劉志迎

長江三角洲（簡稱“長三角”）一體化的命題，起源于20世紀80年代，持續(xù)了30多年。2018年11月5日，國家主席習(xí)近平在中國國際進口博覽會（China International Import Expo，簡稱CIIE）開幕式上發(fā)表主旨演講，明確表示“支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略”，將長江三角洲的區(qū)域發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面的高度。這是繼1982年以來，長江三角洲經(jīng)歷的自下而上、自上而下的多次演化升級的最新戰(zhàn)略布局。那么，區(qū)域一體化發(fā)展如何實現(xiàn)，卻不是一件易事，30多年的呼吁、組織與協(xié)商，進展不大，這就需要認識清楚背后的經(jīng)濟規(guī)律。只有遵循經(jīng)濟規(guī)律，順勢而為，方能采取有效措施，推進一體化。本文運用經(jīng)濟學(xué)基本原理解讀其難點，并提出相應(yīng)對策。

一、文獻綜述

一體化（Integration）是全球化的先行者或區(qū)域范圍的表達，超前于全球化在特定區(qū)域?qū)崿F(xiàn)。1954年，荷蘭經(jīng)濟學(xué)家丁伯根（J.Tinbergen，1954）正式提出“經(jīng)濟一體化”概念。他認為經(jīng)濟一體化是將有關(guān)阻礙經(jīng)濟有效運動的人為因素加以消除，通過相互協(xié)作與統(tǒng)一，創(chuàng)造最適宜的國際經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。他將經(jīng)濟一體化分為消極一體化（Negative Integration）和積極一體化（Positive Integration），前者是消除歧視和管制制度，引入經(jīng)濟變量自由化，即消除對有關(guān)各國的物質(zhì)、資金和人員流動的障礙；后者是運用強制的力量改造現(xiàn)狀，實施和建立新的自由化政策和制度，糾正自由市場的錯誤信號，強化自由市場正確信號的效果，從而加強自由市場的一體化力量。誰是強制的力量，當然是政府。從長三角來看，早在1976年，法國地理學(xué)家戈特曼在其《世界上的城市群體系》論文中，將以上海為中心的長三角城市群，列為世界六大城市群之一（其他五大城市群分別是美國東北部大西洋沿岸大城市群；美國五大湖大城市群，日本東海岸大城市群，英國大城市群，歐洲西北部大城市群）。中國自1982年2月開始的上海經(jīng)濟區(qū)10個城市到1988年8月擴展到江浙滬皖贛閩等五省一市，隨后撤銷；再從1992年15個城市擴展到現(xiàn)如今的江浙滬皖等三省一市，歷經(jīng)18次協(xié)調(diào)會，長達35年的理論爭論和現(xiàn)實協(xié)調(diào)始終未止。

僅就長三角一體化理論文獻看，最早論述這一概念的是朱金海（1995），他認為長三角一體化是指沖破行政管理體制的界限，以市場為紐帶，以企業(yè)為主體，并由宏觀調(diào)控組織引導(dǎo)，建立功能合理分工、資源合理配置、產(chǎn)業(yè)相互協(xié)調(diào)、資金互為融通、技術(shù)相互滲透、人才互為流動的現(xiàn)代經(jīng)濟一體化區(qū)域。劉志彪（2002）認為，主權(quán)國家內(nèi)區(qū)域一體化是指在中央政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下，通過協(xié)調(diào)各地區(qū)的競爭規(guī)則和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，建立一個不被行政關(guān)系和壟斷力量扭曲的區(qū)域共同市場，使區(qū)域內(nèi)真正的市場主體進行充分、有效、公平的市場競爭，實現(xiàn)區(qū)域共同市場內(nèi)資源的高效率配置。他還強調(diào)區(qū)域統(tǒng)一市場建設(shè)是推進區(qū)域一體化發(fā)展的微觀基礎(chǔ)（劉志彪，2014）；更高質(zhì)量地推進長三角區(qū)域一體化發(fā)展，關(guān)鍵是要在體制機制上構(gòu)建一體化建設(shè)的動力機制（劉志彪，2018）。王戰(zhàn)（2002）認為，長三角一體化是集約化發(fā)展，一是城市化問題，大中小城市齊發(fā)展，中心城市與周邊城市形成一體，發(fā)展軌道交通，同時吸納更多的農(nóng)村剩余勞動力；二是合理進行產(chǎn)業(yè)分工，內(nèi)部資源配置也有規(guī)則，不能互挖墻腳，破壞市場規(guī)則，在地方政府不再過多干涉企業(yè)的情況下合理進行產(chǎn)業(yè)分工。史晉川（2003）認為，長三角市場化要解決三個問題，即制度層面的趨同、產(chǎn)業(yè)層面的整合和都市連綿帶的形成。陳建軍（2004）認為長三角區(qū)域經(jīng)濟一體化和長三角范圍內(nèi)的企業(yè)內(nèi)地域分工有著相互推動、相互促進的密切關(guān)系。強調(diào)市場機制與制度壁壘的矛盾，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與地方利益的矛盾是阻礙長三角一體化發(fā)展的主要因素（陳建軍，2010）。區(qū)域一體化發(fā)展，包含三個方面的內(nèi)容：市場的一體化、政府間合作和區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展目標的實現(xiàn)。范劍勇（2004）論述了一體化必然帶來制造業(yè)的空間轉(zhuǎn)移和地區(qū)結(jié)構(gòu)差異性增強，但并沒有給出一體化的明確定義。

