宋宏 顧海蔚

【摘 要】 政府推進以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目，而以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目受諸多因素的影響。為探究PPP特色小鎮(zhèn)項目的影響因素，基于現(xiàn)有研究，總結(jié)了影響PPP特色小鎮(zhèn)項目的10個因素：政策支持、政府擔保、融資難度、市場環(huán)境、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、人才儲備、運營風險、收益分配、土地獲取、管理體制;通過分析各因素之間的關(guān)系，建立鄰接矩陣與可達矩陣;基于ISM模型對PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素進行層級劃分，用MICMAC對各因素之間的關(guān)聯(lián)強度進行求解;研究表明，影響PPP特色小鎮(zhèn)項目最主要的因素是政策支持和政府擔保;針對PPP特色小鎮(zhèn)項目的主要影響因素提出相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】 特色小鎮(zhèn); ISM模型; PPP

【中圖分類號】 F291.3 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）13-0041-05

一、引言

特色小鎮(zhèn)依托當?shù)刈匀毁Y源，打造具有中國傳統(tǒng)文化的旅游、觀光、度假于一體的綜合旅游項目。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，最大限度地整合當?shù)刭Y源，加強資源利用率;增加當?shù)鼐用窬蜆I(yè)機會，進而提高居民生活水平;增加當?shù)卣呢斦杖?，加快區(qū)域發(fā)展。PPP模式是政府與社會資本方為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的一種長期合作的伙伴關(guān)系，具有風險共擔、利益共享的特征[1];2017年國家發(fā)改委等四部委在《關(guān)于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè)的若干意見》中指出要降低政府債務(wù)風險，引進富有活力的社會資本方投資建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目，這為以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目提供了政策支持。為保證特色小鎮(zhèn)項目能以最低的成本來獲取最大經(jīng)濟效益與社會效益，減輕地方政府財政壓力，提高建設(shè)質(zhì)量和效率，促進政府職能轉(zhuǎn)變，國家大力倡導(dǎo)地方政府與社會資本方以PPP模式共同建設(shè)特色小鎮(zhèn)[2]，但以PPP模式開發(fā)建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目與其他的政府公益性項目不同：首先，它是一個產(chǎn)業(yè)融合、文化旅游相結(jié)合、社區(qū)功能于一體的項目;其次，它具有投資大、回收慢、專業(yè)性強的特點。因此，如何推動以PPP模式開發(fā)建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目是亟待解決的問題，而研究推動PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)的影響因素具有重要作用。

國內(nèi)外對PPP特色小鎮(zhèn)項目的研究，主要從PPP特色小鎮(zhèn)項目的可行性、存在問題、財政政策、運作模式、風險分擔機制等方面進行研究。陳旭斌等[3]對PPP特色小鎮(zhèn)項目中社會資本方無法識別政府信用、缺乏人才與經(jīng)驗、定價與特許期不合理等問題進行分析并提出相關(guān)建議;沈曉玉等[4]對8個省1個直轄市關(guān)于PPP模式特色小鎮(zhèn)的財政政策進行分析總結(jié);李永華[5]對構(gòu)建特色小鎮(zhèn)“PPP+產(chǎn)業(yè)化+金融化”運營模式提出相關(guān)建議;蘇海紅等[1]對PPP特色小鎮(zhèn)項目的可行性及運作模式中的運營風險、運作過程、利益相關(guān)者進行研究;賴一飛等[2]運用合作博弈Shapley模型得出三方共贏的風險分擔模型。綜上所述，鮮有學者對PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素進行深入研究，而PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素及影響因素之間的關(guān)系對推動政府和社會資本方共同建設(shè)特色小鎮(zhèn)至關(guān)重要。因此，研究推動PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)的影響因素非常有必要。

