu)支撐工作，協(xié)助本單位領(lǐng)導(dǎo)班子和牽頭部門構(gòu)建適合本單位的內(nèi)控體系。為突出行業(yè)特色，在扎實(shí)做好六大內(nèi)控業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，體系建設(shè)涵蓋科研管理、教學(xué)教務(wù)、行業(yè)監(jiān)管等特色業(yè)務(wù)，初步實(shí)現(xiàn)了控制范圍從基本經(jīng)濟(jì)活動(dòng)到全部重要業(yè)務(wù)的延伸和擴(kuò)展，橫向到邊的管控機(jī)制初步建立。

（二）從嚴(yán)從實(shí)的文化理念牢固樹立

G部在狠抓內(nèi)部控制具體工作任務(wù)落實(shí)的同時(shí)，非常注重內(nèi)部控制文化的培育和涵養(yǎng)。將內(nèi)控文化建設(shè)列入工作規(guī)劃和實(shí)施方案，通過廣泛動(dòng)員、宣傳培訓(xùn)、組織試點(diǎn)等一系列具體舉措，著力培育內(nèi)控理念深入人心。所屬各單位廣大干部職工對(duì)內(nèi)控的重要性和必要性都有了更深更新的認(rèn)識(shí)，內(nèi)部控制文化氛圍不斷增強(qiáng)。舉辦各類培訓(xùn)涵養(yǎng)財(cái)務(wù)和內(nèi)控知識(shí)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估筑牢環(huán)境基礎(chǔ)，召開研討會(huì)、論文賽培育氛圍，全面提升基層工作人員參與感和代入感，內(nèi)部控制體系建設(shè)和文化建設(shè)雙翼齊飛，成風(fēng)化人。

（三）實(shí)施控制工作的干部隊(duì)伍得到了鍛煉

相比于其他財(cái)務(wù)管理領(lǐng)域，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起步時(shí)間較晚，基礎(chǔ)比較薄弱，算是一項(xiàng)新生事物。干部隊(duì)伍理論基礎(chǔ)、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富，人員儲(chǔ)備也非常薄弱。G部及所屬單位克服人員編制少、隊(duì)伍實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不夠豐富的實(shí)際困難，集中設(shè)立學(xué)士研究課題提升基礎(chǔ)理論素養(yǎng)，扎實(shí)廣泛調(diào)研尋求理論突破，開展多輪培訓(xùn)加強(qiáng)實(shí)務(wù)教育，舉辦論文評(píng)比，以賽代訓(xùn)苦練內(nèi)功，購(gòu)買專業(yè)服務(wù)利用外腦，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)外各方面力量，在工作中邊干邊學(xué)，為進(jìn)一步深入開展工作奠定了較好的人力儲(chǔ)備基礎(chǔ)。

四、當(dāng)前階段面臨的主要困難與不足

經(jīng)過長(zhǎng)期努力，G部邊摸索邊實(shí)踐，組織全系統(tǒng)在內(nèi)部控制建設(shè)方面邁出了扎實(shí)的第一步。但是工作中不平衡不充分的問題依然比較突出，主要表現(xiàn)在：

（一）深入推進(jìn)的持續(xù)動(dòng)力不足

根據(jù)近期完成的2018年內(nèi)部控制年度報(bào)告結(jié)果反映，G部所屬單位內(nèi)部控制總體自評(píng)得分相較以前年度情況有所降低，具體表現(xiàn)為“優(yōu)良率”比例下降，評(píng)價(jià)結(jié)果為“中”的單位比例明顯增高。初步分析認(rèn)為造成退步的主要原因包括：一是中央政府部門機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化對(duì)內(nèi)控環(huán)境產(chǎn)生了影響；二是G部?jī)?nèi)部控制工作從起初兩年轟轟烈烈的建設(shè)期進(jìn)入綿綿用力的持續(xù)運(yùn)行期，產(chǎn)生的直接成果減少等。這說明在更高層次、更高水平上繼續(xù)推進(jìn)內(nèi)部控制存在后繼乏力的情況。

（二）創(chuàng)新工作的自發(fā)主動(dòng)性不強(qiáng)