洪銀興（2007）認為長三角一體化是在一體化中獲取范圍經(jīng)濟，推動力是由市場化和國際化推動的體制一體化，合作就是要求區(qū)域內(nèi)地方政府之間克服以鄰為壑、過度競爭的現(xiàn)狀，從有限領(lǐng)域的合作進入到全方位、多領(lǐng)域的合作，共享就是要求區(qū)域內(nèi)各種經(jīng)濟資源和基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)共享。上海以外的外圍地區(qū)對毗鄰中心城市的技術(shù)依賴性逐漸增強，而對區(qū)域首位中心城市的技術(shù)依賴性開始下降；由于服務(wù)業(yè)依據(jù)其交易成本定位于不同層級的中心城市，外圍地區(qū)對毗鄰中心城市的服務(wù)依賴性明顯增強（洪銀興，2012）。長三角地區(qū)的內(nèi)部增長極應(yīng)以核心區(qū)的同城化為基礎(chǔ)，先推進毗鄰城市的同城化，培育形成增長極，在此基礎(chǔ)上再逐步推進區(qū)域經(jīng)濟的一體化（洪銀興，2018）。劉志迎（2008）認為，促進泛長三角（江浙滬皖贛）的合理分工與合作，可緩解長三角經(jīng)濟圈繼續(xù)發(fā)展過程中的約束性因素，驅(qū)動該區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。長三角經(jīng)濟一體化增強了中國大城市群的綜合實力，充分發(fā)揮長江三角洲的輻射帶動作用，能夠在更大的區(qū)域空間內(nèi)開展產(chǎn)業(yè)分工合作，推動資源和生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)自由流動和優(yōu)化配置，增強區(qū)域國際競爭力（劉志迎，2009）。周立群等（2010）認為區(qū)域經(jīng)濟一體化有兩個層次：一是國際范圍內(nèi)國家之間的經(jīng)濟一體化；二是一國內(nèi)部各地區(qū)之間的經(jīng)濟一體化。其本質(zhì)上都是為了獲取國家之間或者地區(qū)之間的分工合作帶來的利益，提高各個國家或地區(qū)的經(jīng)濟實力和競爭力。張學(xué)良（2018）認為長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，預(yù)示著長三角區(qū)域的發(fā)展進入了新的階段，長三角區(qū)域一體化發(fā)展包括產(chǎn)業(yè)、交通、市場等方面，其中，產(chǎn)業(yè)的一體化發(fā)展是重要基礎(chǔ)。長三角區(qū)域一體化發(fā)展機制建設(shè)的主要內(nèi)容包括政府協(xié)商機制、經(jīng)貿(mào)合作機制、區(qū)域協(xié)調(diào)治理機制、資源共享機制、民間合作機制等（張學(xué)良，2019a）。長三角地區(qū)目前在空間上初步表現(xiàn)出“中心城區(qū)—都市區(qū)—城市群”的多層次嵌套型的結(jié)構(gòu)，這符合區(qū)域經(jīng)濟空間的演化規(guī)律，有利于實現(xiàn)一體化發(fā)展（張學(xué)良，2019b）。肖金成（2018）認為，長三角地區(qū)一體化已經(jīng)歷規(guī)劃協(xié)調(diào)、要素合作和機制對接三個階段，在商品市場、要素市場、產(chǎn)權(quán)市場、市場監(jiān)管等方面取得了一些成效。吳福象（2019）認為，長三角區(qū)域一體化發(fā)展至少應(yīng)強調(diào)三個方面：一是強調(diào)動力的變革和新舊動能的轉(zhuǎn)換；二是強調(diào)治理模式的轉(zhuǎn)變；三是強調(diào)機制的構(gòu)建。

以上學(xué)者的觀點總體上看，都是強調(diào)破除制度因素制約，讓產(chǎn)品、要素市場化，推進基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和政策一體化?；诖?，筆者認為長三角一體化不是均等化，而是政府消除區(qū)域之間行政性壁壘的各要素市場一體化、產(chǎn)品市場一體化、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)（政策）一體化、公共福利一體化的過程，也是政府糾正市場錯誤信號，強化自由市場一體化的過程，是消極一體化和積極一體化并舉的過程。

