●陳寶東 王穎鵬

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，是黨中央確定的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)役的首要任務(wù)，已經(jīng)成為影響中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要因素。習(xí)總書記在全國金融工作會(huì)議和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上曾多次強(qiáng)調(diào)要積極穩(wěn)妥化解累積的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。近些年，政府為緩解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)打出了一套 “組合拳”，從多方面、多角度管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既包括債務(wù)規(guī)模的限定、發(fā)債合法性的確認(rèn)，也包括相關(guān)制度的完善，但短期的政策調(diào)整只能將風(fēng)險(xiǎn)降低或延后，并不能從根本上真正解決地方債務(wù)困境。因此，如何進(jìn)一步完善地方融資機(jī)制，強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，就成為了當(dāng)前理論界和地方政府亟待研究解決的重大現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)問題。

一、近年來加強(qiáng)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要實(shí)踐

（一）中央強(qiáng)化地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理政策體系框架

政府債務(wù)管理改革以來，地方政府舉債融資機(jī)制不斷完善，基本形成了覆蓋地方債務(wù)管理全流程的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

首先，規(guī)范地方政府的舉債融資管理機(jī)制。2014年《預(yù)算法》的修訂是一個(gè)重要的事件節(jié)點(diǎn)，確立了地方政府舉債融資的合法性。國務(wù)院及相關(guān)部門先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》等規(guī)范性文件、實(shí)行地方債務(wù)限額管理辦法以及一般和專項(xiàng)債券的預(yù)算管理辦法等。地方政府獲得了依法舉債的權(quán)利，也明確了地方債務(wù)的發(fā)行主體、發(fā)行方式、償還方式以及管理方式等問題。最主要的政策體現(xiàn)在剝離融資平臺的政府融資職能以及對地方政府債務(wù)進(jìn)行限額管理和分類管理。

其次，建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。一是建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。督促地方政府根據(jù)債務(wù)率、償債率等指標(biāo)評估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，制定風(fēng)險(xiǎn)化解或應(yīng)急處置預(yù)案，多渠道籌集資金化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；二是建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制。國務(wù)院及相關(guān)部門先后出臺 《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南》，系統(tǒng)性安排地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置；三是建立地方債務(wù)的日常監(jiān)督機(jī)制。授予監(jiān)管局就地查處的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)的常態(tài)化監(jiān)督。同時(shí)，及時(shí)規(guī)范管理監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，嚴(yán)禁地方政府借助PPP、政府購買服務(wù)等名義變相舉債，使具體領(lǐng)域的管理更加明確細(xì)化。

最后，探索地方專項(xiàng)債券的發(fā)行機(jī)制。印發(fā)土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法，試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券品種，隨后加快專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用進(jìn)度，發(fā)揮其穩(wěn)投資、穩(wěn)內(nèi)需的作用。當(dāng)然，在地方債券發(fā)行定價(jià)市場化程度提升、地方債券期限結(jié)構(gòu)確定以及信息披露方面還需進(jìn)一步完善。

（二）陜西省加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的主要實(shí)踐

第一，推行政府債務(wù)管理改革，理清債務(wù)底數(shù)。在2015年以前，陜西省的地方債務(wù)管理工作開展相對混亂，不僅債務(wù)的存在形式多樣、規(guī)模不清，還存在多頭管理的問題。在2015年以后，陜西省實(shí)施了政府債務(wù)管理改革，主要內(nèi)容是：明確將政府債務(wù)納入預(yù)算管理，由各級財(cái)政部門管理本級政府債務(wù)，省級統(tǒng)一發(fā)行債券并由各級政府使用和償還，除此之外不得自行舉借任何政府債務(wù)。2015-2017年，陜西累計(jì)發(fā)行政府債券4591億元（置換債券3586億元），新增債券1005億元，用于重大項(xiàng)目建設(shè)。省政府針對瞞報(bào)、漏報(bào)、重報(bào)隱性債務(wù)的問題，要求各市縣再組織進(jìn)行政府債務(wù)的徹底排查，弄清各類政府債務(wù)的存量規(guī)模、償還高峰和償還資金來源；省財(cái)政廳完善債務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)，弄清債務(wù)規(guī)模底數(shù)，全面監(jiān)管限額內(nèi)政府債務(wù)和隱性債務(wù)。