通過內(nèi)部控制運(yùn)行評(píng)價(jià)和年度報(bào)告結(jié)果分析，表現(xiàn)出“規(guī)定動(dòng)作”完成好，“自選動(dòng)作”落實(shí)弱的特點(diǎn)。即：在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》或其他文件中有明確要求的，則基層單位普遍完成情況較好；沒有明確的硬性規(guī)定，或者要求沒有數(shù)字標(biāo)準(zhǔn)的軟規(guī)矩，完成情況就打了折扣。比如G部?jī)?nèi)部控制運(yùn)行評(píng)價(jià)工作創(chuàng)新設(shè)置的“科研管理”和“國(guó)有資本投資”等特色業(yè)務(wù)指標(biāo)，由于各類文件政策中沒有具體的數(shù)字化標(biāo)準(zhǔn)，各單位評(píng)價(jià)結(jié)果普遍都不理想。這種情況說明如果財(cái)政部和上級(jí)主管部門沒有“一刀切”式的要求，基層單位落實(shí)的積極性就不高，這突出反映了內(nèi)部控制運(yùn)行機(jī)制還不十分穩(wěn)定，持續(xù)推進(jìn)主要依靠行政命令或者文件制度要求，基層單位自發(fā)主動(dòng)地運(yùn)行動(dòng)能尚未完全形成。

（三）距離互聯(lián)互通的信息化要求差距較大

中央國(guó)家機(jī)關(guān)及其所屬單位在內(nèi)控信息化方面理應(yīng)走在全國(guó)前列，發(fā)揮表率作用。但G部信息化實(shí)際水平依然較低：有的所屬單位沒有建立信息化控制系統(tǒng)，有的單位雖然建設(shè)了部分功能性信息系統(tǒng)，但是各個(gè)系統(tǒng)之間是分離的，形成了一個(gè)個(gè)信息孤島，系統(tǒng)之間不聯(lián)通，數(shù)據(jù)不共享，并非符合內(nèi)控要求的“大一統(tǒng)”信息系統(tǒng)；部分單位甚至存在一項(xiàng)業(yè)務(wù)工作需要線上線下跑兩遍流程的形式主義問題，內(nèi)部控制依然停留在看臉辦事階段，距離真正發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用還任重道遠(yuǎn)。

（四）打贏持久戰(zhàn)的各方面支持力度欠缺

如同全面從嚴(yán)治黨工作一樣，內(nèi)部控制建設(shè)也是“只有進(jìn)行時(shí)，沒有完成時(shí)”，需要做好長(zhǎng)期持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備。但是從現(xiàn)有條件上來看，我國(guó)基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作在人員編制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)支持等方面均沒有形成穩(wěn)定的保障機(jī)制。最突出矛盾表現(xiàn)在“外部沒錢，內(nèi)部沒人”：聘請(qǐng)外部第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開展內(nèi)部控制建設(shè)價(jià)格較高，基層單位資金缺口較大；如果由內(nèi)部人員開展，人員編制和機(jī)構(gòu)設(shè)置均沒有保障，開展工作甚至可能造成違反崗位設(shè)置規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)，基層單位陷入兩難境地，導(dǎo)致內(nèi)控建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制難以有效形成。

五、新時(shí)代內(nèi)部控制政策修訂建議與工作改進(jìn)方向

（一）要打造符合時(shí)代要求的內(nèi)部控制規(guī)范

財(cái)政部于2012年制訂，2014年起實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》是目前指導(dǎo)各類行政事業(yè)單位開展內(nèi)部控制建設(shè)的主要規(guī)范性文件，實(shí)施5年來為我國(guó)內(nèi)部控制體系的建立發(fā)揮了重要的積極作用。但是根據(jù)筆者近年來自身從事的研究和基層調(diào)研反饋的結(jié)果來看，其已經(jīng)表現(xiàn)出三方面不完全適應(yīng)的情況：第一，宏觀環(huán)境的不完全適應(yīng)，5年來，我國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)生了深刻的變革，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，反腐敗斗爭(zhēng)取得壓倒性勝利，內(nèi)部控制的主要管控目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)緊隨時(shí)代變革，從主要服務(wù)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控向激勵(lì)擔(dān)當(dāng)作為轉(zhuǎn)變。第二，管控主體的不完全適應(yīng)，黨的十九大勝利召開，確立新思想，樹立核心，也對(duì)包括行政事業(yè)單位在內(nèi)的國(guó)家治理體系進(jìn)行了改革調(diào)整，加強(qiáng)了黨對(duì)各項(xiàng)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，這對(duì)內(nèi)部控制的主體邏輯和實(shí)施基礎(chǔ)提出了新的變化要求。第三，技術(shù)手段的不完全適應(yīng)，近年來以信息技術(shù)的飛躍式發(fā)展為代表的第三次工業(yè)革命方興未艾，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等技術(shù)手段的出現(xiàn)一方面豐富了建設(shè)內(nèi)部控制的手段工具包，另一方面也大量增加了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，單位層面內(nèi)外邊界越來越模糊，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)覆蓋線上線下，虛擬與現(xiàn)實(shí)交錯(cuò)紛織，業(yè)務(wù)流程的起點(diǎn)和終點(diǎn)越來越難以判斷。以上這些深刻的變化要求《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》有必要及時(shí)更新，與時(shí)俱進(jìn)，建議財(cái)政部在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上全面修訂，打造更加符合新時(shí)代特點(diǎn)和要求，而且切實(shí)可行的規(guī)范性指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