二、長三角一體化所面臨的“剪刀差”難題

雖然學(xué)者們都認為一體化是必要的，也是可行的，但是，由于區(qū)域間發(fā)展水平的差異和發(fā)展階段的不同，一體化發(fā)展中落后省份或地區(qū)仍然面臨諸多區(qū)域間難以解決的難題。區(qū)域經(jīng)濟理論的極化效應(yīng)與擴散效應(yīng)是兩種先后發(fā)生的效應(yīng)，總體上來看或者從世界經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實來看，核心大城市的極化效應(yīng)，明顯強于擴散效應(yīng)。筆者認為，在長三角一體化過程中，始終面臨著以下“剪刀差”難題。

1.產(chǎn)品市場形成的價值“剪刀差”難題

早在計劃經(jīng)濟時期，政府的計劃定價就造成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”，同時造成原材料和能源與產(chǎn)成品價格“剪刀差”。所謂“剪刀差”原是指將農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、原材料和能源定價低于其價值，而將工業(yè)產(chǎn)品或產(chǎn)成品定價高于其價值，從而在交換時，實現(xiàn)了價值轉(zhuǎn)移。安徽作為農(nóng)業(yè)大省、原材料和能源大省，在計劃經(jīng)濟時期，難免被剝奪一些財富，以支持工業(yè)大省。隨著中國經(jīng)濟的市場化，這種計劃經(jīng)濟的“剪刀差”基本消失，但是，既往的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)仍然具有持續(xù)性。經(jīng)過40年的改革開放，雖然江浙滬皖三省一市的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有較大改變，但是，經(jīng)濟的歷史基礎(chǔ)和特殊的地理空間，再加上沿海率先對外開放，事實上安徽與江浙滬的差距進一步拉大，而不是縮小。計劃經(jīng)濟的價格“剪刀差”，變成了市場經(jīng)濟的價值“剪刀差”，即低附加價值的初級產(chǎn)品與高附加價值制成品的交換，低技術(shù)含量的低端產(chǎn)品與高技術(shù)含量高端品的交換，造成區(qū)域間差距加大。

其一，初級產(chǎn)品與制成品交換形成的價值“剪刀差”。安徽總體上說還是生產(chǎn)初級產(chǎn)品為多，雖然近十多年來有了較快的發(fā)展，在某些領(lǐng)域有相對優(yōu)勢，但總體上看，與江浙滬相比還是有較大的差距，而且差距還在擴大。以初級產(chǎn)品為主的生產(chǎn)總體狀況并沒有根本改變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)、原材料和能源的比重仍然較大，制造業(yè)中傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重占據(jù)近三分之二，這樣的狀態(tài)與江浙滬的產(chǎn)成品交換，自然在市場經(jīng)濟條件下有價值“剪刀差”，參見圖1。Pa1代表落后區(qū)域初級產(chǎn)品市場決定的價格，Pa2代表發(fā)達區(qū)域產(chǎn)成品市場決定的價格，Va代表兩個市場的價值“剪刀差”。

圖1 初級產(chǎn)品與產(chǎn)成品交換的“剪刀差”示意圖

其二，低端產(chǎn)品與高端產(chǎn)品交換形成的價值“剪刀差”。雖然安徽省省會合肥市已經(jīng)被國家列為綜合性科學(xué)中心，安徽也有不少產(chǎn)業(yè)形成了一定的創(chuàng)新能力，少數(shù)行業(yè)在國內(nèi)占據(jù)領(lǐng)先地位，但是，安徽整個產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平還是落后于江浙滬，從企業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)實來看，技術(shù)水平和管理水平與江浙滬還是有較大差距，在區(qū)域市場一體化條件下，這樣的市場交換，實質(zhì)上是低端產(chǎn)品與中高端產(chǎn)品的交換，從而難免存在價值“剪刀差”，參見圖2。Pb1代表落后區(qū)域低端產(chǎn)品市場決定的價格，Pb2代表發(fā)達區(qū)域高端成品市場決定的價格，Vb代表兩個市場的價值“剪刀差”。

