左春偉 吳 帥

（華中師范大學農(nóng)村改革發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心 湖北武漢 430079）

引言

中共“十九大”報告明確指出，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關系國計民生的根本性問題，要全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并發(fā)布了《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，各省、自治區(qū)、直轄市隨之陸續(xù)出臺了鄉(xiāng)村振興的相關意見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在全國范圍內陸續(xù)展開。

目前國內學者從不同角度對鄉(xiāng)村振興進行了豐富的研究。韓俊從中央一號文件入手，認為鄉(xiāng)村振興要重視制度建設，借助各項制度有效鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，完善農(nóng)業(yè)支持保護制度，全面建立職業(yè)農(nóng)民制度，建立市場化多元化生態(tài)補償機制，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，創(chuàng)新鄉(xiāng)村人才培育引進使用機制，鼓勵引導工商資本參與鄉(xiāng)村振興，以確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有序推進。（韓俊，2018）吳肇光等同樣從制度供給的角度進行了闡釋，他們認為，要在健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制、全面深化農(nóng)村產(chǎn)權制度改革、建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制和強化農(nóng)村人才支撐體系建設等方面推進體制機制創(chuàng)新，強化鄉(xiāng)村振興的制度性供給。（吳肇光，2018）國內學者蔣永穆認為，應當從六條關鍵路徑入手實現(xiàn)重點突破，即堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的底線，深化農(nóng)村土地制度改革，構建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，加強“三農(nóng)”工作隊伍建設。（將永穆，2018）鐘鈺認為，應當從科學謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展的系統(tǒng)規(guī)劃、壯大農(nóng)村優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、推進城鄉(xiāng)融合協(xié)調發(fā)展、激發(fā)鄉(xiāng)村多元文明復興和培育鄉(xiāng)村內涵美等方面加強農(nóng)村建設。（鐘鈺，2018）同時，國內學者林留興（2018）、唐任伍（2018）、付翠蓮（2018）、黃祖輝（2018）等均從路徑研究的角度對鄉(xiāng)村振興做了有益闡釋。溫鐵軍從生態(tài)環(huán)境的角度入手，詳細論述了氣候變化與農(nóng)業(yè)社會之間的關聯(lián)，突出了生態(tài)文明戰(zhàn)略對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大意義。（溫鐵軍，2018）何白鷗、齊善兵從文化建設的角度出發(fā)，認為我國在歷史發(fā)展過程中形成了寶貴的歷史文明，對這些文化的建設與利用，有助于在鄉(xiāng)村振興中形成強大的推動力量和智慧。（何白鷗，2018）劉昂從治理的角度出發(fā)，就鄉(xiāng)村振興提出了自己的一些見解，他認為村民只有在道德規(guī)范的約束下自覺遵守法治制度，進行自我管理、自我教育、自我服務、自我提高，才能推動鄉(xiāng)村治理水平不斷提高，保障新時代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實施。（劉昂，2018）張志增從職業(yè)教育的角度出發(fā)，認為改革發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，農(nóng)村職業(yè)教育在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中可以提供大量的職業(yè)人才，為各類社會經(jīng)營主體充實專業(yè)人才，進而全面提升鄉(xiāng)村振興的水平。（張志增，2017）韓國強對農(nóng)村金融進行了深入研究，認為鄉(xiāng)村金融服務的發(fā)展將為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各個目標的實現(xiàn)提供強大的服務支撐，同時還可以盤活農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展，進而為鄉(xiāng)村振興保駕護航。（韓國強，2018）

由以上研究可知，目前對鄉(xiāng)村振興的研究擁有著豐富多樣的視角。本文將以中央及17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已公開發(fā)布的各類鄉(xiāng)村振興實施意見或規(guī)劃為材料來源，依據(jù)相關理論，借助NVivo 11軟件，以客觀中立為價值導向，探索鄉(xiāng)村振興指導性文件中推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的核心要素以及存在的問題。

一、研究方法

本文以質性研究為基礎，從文本中提取結論，而非對假設進行驗證。質性研究方法為社會科學研究提供了全新的方法論視角，自上世紀80年代以來，被廣泛應用于社會科學領域的研究中。與量化研究不同，質性研究方法能夠更加深入地反應被研究對象的內在關聯(lián)，進而形成解釋性結論，與量化研究互為補充。筆者將采用質性研究方法，對鄉(xiāng)村振興指導性文件中推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地的核心要素以及存在的問題進行分析研究。