第二，做好“堵后門”和“開前門”。首先，從講政治的角度強(qiáng)調(diào)地方債務(wù)管理工作的重要性和緊迫性，按照《陜西省政府性債務(wù)管理辦法》要求，把各級各部門政府債務(wù)管理工作納入省委、省政府年度目標(biāo)責(zé)任考核并加大權(quán)重，并要求各地加快摸底排查、縮短整改時(shí)間，一方面向上級政府積極匯報(bào)排查結(jié)果，另一方面，各地方政府還需針對本地區(qū)實(shí)際提出切實(shí)可行的債務(wù)管理方案，穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，堅(jiān)決制止各種違法違規(guī)融資擔(dān)保行為繼續(xù)發(fā)生，切實(shí)遏制隱性債務(wù)增量。其次，繼續(xù)做好新增債券、置換債券的發(fā)行和使用，積極開展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的政府專項(xiàng)債券的發(fā)行試點(diǎn)，并逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

第三，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及應(yīng)急處置機(jī)制。省財(cái)政部門建立了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，每年測算各級債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況，對債務(wù)率超過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線的，通報(bào)地方政府，并要求加大償債力度，逐步將風(fēng)險(xiǎn)控制在警戒線以下。2017年5月，陜西省政府辦公廳印發(fā)了《陜西省省級政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，并成立了陜西省省級政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，省財(cái)政廳以此文件為基礎(chǔ)建立了省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置機(jī)制，用以應(yīng)對市縣不同類型的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，實(shí)施常態(tài)審計(jì)。從2018年起，陜西省各級審計(jì)部門將政府債務(wù)、隱性債務(wù)與年度預(yù)算收支審計(jì)結(jié)合起來，一同安排和審計(jì)。尤其是建立健全了新增債務(wù)責(zé)任審計(jì)制度，把“借、用、還”情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)內(nèi)容，對違法違規(guī)發(fā)生新增債務(wù)的，要追究責(zé)任，強(qiáng)化各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任落實(shí)。

二、地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)及原因探究

（一）全國政府債務(wù)情況不容樂觀

國家審計(jì)署公布的審計(jì)結(jié)果顯示，2018年我國政府負(fù)債率為37%，與2017年的36.2%相比，增長了0.8個(gè)百分點(diǎn)，總體較上年變化較小，雖然地方負(fù)債率數(shù)值低于國際通用的60%的歐盟警戒線，但此標(biāo)準(zhǔn)是否具有國際普適性，其對地方債務(wù)規(guī)模的指導(dǎo)意義有多大還需要進(jìn)一步討論。但另一方面，與美國地方負(fù)債率上限13%-16%和加拿大的25%相比，我國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。然而，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的放緩以及到期償還債務(wù)的累積，財(cái)政的可持續(xù)性水平將變?nèi)酰?fù)債率整體可能會(huì)呈上升態(tài)勢。截至2018年年底，全國各級地方政府債務(wù)余額18.39萬億元，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快。結(jié)合圖1，從債務(wù)總額的變化情況來看，自2010年開始政府債務(wù)余額和負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額都呈現(xiàn)持續(xù)增長的態(tài)勢，從增長率觀察，除2013年和2015年受到嚴(yán)格控制外，2012年和2014年的債務(wù)增長超過了20%，而2015年之后仍然保持增長態(tài)勢，增加的債務(wù)余額無疑會(huì)加大地方政府的還本付息壓力，地方財(cái)政壓力也在逐步增大。