圖2 低端產(chǎn)品與高端成品交換的“剪刀差”示意圖

2.要素市場形成的價值“剪刀差”難題

從要素市場來看，勞動（人才）、資本、土地（生態(tài)）和技術(shù)，無不因為市場作用而使得區(qū)域之間形成“馬太效應(yīng)”，也就是城市、中心城市、發(fā)達地區(qū)對鄉(xiāng)村、邊遠城市和落后省份的“極化”或者“虹吸”效應(yīng)，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距、城際差距和省際差距進一步拉大。在高度的計劃經(jīng)濟條件下，由于戶籍制度管制、資本市場、土地市場未形成、技術(shù)沒有進行市場化交易，這種差距并不明顯，或者說，有差距也是由中央政府控制下形成的，在某些情況下，還有一些對口支持或轉(zhuǎn)移。但是在市場經(jīng)濟條件下，這種要素跨區(qū)域的流動成為由市場來決定的要素主體行為，在理性人假設(shè)條件下，各種要素所有者按照利益最大化原則，選擇自己的供給與需求對接，從而，哪個區(qū)域出價高，這些要素就往哪里流動。由于安徽處于后發(fā)展區(qū)域，各種生產(chǎn)要素自然被江浙滬“虹吸”，僅以勞動（人才）為例，上海960萬外來人口中，安徽人占三分之一；江蘇700余萬外來人口中，安徽人占35%；浙江1200萬外來人口中，安徽人占20%。可以看出，長三角對安徽的極化效應(yīng)十分明顯，這也是拉大安徽與江浙滬差距的重要原因。

從要素市場來看，長三角一體化過程中的省市形成的“剪刀差”，可簡要分析如下。

其一，勞動（人才）市場形成的價值“剪刀差”。改革開放以來，特別是浦東開發(fā)開放以后，江浙滬的經(jīng)濟發(fā)展加速，大量的外資企業(yè)落地滬蘇錫常，浙江民營經(jīng)濟的快速發(fā)展，需要大量的勞動力，而安徽工業(yè)經(jīng)濟欠發(fā)達。在省內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟不發(fā)達、民營經(jīng)濟發(fā)展弱的情況下，勞動力采取“用腳投票”的方式，紛紛涌入長三角務(wù)工（農(nóng)民工）。從人才來看，安徽高?；蛟谕獾馗咝Ｅ囵B(yǎng)的安徽籍人才，求職意愿首選江浙滬，然后是京廣深，再然后才是安徽，主要是合肥市。主要原因是在江浙滬的工資水平高，而在安徽要么找不到就業(yè)崗位，要么工資水平相對較低，工資水平差異導(dǎo)致勞動（人才）在區(qū)域間形成價值“剪刀差”，參見圖3。W1代表落后區(qū)域勞動（人才）市場決定的價格，W2代表發(fā)達區(qū)域勞動（人才）市場決定的價格，Vw代表兩個市場的價值“剪刀差”。

圖3 勞動（人才）要素市場的“剪刀差”示意圖

其二，資本市場形成的價值“剪刀差”。資本是逐利的，資本流動向來是由回報率低的地方流向回報率高的地方。資本到發(fā)達地區(qū)獲取的回報，高于落后地區(qū)的回報，就造成在區(qū)域之間資本的流動由落后地區(qū)流向發(fā)達地區(qū)。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，落后地區(qū)的存貸比要低于發(fā)達地區(qū)的存貸比，意味著落后地區(qū)的吸收存款通過金融系統(tǒng)轉(zhuǎn)移到發(fā)達地區(qū)放貸的資本流動。在資本一級市場，那就是發(fā)達地區(qū)的上市公司多，且質(zhì)量相對較好，資本還是流向了發(fā)達地區(qū)，從而，形成了資本市場的價值“剪刀差”，參見圖4。R1代表落后區(qū)域資本市場決定的價格，R2代表發(fā)達區(qū)域資本市場決定的價格，VR代表兩個市場的價值“剪刀差”。

圖4 資本要素市場的“剪刀差”示意圖

其三，土地（生態(tài)）市場形成的價值“剪刀差”。經(jīng)濟學(xué)意義上的土地是指所有一切自然資源。土地在發(fā)達地區(qū)是昂貴的，尤其是建設(shè)用地，而在落后地區(qū)土地價值相對便宜，這是地租理論基本原理。前十多年產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和落后地區(qū)的招商引資，都是基于土地的區(qū)域價格差，落后地區(qū)招來的企業(yè)到內(nèi)地投資，投資者雖然拿到了便宜的土地，事實證明，落后產(chǎn)業(yè)終究要被淘汰，由于產(chǎn)業(yè)配套能力和商務(wù)環(huán)境不比發(fā)達地區(qū)優(yōu)越，最終也沒有獲得真正的好處，落后區(qū)域的經(jīng)濟也沒有改觀。但在土地置換上，發(fā)達區(qū)域的企業(yè)還是獲得了足夠的回報，這就造成土地市場的價值“剪刀差”，參見圖5。L1代表落后區(qū)域土地市場決定的價格，L2代表發(fā)達區(qū)域土地市場市場決定的價格，VL代表兩個市場的價值“剪刀差”。