二、解釋結(jié)構(gòu)模型（ISM）構(gòu)建

（一）影響因素確定

在第一批127個中國特色小鎮(zhèn)中，約52%的特色小鎮(zhèn)采用PPP模式[6]。但在一些特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中，因缺乏PPP項目融資專業(yè)型人才、商業(yè)銀行貸款額度低、PPP項目金融體系不完善等造成PPP特色小鎮(zhèn)項目出現(xiàn)融資難的問題。中國社科院研究員郭昀通過分析華僑城以PPP模式合作開發(fā)的深圳甘坑新鎮(zhèn)項目，得出PPP特色小鎮(zhèn)項目的核心問題是投資與收益相匹配，即獲得長期穩(wěn)定收入是固然重要的，并提出要以市場化機制來推動PPP特色小鎮(zhèn)的建設(shè)[7];席麗莎等[8]提出特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建因“產(chǎn)業(yè)無特色”，創(chuàng)新力不足，出現(xiàn)“千鎮(zhèn)一面”的現(xiàn)象，造成建設(shè)特色小鎮(zhèn)“運動化”的誤區(qū)，同時特色小鎮(zhèn)也會因缺乏產(chǎn)業(yè)支撐，可持續(xù)發(fā)展能力差，最終成為一個空殼，出現(xiàn)“鬼城”“空城”等現(xiàn)象，造成建設(shè)特色小鎮(zhèn)的“地產(chǎn)化”的誤區(qū);有學者通過分析推進PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)過程中政企分工不明確，監(jiān)督機制、信息披露制度不完善等問題，提出以專業(yè)化管理有效推進PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè);隨著國家政策與政府補貼不斷增加，以PPP模式創(chuàng)建的特色小鎮(zhèn)項目逐漸增多，但是大部分的特色小鎮(zhèn)項目因缺乏專業(yè)性強、創(chuàng)新性強、定位精準的人才，造成小鎮(zhèn)規(guī)劃設(shè)計與小鎮(zhèn)的實際情況不匹配的問題?；诂F(xiàn)有的研究，結(jié)合PPP特色小鎮(zhèn)項目的文獻并咨詢相關(guān)專家，總結(jié)出推動PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)的10個影響因素。

1.政策支持：它是指國家相關(guān)部門對PPP特色小鎮(zhèn)項目制定相關(guān)政策、法律及監(jiān)督機制給予支持。目前PPP特色小鎮(zhèn)項目的經(jīng)驗指導(dǎo)與相關(guān)法律支持相對而言較少，因此造成各投資企業(yè)處于一種觀望的狀態(tài)。

2.政府擔保：政府是以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目的重要參與主體，政府的擔保作用是以PPP模式進行開發(fā)建設(shè)特色小鎮(zhèn)的重要影響因素。政府擔保作用直接影響審批流程是否延誤、土地獲取的難易程度、社會資本參與建設(shè)的積極性。

3.融資難度：由于特色小鎮(zhèn)的投資額度大，加大前期的融資難度，阻礙社會資本方投資建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目的熱情;而后期特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)運營也會因缺乏資金出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈斷裂的風險。

4.市場環(huán)境：特色小鎮(zhèn)的建設(shè)受土地市場、金融市場等影響。土地市場環(huán)境的變化，對土地定價、土地租金及土地獲取方式都有影響;金融市場的變化，對通貨膨脹率、融資方式、融資渠道等都會產(chǎn)生影響。

5.產(chǎn)業(yè)技術(shù)：特色小鎮(zhèn)的運營離不開特色產(chǎn)業(yè)的運營，特色產(chǎn)業(yè)的運營需要相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)，技術(shù)缺乏影響以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目。

6.人才儲備：特色產(chǎn)業(yè)的運營需要相應(yīng)的高層次的產(chǎn)業(yè)技術(shù)人員，需要高層次的管理人才，因此人才儲備是特色小鎮(zhèn)項目的影響因素之一。

7.運營風險：由于特色小鎮(zhèn)項目具有投資大、時間長、回收慢的特點，特色小鎮(zhèn)項目在運營過程中受到各種潛在因素影響，產(chǎn)生運營不周的風險。

8.收益分配：PPP特色小鎮(zhèn)項目的收益分配是影響各合作方合作關(guān)系穩(wěn)定的關(guān)鍵，收益分配越均衡，合作關(guān)系越穩(wěn)定;PPP特色小鎮(zhèn)項目的收益越多，參與建設(shè)的各企業(yè)獲得的額外收益越多，企業(yè)對特色小鎮(zhèn)的投資意愿越強烈。