圖1 地方債務(wù)余額、負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額及增長率變化圖

（二）陜西省地方政府債務(wù)趨穩(wěn)，但仍存風(fēng)險(xiǎn)

中央政府出臺債務(wù)限額管理辦法以來，陜西省的債務(wù)增長速度得到了有效控制。截至2017年底，納入限額管理的政府債務(wù)5395億元，其中一般債務(wù)3155億元，占58.5%；專項(xiàng)債務(wù)2240億元，占41.5%。按級次劃分，省、市和縣級政府債務(wù)分別占比15.3%、35.6%和49.1%，基層政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較重。按使用方向劃分，市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、保障性住房和土地儲(chǔ)備依然是重要的支出方向，分別占 28.2%、19.7%、19.2%和11.3%。從全國各省份的橫向比較來看，結(jié)合圖2和圖3，在2012年，陜西省地方債務(wù)余額在全國排名19位，其債務(wù)率在全國排名17位，而在2017年，陜西省地方債務(wù)余額在全國排名16位，但其債務(wù)率在全國排名10位，說明陜西省面臨的地方債務(wù)壓力增大。當(dāng)然，陜西同樣面臨隱性債務(wù)的問題，雖然中央政府三令五申，在2015年以后除了發(fā)行政府債券以外不得以其他名義舉借債務(wù)，但部分市縣仍通過地方政府融資平臺公司舉借債務(wù)，同時(shí)PPP、政府購買服務(wù)和政府性基金的進(jìn)一步推廣也形成了隱性的政府債務(wù)。

圖2 2012年全國各省份地方債務(wù)余額及債務(wù)率排名情況

圖3 2017年全國各省份地方債務(wù)余額及債務(wù)率排名情況

（三）債務(wù)新政下，地方融資機(jī)制完善問題亟待解決

2016年11月以來，財(cái)政部對PPP融資、政府購買服務(wù)等問題，陸續(xù)下發(fā)50號文、87號文、88號文等進(jìn)行整治，同時(shí)還有財(cái)政部各地監(jiān)管局的季度檢查以及審計(jì)署的跟蹤審計(jì)，而中央政府還加大了對地方違規(guī)舉債的曝光及處罰力度。以上都說明了國家對規(guī)范地方融資行為的決心。必須承認(rèn)的是，債務(wù)新政有助于化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但國家在推行債務(wù)新政的同時(shí)，還在推行金融去杠桿，兩者同時(shí)推進(jìn)其實(shí)加大了地方資金需求和供應(yīng)之間的矛盾，地方財(cái)政的融資壓力加大，尤其是西部地區(qū)，許多省份還處于工業(yè)化的中后期階段，仍然需要重點(diǎn)依靠政府投資，這樣地方政府就在“不作為”和“踩紅線”之間陷入兩難境地。

（四）地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的主要成因

對于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因已有了較多探討，主要集中在分權(quán)制度的設(shè)計(jì)、投融資體制的不完善、行政考核制度的不完善等等。具體地，在財(cái)權(quán)上收的同時(shí)，中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任劃分進(jìn)展緩慢，地方政府不得不面臨事務(wù)越來越多、財(cái)權(quán)越來越少的兩難境地。在政績考核強(qiáng)調(diào)考核GDP的條件下，地方政府的投資行為具有短期化趨勢，由于城市建設(shè)和開發(fā)帶來的“巨大利益”還會(huì)擴(kuò)大自身的投資行為，借助“土地財(cái)政”和“土地金融”持續(xù)推進(jìn)大規(guī)模的城市建設(shè)。這需要財(cái)政性資金投入的不斷增加，但仍然滿足不了龐大的資金需求，會(huì)使得債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張速度加快，債務(wù)的堆積會(huì)加大償還難度，進(jìn)而造成債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，投資行為的短期化也會(huì)使投資效率降低、產(chǎn)業(yè)布局不合理，而沒有后續(xù)產(chǎn)業(yè)的跟進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將面臨更大的困境，進(jìn)而償還債務(wù)的能力也在下降。