表1資料來源描述統(tǒng)計

（一）資料的搜集與選取

作為全國性的鄉(xiāng)村振興指導性政策文件，《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》發(fā)布后，迅速發(fā)揮了示范效應，各省相繼出臺相關實施意見和綱領。這些文件的出臺至關重要，將直接影響市、縣尤其是農(nóng)村基層在鄉(xiāng)村振興中的行動走向。筆者通過網(wǎng)絡查詢的方式，獲取了中央以及17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已公開發(fā)布的鄉(xiāng)村振興指導性政策文件（如表1所示），并把這些文件作為分析資料，試圖從中提取出各地區(qū)出臺的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施指導性文件中的核心要素。

（二）研究工具的選擇

NVivo是一款支持定性研究方法和混合研究方法的軟件，由QSR公司研發(fā)，能夠有效支持來源不同的多種數(shù)據(jù)的分析，比如逐字稿文件、視頻、音頻等各類數(shù)據(jù)，被廣泛應用于世界各地頂尖高校以及公司企業(yè)的政策與行為分析中，是當下最為流行的質性研究軟件。筆者也將以該軟件的NVivo 11版本為工具進行分析研究。

（三）資料編碼方法

本文使用的資料編碼方法，以扎根理論（Anselm Strauss，2004 J.Amos Hatch，2007 Charmaz,K，2009）為基礎，采用逐級編碼的方式。首先是一級編碼（即開放式登錄，Open Coding），筆者以開放的心態(tài)，盡量保持價值中立，采集材料本身直觀呈現(xiàn)的狀態(tài)，所有解釋都是初步的、未確定的；其次是二級編碼（又稱關聯(lián)式登錄或軸心登錄，Axial Coding），對已經(jīng)存在的編碼或概念再次進行分析與歸納，并發(fā)現(xiàn)其間的關聯(lián)；最后是三級編碼（又稱核心式登錄或選擇式登錄，Selective Coding），分析先前歸納、發(fā)現(xiàn)的概念以及類屬，將它們歸納為一個或幾個核心類屬，這些核心類屬將囊括全部編碼。

二、研究過程

本文通過三次編碼過程，對18份鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導性政策文件逐句進行閱讀，采集其中的具體實施辦法，經(jīng)過同類屬性編碼的不斷合并與歸納，最終形成了推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的三大核心要素。

表2節(jié)點編碼舉例

（一）編碼過程

根據(jù)18份文件對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推進的描述，筆者在一級編碼過程中逐句閱讀相關文件，最終形成了67個主題、8363個編碼參考點，如將“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，做好農(nóng)民重特大疾病救助工作”和“構建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，盤活用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，加快建設一批農(nóng)村幸福院”作為一級編碼的內容進行采集，在編碼過程中以編碼的相似度接近為原則，將其納入某一主題，如表2所示。

在二級編碼中，進一步進行歸納和總結，最終形成了41個主題、7238個編碼參考點（不同主題間存在編碼交叉），如將“完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，做好農(nóng)民重特大疾病救助工作”和“構建多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，盤活用好鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，加快建設一批農(nóng)村幸福院”兩處編碼最終歸納總結為“戰(zhàn)略任務”；與此同時對編碼相似度相近的子節(jié)點進行了合并，將“農(nóng)村基礎設施建設”與“農(nóng)業(yè)基礎設施”合并為“基礎設施建設”；將“產(chǎn)業(yè)轉型升級”與“產(chǎn)業(yè)信息化與機械化”合并為“產(chǎn)業(yè)轉型升級與現(xiàn)代化”等。在三級編碼中，筆者根據(jù)41個主題的核心含義，提煉出具有高度概括性的核心要素，如將“產(chǎn)品質量保障目標、產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標、村莊治理目標、扶貧目標、基礎設施績效目標、集體產(chǎn)權改革及其經(jīng)營目標、金融與財政支持目標、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標、人才隊伍績效目標、社會保障目標、生態(tài)環(huán)境建設與保護目標、文化與教育目標、制度績效目標”等主題歸納總結為“績效目標”。由此總結出績效目標、戰(zhàn)略任務與制度建設三大核心要素，即中央以及17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要以上述三大要素為支撐（見表3）。

