楊媛媛

一、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范面臨的挑戰(zhàn)

從風(fēng)險(xiǎn)管理角度看，縣（區(qū)）政府投融資平臺(tái)投融資行為已經(jīng)累積形成了一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)堆積可能性不斷增加，成為打贏防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要治理對(duì)象，原有運(yùn)營(yíng)模式下的總體環(huán)境愈發(fā)嚴(yán)峻。

（一）融資政策環(huán)境總體趨緊

繼2014 年10 月國(guó)務(wù)院發(fā)文要求剝離投融資平臺(tái)政府融資職能以來(lái)，財(cái)政部等部委2017 年和2018 年出臺(tái)了一系列規(guī)范投融資平臺(tái)舉債的政策措施，禁止地方政府通過(guò)投融資平臺(tái)融資引發(fā)隱性債務(wù)，取消了投融資平臺(tái)通過(guò)虛假政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)等名義開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式，造成融資渠道相對(duì)單一的縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)正常資金來(lái)源受阻。同時(shí)，為保持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，縣（區(qū)）級(jí)政府在貫徹落實(shí)“六穩(wěn)”、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)短板等政策過(guò)程中，流動(dòng)性鏈條壓力陡增。

（二）資產(chǎn)負(fù)債管控約束加大

2018 年以來(lái)，為破解國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率高和總資產(chǎn)回報(bào)率低并存的兩難困境，遏制國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高企、資源配置效率低效、國(guó)有資本貶值等亂象，中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文，要求建立健全國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束機(jī)制，從根本上解決導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)高杠桿和低效率的病根。從各地摸排的國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)看，縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)基本上整合了全縣（區(qū)）90%以上的國(guó)有資本，資產(chǎn)負(fù)債率和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況不容樂(lè)觀，成為國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的重要對(duì)象。因此，在中央將降低國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率作為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)重要舉措的大背景下，縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)面臨降低資產(chǎn)負(fù)債率的硬性約束目標(biāo)，要求其加快處置無(wú)效占用的要素資源，切實(shí)提高債務(wù)融資能力。

（三）市場(chǎng)化融資機(jī)制遭遇阻力

縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)資本實(shí)力較弱，市場(chǎng)化融資轉(zhuǎn)型步伐較慢，需要借助第三方增信方式進(jìn)行融資。以安徽省為例，全省省級(jí)及以下政府投融資平臺(tái)中，縣（區(qū)）級(jí)平臺(tái)數(shù)量占比超過(guò)50%，而資產(chǎn)規(guī)模卻遠(yuǎn)低于省級(jí)、市級(jí)政府投融資平臺(tái)，且資產(chǎn)盈利能力相對(duì)較差，有的甚至出現(xiàn)虧損，自身市場(chǎng)化融資能力不足。為切實(shí)解決中小微企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳2019 年2 月出臺(tái)政策，要求政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)將業(yè)務(wù)重心轉(zhuǎn)向服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”，不得為政府投融資平臺(tái)提供增信服務(wù)，這無(wú)疑給主體評(píng)級(jí)較低、自身融資能力較弱的縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)探索市場(chǎng)化融資渠道增加了難度，即使迫于資金緊缺需要不采取外部第三方增信融資，也會(huì)面臨市場(chǎng)化融資失敗或融資成本偏高帶來(lái)的本息兌付風(fēng)險(xiǎn)。

二、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范存在的問(wèn)題

從縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)發(fā)展實(shí)際看，在城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的同時(shí)，其資本實(shí)力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范能力得到提升，但也面臨著諸多深層次問(wèn)題。

（一）主營(yíng)業(yè)務(wù)盈利能力較差，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定償債來(lái)源

目前，縣（區(qū)）級(jí)平臺(tái)公司主要從事市政基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，收入來(lái)源主要為項(xiàng)目代建收入和財(cái)政補(bǔ)貼收入，自身經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)發(fā)展不足，盈利能力較弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)年度償債資金來(lái)源中，地方政府財(cái)政性資金占比達(dá)到了40%；個(gè)別地方財(cái)政收入實(shí)力較弱的縣（區(qū)）所隸屬的投融資平臺(tái)，甚至出現(xiàn)完全依靠土地出讓收益償債的現(xiàn)象，受土地資產(chǎn)流動(dòng)性較差、易受宏觀經(jīng)濟(jì)政策波動(dòng)影響等客觀因素影響，其公司償債能力將受到嚴(yán)重影響，容易導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)的不利局面。