（二）要讓內(nèi)部控制正確借助信息化的力量

在現(xiàn)代管理學(xué)的研究中，存在“索洛悖論”一說，其基本含義為：公眾普遍認(rèn)為信息技術(shù)可以極大地提高生產(chǎn)效率，但是通過數(shù)據(jù)實(shí)證研究卻表明，組織在信息化領(lǐng)域的投資數(shù)量與其收益沒有明顯的正相關(guān)性。也就是說信息技術(shù)投入對(duì)效率的提升收效甚微。在調(diào)研G部所屬行政事業(yè)單位時(shí)也得到相似反饋，許多基層單位表示內(nèi)控信息化并沒有產(chǎn)生積極有效的價(jià)值，因此對(duì)內(nèi)部控制工作產(chǎn)生了觀望甚至畏難情緒。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)此類情況不能證明內(nèi)部控制有誤，也不能證明信息化有誤，而是源于內(nèi)控信息化的方式路徑有問題，內(nèi)控必須正確地借助信息化才能取得實(shí)效。第一，要堅(jiān)持成本效益原則。《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》中明確指出內(nèi)控建設(shè)應(yīng)當(dāng)基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估下的適應(yīng)性原則，這說明內(nèi)控建設(shè)要求上沒有千篇一律，應(yīng)當(dāng)充分放權(quán)給各個(gè)基層單位，根據(jù)自身的業(yè)務(wù)性質(zhì)和規(guī)模選擇合適的推進(jìn)方法，不能盲目求大求全。第二，要注重上下一體化建設(shè)。作為系統(tǒng)性工程，內(nèi)部控制信息系統(tǒng)需要從更高的層次進(jìn)行構(gòu)建，在扎實(shí)做好基層業(yè)務(wù)需求調(diào)研前提下，統(tǒng)一設(shè)計(jì)思路，認(rèn)真搭好系統(tǒng)架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)各部門的嵌入業(yè)務(wù)的兼容一致，凝聚力量共識(shí)，充分調(diào)動(dòng)基層行政事業(yè)單位工作積極性，形成上下合力。第三，要注意橫向數(shù)據(jù)互通。當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)不平衡、不充分的問題比較突出，總體進(jìn)度上不足的同時(shí)在部分環(huán)節(jié)存在“過度”的情況。比如僅財(cái)政系統(tǒng)而言就存在非稅收入收繳、國(guó)庫(kù)集中支付、政府采購(gòu)、國(guó)有資產(chǎn)管理、預(yù)決算、內(nèi)部控制等許多不同的報(bào)表平臺(tái)系統(tǒng)，造成了大量的信息孤島，沒有發(fā)揮出數(shù)據(jù)的價(jià)值，反而增加了基層的工作負(fù)擔(dān)。內(nèi)控信息化要發(fā)揮實(shí)效必須打通這些信息系統(tǒng)，真正讓數(shù)據(jù)共享起來，防止重復(fù)建設(shè)，系統(tǒng)友好互通，數(shù)據(jù)開放利用，正向發(fā)揮信息技術(shù)的作用。