圖5 土地要素市場的“剪刀差”示意圖

其四，技術(shù)市場形成的價值“剪刀差”。技術(shù)是新經(jīng)濟的重要要素，技術(shù)市場的交易更是存在著明顯的“虹吸”效應(yīng)。從安徽省技術(shù)合同交易額來看，安徽賣出去的技術(shù)多于買進來的技術(shù)，企業(yè)賣出去的技術(shù)比高?？蒲性核u出去的技術(shù)多。從前者看，安徽的技術(shù)在省內(nèi)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的要少于到發(fā)達地區(qū)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。即發(fā)達地區(qū)購買一項技術(shù)出價高于在落后地區(qū)的出價，從而導(dǎo)致技術(shù)市場呈現(xiàn)出價值“剪刀差”，參見圖6。T1代表落后區(qū)域技術(shù)市場決定的價格，T2代表發(fā)達區(qū)域技術(shù)市場決定的價格。VT代表兩個市場的價值“剪刀差”。

圖6 技術(shù)要素市場的“剪刀差”示意圖

3.公共服務(wù)質(zhì)量“剪刀差”難題

Robert B.Denhardt（2001）新公共服務(wù)的基本理論內(nèi)涵是服務(wù)于公民，而不是服務(wù)于顧客；追求公共利益；重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神；思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性；承認責(zé)任并不簡單；服務(wù)，而不是掌舵；重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。Riccardo Fiorito（2004）等把政府公共服務(wù)分為“公共產(chǎn)品”和“價值產(chǎn)品”。政府公共服務(wù)包括普通公共服務(wù)與公共安全、社會服務(wù)、經(jīng)濟服務(wù)、未按大類劃分的支出等，即可分為基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟公共服務(wù)、公共安全服務(wù)和社會公共服務(wù)。公共服務(wù)質(zhì)量體現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境優(yōu)劣，在很大程度上，影響創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和投資發(fā)展?？傮w上看，越是經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域，公共服務(wù)質(zhì)量越好。

其一，基礎(chǔ)公共服務(wù)形成的價值“剪刀差”?；A(chǔ)公共服務(wù)是通過公共權(quán)力介入或公共資源（主要是財政）投入，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂等活動都需要的基礎(chǔ)性服務(wù)，主要包括提供水、電、氣、交通、通信、郵電與氣象等基礎(chǔ)設(shè)施。江浙滬的基礎(chǔ)公共服務(wù)明顯優(yōu)于安徽，供給也更加充足。假設(shè)在需求一致的情況下，供給充足，那么，發(fā)達區(qū)域公民或組織就能夠享用到價格更為便宜的基礎(chǔ)公共服務(wù)，與落后區(qū)域形成價值“剪刀差”。

其二，經(jīng)濟公共服務(wù)形成的價值“剪刀差”。經(jīng)濟公共服務(wù)是政府的經(jīng)濟公共服務(wù)職能，主要是通過公共權(quán)力介入或公共資源（主要是財政）投入，為公民和企業(yè)從事經(jīng)濟發(fā)展活動所提供的各種服務(wù)，包括企業(yè)注冊、政策落實、經(jīng)濟性行政審批、創(chuàng)業(yè)孵化器（加速器）、商檢、稅務(wù)服務(wù)以及政策性信貸等便利程度。落后區(qū)域的經(jīng)濟公共服務(wù)水平低于發(fā)達區(qū)域，也會形成經(jīng)濟公共服務(wù)價值“剪刀差”。

其三，社會公共服務(wù)形成的價值“剪刀差”。社會公共服務(wù)是政府的社會公共服務(wù)職能，主要通過公共權(quán)力介入或公共資源（主要是財政）投入，為滿足公民的社會發(fā)展活動的直接需要所提供的服務(wù)，主要包括教育、醫(yī)療、社會保障以及環(huán)境保護等?？傮w上看，江浙滬的醫(yī)療和社會保障水平高于安徽，滬寧杭明顯高于合肥及其他，上海的大學(xué)入學(xué)率和醫(yī)療服務(wù)水平高于江浙皖，從而形成社會公共服務(wù)價值“剪刀差”。從公共福利來看，由于受到經(jīng)濟發(fā)展水平制約，安徽公共福利水平遠低于江浙滬。在環(huán)境保護方面，下游（江浙滬）則希望上游（安徽）保證下游水生態(tài)優(yōu)化，卻又不愿意承擔過多的轉(zhuǎn)移支付。

其四，公共安全服務(wù)形成的價值“剪刀差”。公共安全服務(wù)是指通過公共權(quán)力介入或公共資源（主要是財政）投入為公民提供的安全服務(wù)。對于地方政府來說，主要是警察和消防等方面的服務(wù)。相對來說，江浙滬的警察和消防等服務(wù)意識、行為和水平高于安徽，從而也形成公共安全服務(wù)“剪刀差”。