（二）現(xiàn)有融資渠道過(guò)于單一，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中度較高

目前，縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)大多未形成多元化的融資渠道，融資來(lái)源主要集中于銀行信貸，利用資本市場(chǎng)直接融資比例低，缺乏持續(xù)融資的順暢通道，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)集中度較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，安徽省縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)銀行貸款占總負(fù)債的比例超過(guò)了70%，部分甚至接近了100%。究其原因，主要是受縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)業(yè)務(wù)特點(diǎn)、資產(chǎn)規(guī)模和融資實(shí)力的限制。以反映資本市場(chǎng)直接融資能力的主體信用評(píng)級(jí)情況為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，安徽省有直接融資需求的縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)共100 多家，最高的主體信用評(píng)級(jí)為AA 級(jí)、占全部有直接融資需求投融資平臺(tái)的比例接近50%，主體評(píng)級(jí)為AA-的占比超過(guò)了30%，剩余公司的主體評(píng)級(jí)均低于市場(chǎng)化直接融資的基本門檻，與之形成對(duì)比的是，全省有直接融資需求的市級(jí)投融資平臺(tái)中，主體評(píng)級(jí)為AAA、AA+級(jí)等高級(jí)別的平臺(tái)公司占比達(dá)到1/3，主體評(píng)級(jí)為AA 級(jí)占了1/2，主體評(píng)級(jí)為AA-及以下的占比僅有1/6。

（三）債務(wù)狀況總體不容客觀，風(fēng)險(xiǎn)防控模式難以為繼

為落實(shí)國(guó)家及省明確的發(fā)展任務(wù)，縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)基礎(chǔ)設(shè)施投資壓力仍然較大，但其可抵押資產(chǎn)規(guī)模有限，在原有依靠財(cái)政性融資渠道收窄、市場(chǎng)化融資渠道不暢的大背景下，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控轉(zhuǎn)型難度增加。一方面，因業(yè)務(wù)特點(diǎn)和所承擔(dān)使命，與財(cái)政、土地、項(xiàng)目建設(shè)等政府主管部門聯(lián)系密切，業(yè)務(wù)模式受其行政性指令的影響較大，自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系不完善、獨(dú)立性較差。另一方面，銀行金融機(jī)構(gòu)很難審慎評(píng)估其真實(shí)資本實(shí)力和融資能力，未來(lái)一段時(shí)間，在信貸可抵押品不足、外部增信渠道受限及信貸成本走高等壓力下，維持資金鏈的負(fù)擔(dān)進(jìn)一步增加。

（四）內(nèi)部控制不健全，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控轉(zhuǎn)型難度大

伴隨近年來(lái)的國(guó)企改革和外部環(huán)境變化，地方政府投融資平臺(tái)開(kāi)始探索規(guī)范化的公司治理機(jī)制構(gòu)建和市場(chǎng)化的發(fā)展道路，但是，縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)這一進(jìn)程相對(duì)較慢。從調(diào)研情況看，部分縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)大都以基建投資和公益性項(xiàng)目投資為主，較少直接從事項(xiàng)目投資和運(yùn)營(yíng)，成為制約經(jīng)營(yíng)能力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力提升的關(guān)鍵制約因素。受此影響，部分縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)未真正建立并運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)化的公司治理架構(gòu)，存在運(yùn)營(yíng)管理行政化的傾向，加劇了產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。而且，多數(shù)投融資平臺(tái)忽視建立和執(zhí)行嚴(yán)格的風(fēng)險(xiǎn)控制管理制度，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)和資金使用的監(jiān)管不到位，拖累公司業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

三、增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力措施

客觀而言，縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)仍然是地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐力量，破解當(dāng)前內(nèi)外部面臨的困境，關(guān)鍵要明確新形勢(shì)下的角色定位，遵循市場(chǎng)規(guī)律提升資本實(shí)力，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，嚴(yán)格防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，走規(guī)范、健康和可持續(xù)發(fā)展道路。

（一）打造市場(chǎng)化核心業(yè)務(wù)架構(gòu)