（三）要著力培育自信的內(nèi)部控制文化軟實(shí)力

在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興奮斗目標(biāo)的歷史進(jìn)程中，建立包括內(nèi)部控制在內(nèi)的國(guó)家治理手段是強(qiáng)身健體，而培育“四個(gè)自信”在內(nèi)的文化實(shí)力是補(bǔ)鈣壯骨，二者必須緊密結(jié)合，缺一不可?，F(xiàn)行的主流內(nèi)部控制理論體系脫胎于西方三權(quán)分立思想，基于“委托—代理”的受托責(zé)任理論，并不一定完全適應(yīng)我國(guó)基本國(guó)情和行政事業(yè)單位特點(diǎn)，也不一定完全適應(yīng)中國(guó)傳統(tǒng)文化基因。因此，建設(shè)和發(fā)展好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制必須要著力培育基于“四個(gè)自信”的內(nèi)控文化。第一，內(nèi)控文化要突出黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，中國(guó)特色社會(huì)主義的最大優(yōu)勢(shì)就在于中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，也是我國(guó)區(qū)別于西方政體的最重要最核心區(qū)別，作為行政事業(yè)單位，更應(yīng)當(dāng)理直氣壯講政治，身體力行垂范“兩個(gè)維護(hù)”，絕不能單純地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)或者其他的管理效益指標(biāo)，要把加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)作為工作的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。第二，內(nèi)控文化要發(fā)揮社會(huì)主義制度優(yōu)越性，與錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)相比，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一片欣欣向榮，風(fēng)景這邊獨(dú)好。這昭示著一度被奉為圭臬的西方社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的短板與局限，反襯出社會(huì)主義制度優(yōu)越性的強(qiáng)大生命力，證明了搞內(nèi)部控制不能照搬照抄西方模式，必須不斷堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色的優(yōu)勢(shì)。第三，內(nèi)控文化要理性對(duì)待西方經(jīng)典經(jīng)濟(jì)理論。作為內(nèi)部控制理論基礎(chǔ)的分權(quán)邏輯和代理人舞弊邏輯等經(jīng)典西方經(jīng)濟(jì)理論，確實(shí)能夠在國(guó)家治理體系建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮重要作用，但也不意味著是完美無缺和萬能的。特別是我國(guó)行政事業(yè)單位迥異于西方經(jīng)濟(jì)組織，強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益的天然屬性要求在運(yùn)用西方經(jīng)濟(jì)理論時(shí)要進(jìn)行合理揚(yáng)棄，并積極探索創(chuàng)新，不斷貢獻(xiàn)內(nèi)控理論的中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

（四）要自上而下凝聚形成政策合力

內(nèi)部控制建設(shè)工作覆蓋面廣，涉及行業(yè)主管部門多，介入經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的程度深，如果統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的高度和力度不夠很容易造成分散發(fā)力、各自為政的局面。另外，作為一項(xiàng)事關(guān)全局的整體性工作，其需要足夠長(zhǎng)期的資源支持。因此，必須要采用“一盤棋”思維，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和協(xié)調(diào)，自上而下地凝聚形成政策合力才能打造國(guó)家層面真正高效管用的內(nèi)部控制體系。一是要突出一個(gè)“高”字。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的要求既包括業(yè)務(wù)層面的控制，也包括單位整體的控制，是一項(xiàng)名副其實(shí)的“一把手”工程。政策性文件以財(cái)政部的層級(jí)發(fā)布，表現(xiàn)得操作指導(dǎo)有余而強(qiáng)制約束不足，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡可能以“中發(fā)”“國(guó)發(fā)”等更高層級(jí)發(fā)布有關(guān)制度規(guī)范要求，以全面確保內(nèi)部控制工作約束力度。二是要突出一個(gè)“合”字。越往基層的行政事業(yè)單位所需要向上負(fù)責(zé)的主管部門就越多，所謂 “上面千條線，下面一根針”，千頭萬緒的要求和標(biāo)準(zhǔn)較多較雜，如果在制度制定和管理機(jī)制的設(shè)計(jì)上不能嚴(yán)格按照內(nèi)部控制的要求來做，那么基層單位將無所適從，因此內(nèi)部控制建設(shè)應(yīng)當(dāng)自上而下地按照統(tǒng)一思路要求理順現(xiàn)有制度和管理體系，采用標(biāo)準(zhǔn)化體系打造。三是要突出一個(gè)“實(shí)”字。內(nèi)部控制是一項(xiàng)人力、物力和精力長(zhǎng)期輸出的持久戰(zhàn)，在信息化系統(tǒng)籌建、專業(yè)機(jī)構(gòu)咨詢等方面需要的資金要求比較大，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、不相容崗位分離等方面人力要求比較大，如果缺乏穩(wěn)定的財(cái)政預(yù)算支持和機(jī)構(gòu)編制保障，容易流于形式并存在執(zhí)行跑偏風(fēng)險(xiǎn)。此外，還應(yīng)當(dāng)注重干部隊(duì)伍的建設(shè)，定期對(duì)內(nèi)部控制人員進(jìn)行知識(shí)技能培訓(xùn)，開展獎(jiǎng)勵(lì)表彰提升工作榮譽(yù)感，打通職務(wù)職稱上升和出入口通道，激勵(lì)基層干部在內(nèi)部控制建設(shè)中擔(dān)當(dāng)作為，助推新時(shí)代內(nèi)控建設(shè)取得新成就。■