（二）編碼一致性檢驗

NVivo支持不同使用者在同一計算機上使用相同的資料，但每個人都有不同的研究傾向，利用軟件中的“編碼比較”功能，可以比較不同研究者編碼的一致性，并且通過Kappa系數(shù)加以表征，可作為檢驗研究可靠度的參考依據(jù)。

表3鄉(xiāng)村振興規(guī)劃節(jié)點編碼統(tǒng)計

本文對編碼進行了一致性檢驗，根據(jù)41個子節(jié)點與中央以及17個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）編碼來源材料的交叉檢驗，共計產(chǎn)生了792條節(jié)點編碼一致性檢驗結果。筆者按升序對檢驗結果進行了排列，但因績效目標與制度建設的樹節(jié)點中有極少數(shù)子節(jié)點在部分省份的編碼個數(shù)小于3，因此參與驗證的研究者若在該處出現(xiàn)與筆者不同的觀點，即會出現(xiàn)下文圖1所示kappa系數(shù)異?；蜉^低的情況，但該類情況出現(xiàn)的概率小于3%，其余一致性檢驗結果kappa系數(shù)均在0.6129～1之間。一般認為kappa系數(shù)在0.61～0.80為高度一致性(substantial)，0.81～1為幾乎完全一致(almost perfect)。因此本文的編碼研究具有較高的可信度。

表4編碼一致性檢驗異常值

三、分析與討論

通過回顧以上質性分析就可以得到推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的三大核心要素，從5297處“戰(zhàn)略任務”的編碼來看，其主要集中在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中使用的方法、手段和途徑上；而從635處“績效目標”來看，其主要表現(xiàn)為在戰(zhàn)略規(guī)劃中預期要實現(xiàn)的鄉(xiāng)村振興目標；1306處“制度建設”則是為了給“戰(zhàn)略任務”的實現(xiàn)提供制度化和體系化保障。利用軟件中的“分組查詢”功能我們可以看到三者之間的關聯(lián)，即“績效目標”與“戰(zhàn)略任務”、“制度建設”保持著相關性，三者未產(chǎn)生關聯(lián)的節(jié)點極少，這說明“績效目標”“戰(zhàn)略任務”“制度建設”確實存在著聯(lián)系，如圖1所示。而這一關系是如何形成的？又會對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進產(chǎn)生何種影響呢？

圖1鄉(xiāng)村振興中戰(zhàn)略任務、績效目標、制度建設的關系圖

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要路徑，包涵著豐富的內容與要求。因而，地方政府與基層政府必須根據(jù)國家出臺的相關政策文件制定本區(qū)域內鄉(xiāng)村振興的相關指導性政策文件。但是在這個過程中不能簡單照抄照搬國家規(guī)劃，需要結合自身情況提出符合自身發(fā)展特點的思路，并且要明確衡量指標。（谷建全，2018）從目標管理理論的角度看，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地是政府的績效目標，側重于政府部門設定、完成和監(jiān)督各項指標，推動政府努力、經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。（馬亮，2017）從我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施來看，政府在農(nóng)村領域設置了諸多績效目標，引導著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中戰(zhàn)略任務的價值走向，同時將抽象的建設任務分解為具體的任務，以期逐步實現(xiàn)。與此同時，明確的績效目標對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中資源的優(yōu)化分配具有決定性的影響，也是進行績效評估與考核的重要依據(jù)，可以更好地促進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地與政策方向的調整，其本質上是一種目標激勵方式。（張鴻杰，2015）與此同時，黨的“十八大”提出要建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，只有以群眾利益為目標導向的政府才能真正成為服務型政府和高效政府。德魯克在《管理實踐》中提出了“目標管理”概念，這一概念被迅速引入政府的行政管理過程中，其中制定目標是整個過程的首要步驟。無論在哪個領域，目標都要盡可能制定得具體、明確，只有這樣才能對目標執(zhí)行過程進行有效指導，對目標執(zhí)行結果進行準確檢查。（鐘一民，2018）因此在執(zhí)行政府政策的過程中，績效目標的制定對整個政策的執(zhí)行方式和執(zhí)行效果都將產(chǎn)生至關重要的影響。