發(fā)展具有可持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金收益的市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，是縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力的關(guān)鍵所在，也是適應(yīng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束要求、穩(wěn)妥降低資產(chǎn)負(fù)債率的必然選擇。建議縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)充分整合公司長(zhǎng)期累積的資本、管理、制度、人力等方面的優(yōu)勢(shì)資源，以國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)改革為契機(jī)，轉(zhuǎn)變主要依靠城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目建設(shè)的業(yè)務(wù)模式，采取引進(jìn)戰(zhàn)略投資者、市場(chǎng)化并購(gòu)、開(kāi)展股權(quán)投資等方式擴(kuò)大市場(chǎng)化業(yè)務(wù)規(guī)模，逐步向服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的市場(chǎng)主體和國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)主體轉(zhuǎn)型，構(gòu)建定位明確、專業(yè)規(guī)范、持續(xù)盈利的主營(yíng)業(yè)務(wù)架構(gòu)，打造市場(chǎng)化的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）拓展規(guī)范化債務(wù)融資渠道

新形勢(shì)下國(guó)家出臺(tái)的系列地方政府投融資平臺(tái)融資強(qiáng)監(jiān)管政策，打開(kāi)了投融資平臺(tái)規(guī)范化融資的“前門”，是其降低總體高杠桿率、提高資產(chǎn)回報(bào)率的強(qiáng)力保障。建議縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)摒棄傳統(tǒng)依靠財(cái)政資金或土地資源獲取間接融資的發(fā)展模式，根據(jù)不同業(yè)務(wù)內(nèi)容性質(zhì)整合優(yōu)質(zhì)資源，建立項(xiàng)目融資與收益自求平衡機(jī)制，穩(wěn)步擴(kuò)大商業(yè)性和政策性銀行信貸這一傳統(tǒng)融資渠道的同時(shí)，嘗試拓展多元化、市場(chǎng)化的直接融資渠道。例如，運(yùn)用投資基金、永續(xù)債等方式解決項(xiàng)目資本金不足問(wèn)題，通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)支持票據(jù)等債務(wù)性融資工具解決項(xiàng)目建設(shè)資金需求，采取股權(quán)并購(gòu)基金、并購(gòu)債券等方式盤活存量項(xiàng)目資產(chǎn)。

（三）強(qiáng)化系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控

建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制，既是縣（區(qū)）政府投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控的薄弱環(huán)節(jié)，也是其提升債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控能力的重要舉措。建議縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)研究制定存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)定期排查和預(yù)警應(yīng)急制度，精準(zhǔn)處置存量債務(wù)堆積引發(fā)的結(jié)構(gòu)性、苗頭性風(fēng)險(xiǎn)隱患，科學(xué)分析在建、續(xù)建項(xiàng)目的正常融資需求，有效建立存量債務(wù)融資與增量債務(wù)融資的有效銜接機(jī)制。同時(shí)，著手建立規(guī)范透明的籌資投資、績(jī)效評(píng)價(jià)等財(cái)務(wù)決策制度，完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)分析、評(píng)價(jià)、跟蹤和監(jiān)控機(jī)制，設(shè)置專崗專職承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研判和監(jiān)督，以資產(chǎn)負(fù)債率指標(biāo)為主、其他多種財(cái)務(wù)指標(biāo)為輔判斷設(shè)定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線，構(gòu)筑債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控防火墻。

（四）深化國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)改革

深化國(guó)有企業(yè)改革，建立高效的公司治理結(jié)構(gòu)，是縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)應(yīng)對(duì)債務(wù)融資困境和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。建議縣（區(qū)）級(jí)政府投融資平臺(tái)在承擔(dān)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)的同時(shí)，結(jié)合自身資產(chǎn)布局和業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，嘗試轉(zhuǎn)型為以市政基礎(chǔ)設(shè)施投資、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資等為主業(yè)的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模集聚效應(yīng)，切實(shí)增強(qiáng)債務(wù)融資和風(fēng)險(xiǎn)化解能力。具體而言，可以考慮以做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本為方向，加大股權(quán)融資、市場(chǎng)化債轉(zhuǎn)股、盤活存量資產(chǎn)、補(bǔ)充資本等方面的改革力度，降低資產(chǎn)負(fù)債率與提高總資產(chǎn)回報(bào)率的有機(jī)結(jié)合，增強(qiáng)自身“造血”能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。