9.土地獲?。禾厣℃?zhèn)項目所涉及的土地一般屬于農(nóng)村集體土地，由于其土地所屬權(quán)的特殊性，土地獲取也存在一定的難度，影響PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)。

10.管理體制：PPP特色小鎮(zhèn)項目是政府與社會資本方合作共同建設(shè)項目，參與建設(shè)特色小鎮(zhèn)的建設(shè)方各不相同，人員層次各不相同，因此管理體制建設(shè)是影響PPP特色小鎮(zhèn)項目的因素之一。

（二）影響因素分析

通過上述對PPP特色小鎮(zhèn)項目10個影響因素的確定，發(fā)現(xiàn)各因素之間也存在一定的關(guān)系。例如：融資難度、土地獲取均會受到金融市場、土地市場變化的影響;產(chǎn)業(yè)技術(shù)、人才儲備均會影響特色小鎮(zhèn)項目的產(chǎn)業(yè)運營情況，即對運營風險產(chǎn)生一定的影響;人才儲備同樣會影響特色小鎮(zhèn)項目管理體制的建立，而管理體制的建立直接影響特色小鎮(zhèn)項目運營。依據(jù)各影響因素的確定，建立PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素關(guān)系結(jié)構(gòu)表（如表1）。

（三）鄰接矩陣建立與可達矩陣求解

為進一步分析PPP特色小鎮(zhèn)項目的10個影響因素，構(gòu)建鄰接矩陣：

A=[aij]10×10（i=1，2，…，10;j=1，2，…，10）

式中aij賦值規(guī)則：

aij=1，Si與Sj有直接關(guān)系

0，Si與Sj無直接關(guān)系

基于表1中各元素的關(guān)系與aij的賦值規(guī)則，建立PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素鄰接矩陣：

基于鄰接矩陣A，運用Matlab軟件求出可達矩陣：

在可達矩陣中mij表示Si與Sj之間是否可達，即：

mij=1，Si與Sj之間可達

0，Si與Sj之間不可達

（四）影響因素解釋結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建

根據(jù)上述求出的可達矩陣M，將M第i行中全為1的元素集合定義為影響因素Si的可達集R ，即可達集中只包括與其相互影響且影響程度相當?shù)挠绊懸蛩?將M第j列中全為1的元素集合定義為影響因素Sj的先行集P ，即先行集包括可到達它的各下級影響因素以及其相互影響因素;令N為可達集R 與先行集P 中共同的影響因素。而位于多級結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中的最高等級影響因素沒有更高等級的影響因素，其判斷的條件為：

三、解釋結(jié)構(gòu)模型（ISM）分析

（一）影響因素層級分析

基于PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素解釋結(jié)構(gòu)模型層級有向圖，可以清晰地辨別出推動PPP特色小鎮(zhèn)項目各影響因素在影響因素系統(tǒng)中所處的位置，各影響因素所在的層次等級及各影響因素之間的影響程度。圖1中推動PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)的影響因素L1—L4等級，隨著等級升高，影響力不斷遞增。處于最表面的影響因素為運營風險、收益分配、土地獲取，表示可直接影響或者間接影響的因素較少，影響力較小;處于最深層級的影響因素有政策支持、政府擔保，表示可直接或間接影響因素較多，影響力較大;處于中間層的影響因素有融資難度、產(chǎn)業(yè)技術(shù)、管理體制、市場環(huán)境、人才儲備，則是影響力由大到小的承接。

（二）影響因素關(guān)聯(lián)強度分析

為進一步分析PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素內(nèi)部之間的關(guān)系，本文運用MICMAC方法分析各影響因素之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系[9]。首先，運用可達矩陣中的數(shù)據(jù)將各影響因素的驅(qū)動力和依賴程度計算出來，即將每個因素在可達矩陣中所對應(yīng)行全為“1”的和代表該因素的驅(qū)動力，每個因素在可達矩陣中所對應(yīng)的列全為“1”的和代表該因素的依賴強度;然后，繪制PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素驅(qū)動力-依賴強度分布圖（如圖2）。