三、政策建議

（一）加快行政管理改革

加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化放管服改革，進(jìn)一步減少和規(guī)范行政審批，打造起與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的服務(wù)型政府。進(jìn)一步改進(jìn)政府考評機(jī)制，提高債務(wù)管理在考核體系中的比重，加大對違法違規(guī)行為的懲罰力度，嚴(yán)格查處和杜絕通過大肆舉債方式換來的“形象工程”，防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）明晰央地事權(quán)和支出責(zé)任

依照他國經(jīng)驗(yàn)和中國現(xiàn)實(shí)，各級政府需要明確在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的管理權(quán)限和籌資責(zé)任，并在法律規(guī)章上加以體現(xiàn)。對受益范圍為全國性的事權(quán)和支出責(zé)任，如高等教育、重大基礎(chǔ)科研等，應(yīng)全部由中央政府負(fù)責(zé)；對受益范圍為跨區(qū)域的事權(quán)和支出責(zé)任，如水源地的保護(hù)，應(yīng)該主要由中央政府承擔(dān)，地方政府加以輔助配合。同時(shí)，諸如教育、衛(wèi)生、社保等基本公共服務(wù)的事權(quán)和支出責(zé)任要逐漸上移到中央和省級政府，中央政府要承擔(dān)公共衛(wèi)生、養(yǎng)老保險(xiǎn)等支出責(zé)任，這樣更有利于實(shí)現(xiàn)全國基本公共服務(wù)的均等化。

（三）夯實(shí)償債責(zé)任主體

中央對地方政府債務(wù)實(shí)施“不救助”政策，實(shí)質(zhì)上是要求地方政府承擔(dān)起政府債務(wù)的管理和償還責(zé)任。對于存量債務(wù)，必須按照“誰舉債、誰償還”原則，夯實(shí)責(zé)任主體，分類進(jìn)行處置。一是對限額內(nèi)的存量債務(wù)，到期的利息由各級政府預(yù)算安排，本金可以通過政府債券借新還舊予以償還；二是對隱性債務(wù)中的合規(guī)債務(wù)，各級政府要統(tǒng)籌各項(xiàng)財(cái)力，承擔(dān)起還本付息的責(zé)任；三是對于違法違規(guī)行為形成的隱性債務(wù)，政府部門和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)需要按照法制化、市場化原則，以風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則積極推進(jìn)協(xié)商和風(fēng)險(xiǎn)處置，切實(shí)防止違約風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（四）嚴(yán)格控制隱性債務(wù)增量

一是嚴(yán)把項(xiàng)目審批關(guān)。在審批公益性建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，堅(jiān)持“誰批準(zhǔn)、誰負(fù)責(zé)”的原則，確保每一個(gè)審批項(xiàng)目都有明確的資金來源，從嚴(yán)審批可能使得政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)顯著提升的實(shí)施項(xiàng)目。二是加快推動(dòng)政府融資平臺市場化轉(zhuǎn)型。按市場化原則運(yùn)作，不得以各種形式利用政府信用融資，政府僅在出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。三是規(guī)范財(cái)政投入方式。完善PPP項(xiàng)目審批流程，禁止實(shí)施政府完全付費(fèi)的PPP項(xiàng)目，將政府付費(fèi)控制在財(cái)政可承受能力之內(nèi)，防止變相違規(guī)舉借政府債務(wù)；政府購買服務(wù)堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有購買”，購買范圍僅限于公共服務(wù)領(lǐng)域，不得包含工程建設(shè)；各類政府性基金實(shí)行市場化運(yùn)作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，嚴(yán)禁政府進(jìn)行回購或最低收益承諾，從源頭控制隱性債務(wù)增量。