4.公共政策水平“剪刀差”難題

公共政策本質(zhì)是解決社會公共利益（物質(zhì)利益和精神利益）的增進與分配問題，利益分配就涉及利益選擇、利益綜合、利益分配和利益落實。公共政策是公共權(quán)力機關(guān)經(jīng)由相關(guān)過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現(xiàn)公共利益的方案，其作用在于規(guī)范和指導(dǎo)有關(guān)機構(gòu)、團體或個人的行動，存在形式為法律法規(guī)、行政規(guī)定或命令、領(lǐng)導(dǎo)人口頭或書面的指示、政府規(guī)劃等。既包括中央政府出臺的公共政策，也包括地方政府出臺的公共政策，前者大多數(shù)情況下是以“一刀切”的形式，甚至某種情況下只給政策，不給資金，或者要求地方政府配套，而發(fā)達區(qū)域政策資金投放量大，落后地區(qū)則難以拿出資金或者配套資金較少，形成了與發(fā)達區(qū)域明顯的政策性資金“剪刀差”。從地方政府的公共政策來看，由于發(fā)達地區(qū)政策理念較為超前且有雄厚的政策資金支持，政策實施的人為障礙因素也相對較小，而落后地區(qū)政策理念、資金數(shù)量和實施中人為障礙都將導(dǎo)致政策水平低下，從而形成政策“剪刀差”，不利于與發(fā)達地區(qū)競爭。

三、長三角一體化發(fā)展的商務(wù)成本和收益差異

長三角一體化發(fā)展，面臨以上諸多剪刀差，最后還是體現(xiàn)在成本與收益的關(guān)系上，如果發(fā)達地區(qū)的收益—商務(wù)成本≤落后地區(qū)的收益—商務(wù)成本，那么就是擴散效應(yīng)；相反，則是極化效應(yīng)，對落后地區(qū)產(chǎn)生虹吸，導(dǎo)致發(fā)展差距拉大。一體化發(fā)展是拉大差距好，還是縮小差距好？大家當然希望縮小差距，大多數(shù)學(xué)者也認為會縮小差距，這也是一體化發(fā)展的本來目標。

商務(wù)成本是指組織內(nèi)部發(fā)生的各種成本費用和組織正常運行必須在組織外部發(fā)生并付出的成本費用的總和。干春暉（2003）認為，商務(wù)成本分為兩部分，即生產(chǎn)要素的成本和獲得生產(chǎn)要素以及組織生產(chǎn)的成本（軟成本）。劉志彪等（2006）認為，商務(wù)成本是指企業(yè)在開辦期和持續(xù)期所產(chǎn)生的各種費用的總和，一般包括各類生產(chǎn)要素價格、稅費以及法律政策體系、市場秩序、政府部門辦事效率、地理位置及基礎(chǔ)設(shè)施等方面，并將商務(wù)成本分為要素成本和交易成本。筆者采用此劃分方法，其中交易成本是在交易中發(fā)生的間接成本，包括市場的完善性、政府公共服務(wù)質(zhì)量、政策法規(guī)連續(xù)性、工作人員職業(yè)化水平、社會信用水平等。

假設(shè)要素成本為Cf，交易成本為Ct，政策性補貼（或減稅）rp，那么，在收益TR為一定的情況下，凈收益П=TR-TC（Cf+Ct）+rp。見圖7。

圖7 同類商品價值下長三角區(qū)域商務(wù)成本與收益關(guān)系的示意圖

如果市場是統(tǒng)一的，發(fā)達地區(qū)與落后地區(qū)同樣商品獲取的收益是一樣的，即TRa=TRb=TR，那么，區(qū)域之間的凈收益就取決于要素成本Cf，交易成本Ct、政策性補貼（或減稅）rp。在前面的分析中可以看出，Cfb≥Cfa，Ctb≤Cta，rpb≥rpa；落后地區(qū)的成本TCa=Cfa+Cta-rpa，發(fā)達區(qū)域的成本TCb=Cfb+Ctb-rpb，那么，究竟是發(fā)達地區(qū)的商務(wù)成本低于落后地區(qū)的，還是相反，需要由數(shù)據(jù)來實證。從要素成本來看，勞動力成本正在被市場拉平，土地價格差異與交通有著密切關(guān)系，資本市場的收益差距相對較小一點，所以，整體上看，差距的關(guān)鍵在于人才和技術(shù)，這又是新經(jīng)濟條件下的重要要素。

如果按照前面分析，落后地區(qū)的產(chǎn)品與發(fā)達地區(qū)的產(chǎn)品有價值“剪刀差”，即TRa≤TRb，那么，情況就會變得更加不利于落后區(qū)域。如果TRa≤TRb，TCa≤TCb，那就要看TRb-TRa≤或≥TCb-TCa，如圖8。

圖8 不同類商品下長三角區(qū)域商務(wù)成本與收益關(guān)系的示意圖

區(qū)域的人口集聚緣于兩點：一個是就業(yè)，一個是生活。前者是商務(wù)活動謀求收益，后者是謀求更好的生活。前者是后者的基礎(chǔ)，后者是前者的目的。因此，在考慮商務(wù)成本的時候，還要考慮生活成本。發(fā)達區(qū)域的生活成本明顯高于落后區(qū)域，但是，如果兩地的個人收益差距≥兩地生活成本差距，那么，人口仍然會流向發(fā)達地區(qū)。