由圖2可以看出，S1、S2具有較強的驅(qū)動力，較低的依賴強度，且處于層級有向圖的最底層，是PPP特色小鎮(zhèn)項目的驅(qū)動因素，需要制定相應(yīng)的策略重點關(guān)注;S7、S8、S9具有較強的依賴程度，較低的驅(qū)動力，是影響PPP特色小鎮(zhèn)項目的重要因素，需要重點把握;S3、S4、S5、S6、S10驅(qū)動力和依賴強度都一般，分布在層級有向圖的中間層。

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

通過解釋結(jié)構(gòu)模型層級有向圖與驅(qū)動力-依賴強度分布圖對PPP特色小鎮(zhèn)項目影響因素的層級、驅(qū)動力和依賴強度進行分析得出，處于最深層次的政策支持與政府擔保因素對PPP特色小鎮(zhèn)項目的驅(qū)動力最大，其影響力傳遞給處于中間層的市場環(huán)境與人才儲備，再傳遞于融資難度、產(chǎn)業(yè)技術(shù)及管理體制等影響因素，最終影響處于最表面的、依賴強度最強的運營風險、收益分配及土地獲取因素。因此，政策支持與政府擔保是推動PPP特色小鎮(zhèn)項目最主要的影響因素。

（二）建議

推動以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)有助于緩解政府的財政壓力，有助于撬動社會資本，有助于創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益和社會效益，有助于當?shù)卣涌靺^(qū)域發(fā)展。但是特色小鎮(zhèn)開發(fā)過程中運營風險不可控、收益分配不均衡、產(chǎn)業(yè)技術(shù)缺失、人才缺失、建設(shè)資金缺乏、管理體制不合理等因素都影響了PPP特色小鎮(zhèn)項目的建設(shè)進程，而這些因素都受政策與政府這兩個方面的因素影響。因此，為促進以PPP模式共同建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目，提出以下建議。

從政策支持方面看，主要通過出臺相關(guān)政策、完善法律法規(guī)以及建立監(jiān)督機制等促進以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目。在建設(shè)資金方面：增加特色小鎮(zhèn)融資優(yōu)惠政策，拓寬特色小鎮(zhèn)項目融資渠道，設(shè)立PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)基金，增加PPP特色小鎮(zhèn)項目補貼資金;在產(chǎn)業(yè)技術(shù)、人才方面：增加科學技術(shù)研發(fā)基金，鼓勵企業(yè)引進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的市場人才，負責對特色小鎮(zhèn)的特色定位、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及運營管理[10];在特色小鎮(zhèn)項目收益分配、運營風險及土地獲取方面：規(guī)范特色小鎮(zhèn)項目風險分擔機制與收益分配機制，鼓勵土地以流轉(zhuǎn)的方式獲取;在獎懲機制方面：建立合理的獎罰機制為推動PPP特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)助力，調(diào)動企業(yè)投資建設(shè)特色小鎮(zhèn)的積極性，并對特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中不正當行為進行監(jiān)督。例如：對納入培育建設(shè)的特色小鎮(zhèn)給予相應(yīng)獎勵，并通過分類考核和獎金激勵機制調(diào)動了企業(yè)開展特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建的積極性[11]。

從政府擔保方面來看，主要通過簡化政府審批流程、搭建政府服務(wù)平臺、完善特色小鎮(zhèn)風險防范機制等促進以PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目。首先，特色小鎮(zhèn)的運營主體培育、特色產(chǎn)業(yè)孵化、優(yōu)秀人才引進都離不開政府服務(wù)平臺，政府應(yīng)在服務(wù)管理、科技創(chuàng)新、保障市場秩序等方面發(fā)揮積極作用。其次，政府應(yīng)當建立完善的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)公司、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心，促進土地流轉(zhuǎn)市場化;為企業(yè)搭建融資平臺，積極引導(dǎo)各方社會資本，解決特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建資金：一方面，可以由政府財政擔保，企業(yè)通過特色小鎮(zhèn)的項目申請低利息、貸期長的政策性貸款，另一方面可以通過發(fā)行企業(yè)債券吸納社會資本。最后，完善PPP特色小鎮(zhèn)風險防范機制，引入政府擔保機制，促進參與PPP特色小鎮(zhèn)建設(shè)政府和社會資本方建立穩(wěn)定的合作關(guān)系，避免PPP特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中的運營風險。

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