（五）完善地方政府投融資機(jī)制，實(shí)施差異化債務(wù)管理政策

首先，利用好PPP模式、政府購買服務(wù)和政府投資基金幾類工具。通過加強(qiáng)政策扶持引導(dǎo)和設(shè)立政府性PPP基金等途徑改善PPP融資環(huán)境，以積極推廣項(xiàng)目融資、資產(chǎn)證券化等方式拓展PPP項(xiàng)目融資渠道。注重債務(wù)管理政策的因地制宜，可考慮通過稅收優(yōu)惠政策，提高存量項(xiàng)目PPP模式轉(zhuǎn)化；建立中央、省級層面PPP基金，加大對盈利性較弱項(xiàng)目、財(cái)政困難地區(qū)PPP項(xiàng)目的援助力度。對于財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金，應(yīng)主要采取基金方式運(yùn)作，建立政府投資基金，形成政府引導(dǎo)，企業(yè)和金融資本、創(chuàng)投參與的多元化投入機(jī)制。繼續(xù)擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模，逐步加大教育、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、文化等重點(diǎn)領(lǐng)域的政府購買服務(wù)力度。

同時(shí)，中央政府在推行債務(wù)限額政策時(shí)，要考慮到各省的實(shí)際情況，避免一刀切的政策，可適當(dāng)增加西部地區(qū)的債務(wù)限額；實(shí)行差異化的評價(jià)考核標(biāo)準(zhǔn)，比如對西部地區(qū)的債務(wù)考核指標(biāo)給予在全國標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的浮動(dòng)比例；督導(dǎo)西部地區(qū)進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)管理，確保債務(wù)“借得來、用得好、還得起”。

（六）提高債務(wù)資金投資的使用效率

當(dāng)前，地方政府投融資的管理相對分散，面臨多頭管理的難題，導(dǎo)致債務(wù)資金使用效率不高，這將進(jìn)一步加大債務(wù)的償還難度，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對于既有的債務(wù)規(guī)模存量，雖然通過債務(wù)置換等方式暫時(shí)緩解了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，但仍需要通過經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政收入或項(xiàng)目收益的增加償還債務(wù)，因此，債務(wù)資金的使用效率至關(guān)重要。黨的十九大報(bào)告中指出要“深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用”，實(shí)質(zhì)上是對投資的有效性提出了要求。因此，需要對債務(wù)資金進(jìn)行統(tǒng)籌管理，探索建立債務(wù)資金的分配機(jī)制和績效評價(jià)機(jī)制，在對債務(wù)投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格評估以后，將地方債務(wù)資金合理分配到市縣和部門有效率的項(xiàng)目，提高債務(wù)資金使用的有效性，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（七）加快地方稅體系建設(shè)

地方稅體系的建設(shè)對于緩解地方政府的財(cái)政困境大有裨益，主要體現(xiàn)在其合理性和長期性上，合理的地方稅體系設(shè)置能從內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制上消除其擴(kuò)大投資的利益沖動(dòng)以及當(dāng)前地方政府發(fā)展模式中對 “土地財(cái)政”“土地金融”的依賴。因此，在調(diào)整各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任的同時(shí)，還需進(jìn)一步調(diào)整和規(guī)范財(cái)政收入，實(shí)現(xiàn)各級政府財(cái)權(quán)和稅基的合理對應(yīng)，應(yīng)綜合考慮各稅種的稅源分布、征管難度等因素，合理配置到不同的政府層級。如，房地產(chǎn)稅的稅基穩(wěn)定，可作為縣區(qū)獨(dú)享稅種，調(diào)動(dòng)縣區(qū)以城鎮(zhèn)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性；消費(fèi)稅在改革以后的稅基擴(kuò)大，可能成為地方最主要的主體稅種，可作為市區(qū)或省級的獨(dú)享稅種，調(diào)動(dòng)地方大力發(fā)展服務(wù)業(yè)；由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)是一個(gè)跨區(qū)域問題，可以考慮把環(huán)境保護(hù)稅和資源稅作為省、市、縣的共享稅種?！?/p>