四、長三角一體化發(fā)展的若干對策

根據(jù)以上分析，基于長三角一體化發(fā)展的總體要求，安徽作為推進長三角一體化的發(fā)展主體，要有高度的責(zé)任感和敢于擔當?shù)闹鹘切膽B(tài)，強化學(xué)習(xí)意識，積極主動作為，深入謀劃一體化發(fā)展方案，有針對性地解決相應(yīng)問題。安徽要學(xué)習(xí)江浙滬的發(fā)展理念、先進做法、改革經(jīng)驗和創(chuàng)新精神，重點謀劃好自己的事情，自強自立，盡快縮小與江浙滬的差距。加快實現(xiàn)長三角一體化，建議從以下6個方面著力。

1.強化“積極性一體化”意識，由中央政府來糾正自由市場的偏誤性信號，積極引導(dǎo)長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展

黨的十九大報告強調(diào)，要建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制。這個新機制從理論上來講，就是要糾正市場偏誤性信號所導(dǎo)致的資源過多向東部地區(qū)和大城市集中，造成區(qū)域間發(fā)展失衡的現(xiàn)象。中央政府糾偏，只能夠通過行政性干預(yù)的空間布局或政策傾斜來調(diào)控。中央政府通過干預(yù)空間布局（如國家重點工程、重大投資項目或央企重點工程項目）將項目投向相對落后區(qū)域，至于市場化的項目（類似特斯拉汽車項目、迪士尼樂園等落地上海，事實上造成上海城市負荷過大），中央政府也可以引導(dǎo)其投資地選擇（如合肥或其他三線城市），從而帶動這一區(qū)域整體發(fā)展；還可以像“雄安新區(qū)”建設(shè)一樣，在合肥與南京之間布局長三角一些功能的疏散區(qū)，減輕滬蘇錫常寧等城市的壓力，也可以強化合肥寧波之間的經(jīng)濟聯(lián)系；從政策上來看，由國家政策引導(dǎo)比地方出臺政策引導(dǎo)，具有更強的治理約束力和激勵作用。

2.著手做好“積極性一體化”，協(xié)調(diào)好江浙滬皖三省一市，盡快消除歧視和管制制度，引入經(jīng)濟變量自由化以促進一體化，大幅度降低制度性交易成本

江浙滬皖三省一市各種行政性壁壘仍然大量存在，需要四地的立法部門和各地政府行政性政策制定部門聯(lián)手審核各地政策差異和阻礙市場一體化的各種法規(guī)、政策和做法，讓要素市場、產(chǎn)品市場更加自由化。盡量減少或消除省市之間的行政性障礙,以推進長三角一體化。在公共醫(yī)療、教育領(lǐng)域，鼓勵發(fā)達地區(qū)的教育和醫(yī)療機構(gòu)，并購或投資落后區(qū)域機構(gòu)，或者在落后區(qū)域設(shè)置分支機構(gòu)，改善落后區(qū)域社會公共服務(wù)水平。詳細梳理基礎(chǔ)公共服務(wù)項目，特別是一些交通、水利等設(shè)施，首先實現(xiàn)一體化。在經(jīng)濟公共服務(wù)領(lǐng)域，落后地區(qū)要大力改善服務(wù)質(zhì)量，大幅度提高行政效率。

3.加快推進落后地區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，通過技術(shù)創(chuàng)新推進傳統(tǒng)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)新經(jīng)濟主體增量擴張，提高產(chǎn)品附加價值,以縮小價值“剪刀差”

江浙滬皖的差距集中體現(xiàn)在經(jīng)濟領(lǐng)域，主要集中體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，安徽產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展滯后，導(dǎo)致整體經(jīng)濟發(fā)展滯后。一方面表現(xiàn)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不夠，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩慢。不像宣傳媒體所言的安徽具有創(chuàng)新優(yōu)勢，且對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)有理解偏誤。僅把創(chuàng)新理解為科技創(chuàng)新是不夠的，科學(xué)是發(fā)現(xiàn)，技術(shù)是發(fā)明，對創(chuàng)新的完整理解應(yīng)包括技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新三部分。企業(yè)是創(chuàng)新主體，只有企業(yè)的創(chuàng)新才能夠推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，能把關(guān)注點僅僅放在科研院所或高校。創(chuàng)新本義是科技成果的商業(yè)化應(yīng)用即創(chuàng)業(yè)，所以，創(chuàng)業(yè)更能夠表達安徽經(jīng)濟社會發(fā)展的迫切需要。擁有大量的創(chuàng)業(yè)者才能夠生成新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)，才會有“獨角獸”類企業(yè)產(chǎn)生，從而通過增量擴充改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

4.想方設(shè)法提高新經(jīng)濟關(guān)鍵要素價值，吸引優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素集聚落后區(qū)域，尤其要強化人才和技術(shù)要素集聚，為安徽實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動服務(wù)，支撐新經(jīng)濟發(fā)展

安徽是出人才的大省，而不是聚集人才的大省。如何聚集人才，需要優(yōu)質(zhì)企業(yè)平臺或者微觀組織平臺，不是政府出臺一個籠統(tǒng)的人才政策就能夠解決問題的。優(yōu)質(zhì)企業(yè)才是集聚人才的平臺，優(yōu)質(zhì)企業(yè)主要是上市公司，然而安徽上市公司僅有100多家（而浙江有400多家，江蘇近400家，上海近300家），不僅數(shù)量差距大，質(zhì)量差距也大，工資水平也低（2018年安徽上市公司平均工資水平只相當于全國上市公司的70%不到），憑什么吸引人才？所以，要大力推進優(yōu)質(zhì)公司上市，推進上市公司進一步發(fā)展，至關(guān)重要。要制定以微觀主體為落腳點的人才政策并將政策落實到微觀主體。技術(shù)要素的集聚也是集中在企業(yè)，而不是大學(xué)和科研院所。新經(jīng)濟的要素在于“人才、知識、技術(shù)積累”，具體抓手在于企業(yè)創(chuàng)新和社會大眾創(chuàng)業(yè)。依賴企業(yè)平臺引入高水平人才（工程技術(shù)人才或工程師人才）；企業(yè)建立完善的技術(shù)創(chuàng)新體系，政府構(gòu)筑鼓勵創(chuàng)業(yè)、扶植創(chuàng)業(yè)的平臺、制度體系和政策體系，互動協(xié)調(diào)作為才有出路。

5.大力提升公共服務(wù)水平，優(yōu)化經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境，降低交易成本，這是落后區(qū)域政府部門能夠有所作為的空間，也是降低交易成本乃至生活成本的關(guān)鍵問題

無論是我們本地人的現(xiàn)實感受，還是外來投資商的辦事經(jīng)歷，不管政府承認也好，不承認也罷，安徽公共服務(wù)水平（包括質(zhì)量、態(tài)度和供給數(shù)量）都遠低于江浙滬，這是客觀事實。沒有強有力的手段或辦法改善公共服務(wù)，都將進一步制約安徽經(jīng)濟社會進一步的發(fā)展。因此，必須在公共服務(wù)供給數(shù)量、質(zhì)量上下大功夫，要大力改善服務(wù)?；A(chǔ)公共服務(wù)可以通過資金投入來改變，經(jīng)濟公共服務(wù)要通過政府相關(guān)部門改善服務(wù)流程、服務(wù)意識和態(tài)度來提高水平；社會公共服務(wù)需要增加投入，大力引進發(fā)達區(qū)域社會公共服務(wù)機構(gòu)落地安徽；總體上來說，各種公共服務(wù)都與思想觀念、管理水平和經(jīng)濟實力有著密切關(guān)系，必須在這些方面拿出具體的改善方案。

6.強力推進思想觀念轉(zhuǎn)變，徹底推翻壓在落后區(qū)域人頭上的“三座大山”（官本位意識、小農(nóng)意識和打工意識），弘揚企業(yè)家精神和創(chuàng)業(yè)精神

其一是破除制約落后區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的第一大障礙，就是官本位思想。一些政府部門想方設(shè)法設(shè)置各種行政性障礙約束了自己發(fā)展。在國家相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步設(shè)定更多的“莫名其妙”的新規(guī)定（即設(shè)租行為），約束經(jīng)濟社會各主體發(fā)展，少數(shù)部門、有些官員或公務(wù)員要被服務(wù)對象“三請四邀、左請示右匯報”，以刷“存在感”，這是官本位思想的現(xiàn)實表現(xiàn)。政府官本位思想不清除，民眾的“怕官、托官、求官”行為就難以清除，從而擾亂公平競爭秩序，形成惡性循環(huán)制約落后地區(qū)發(fā)展。其二是破除小農(nóng)意識。這是落后區(qū)域較為普遍存在的意識，小富即安，不思進取，宗族思想，眼界不寬。其三是破除打工意識。這是小農(nóng)意識的派生品，安徽有近千萬人口外出務(wù)工，如果這千萬人口都在本地創(chuàng)業(yè)，那安徽經(jīng)濟社會又是怎樣的境地？壓在安徽人頭上的看不見的“三座大山”不推翻，思想觀念的制約，會一直壓制安徽獲得新發(fā)展。因此，安徽急需要進行一場深入的創(chuàng)業(yè)精神、企業(yè)家精神大討論，實現(xiàn)與江浙滬思想觀念的對接，實現(xiàn)思想意識深層次根本性的一體化。