通過對中央以及17個省（自治區(qū)、直轄市）推進鄉(xiāng)村振興指導性政策文件的分析可以看到，對于戰(zhàn)略任務的描述高達5297處，覆蓋百分比達73.18%，對于制度建設的描述達1306處，覆蓋百分比達18.05%，均遠遠高于績效目標（共計635處描述，覆蓋百分比為8.77%），如表3所示。由此可以看出，三者在鄉(xiāng)村戰(zhàn)略指導性政策文件中提及的次數(shù)存在較大差距，其中對處于引導地位的績效目標的表述占比最小，可見績效目標在鄉(xiāng)村振興指導性政策文件中的關注度極低，政府在鄉(xiāng)村振興過程中將大部分注意力都集中在了戰(zhàn)略任務的推進以及制度體系保障的建設上，相對忽略了績效目標在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的引導和激勵作用。

可以說，政府設置的目標維度和水平?jīng)Q定著能否使其成為調動資源、動員力量、激發(fā)努力的主因。（馬亮，2017）國外在政策領域普遍高度關注績效目標的的制定，日本的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略通過立法出臺了“振興八法”，制定了詳細的振興標準與方向，明確了政策目標，確定了績效目標的法律地位，保證了政策實施的連續(xù)性與針對性，收到了良好效果。（曹斌，2018）英國政府同樣極其重視績效目標的設定，推行“最佳價值”計劃和“地方公共服務協(xié)議”，形成了推動政策落地的各類政策目標，并將目標作為政府績效管理體系的核心要素。（DavidHalpern，2015）我國也有類似的情況，政府績效管理定位是“績效導向下的目標管理”。（鄭光輝，2013）同時，績效目標的制定也是一個落實結果導向的過程，從結果反推達到結果的過程，保證了實現(xiàn)目的的手段和方法的多樣性。（楊宇，2010）因此，制定精準的績效目標，清晰劃分權責，是推動政策目標落地的有效措施和手段，有利于制定更加明確的發(fā)展規(guī)劃，找到多樣的實現(xiàn)路徑。

表5各省份樹節(jié)點編碼數(shù)量統(tǒng)計

但從表5來看，各地對鄉(xiāng)村振興績效目標的關注度整體不足，人們將大部分注意力集中在了實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的任務、措施、路徑方面，同時又輔之以制度建設，卻忽視了績效目標在鄉(xiāng)村振興過程中的引領價值。在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的過程中，模糊的績效目標將產(chǎn)生一系列負面效應：一是鄉(xiāng)村振興各項戰(zhàn)略任務的實現(xiàn)目的不明確，缺乏確切的衡量標準；二是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在具體落地過程中，可能會因目標不明確而出現(xiàn)政策執(zhí)行偏差的問題，甚至是流于表面工作；三是缺乏績效目標的引導與激勵，會導致基層政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實施過程中不作為或有限作為，而政策效果得到反饋后，可能又會對相關政策的修訂產(chǎn)生誤導；四是缺乏以農(nóng)民利益為目標導向的決策依據(jù)，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略缺乏應有的公信力，不利于服務型政府的構建；五是缺乏明確有效的績效目標，將導致對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施效果進行檢驗時缺少可靠依據(jù)；六是缺乏明確細化的績效目標，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務下達到基層地區(qū)時將無法進行有效的任務分解與分工，不利于戰(zhàn)略的整體高效推進。

四、結語

縱觀中央層面與地方層面的鄉(xiāng)村振興指導性文件的情況可知，在中央出臺相關指導意見后，各省級區(qū)劃未能在其基礎上制定績效目標更加明確的地方性鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導性政策文件，對績效目標的引領作用認識不到位，可能對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落地產(chǎn)生一系列負面影響。因此本文特提出以下幾點建議，以供地方政府參考。

（一）加強績效目標的制定

在制定鄉(xiāng)村振興指導性文件時，要基于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略任務大幅提升對目標管理中的績效目標的關注度，建立科學全面的績效目標引領體系。同時加強制度供給，提高制度建設力度，最終形成績效目標、戰(zhàn)略任務與制度建設相輔相成、互相促進的鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。在出臺鄉(xiāng)村振興指導性政策文件時要適時跟進出臺詳細明確的鄉(xiāng)村振興績效目標綱要，切實在績效目標引導下落實相關政策。基層政府要以上級政府相關政策意見為指導，但不能照搬相關文件，以致形成籠統(tǒng)模糊的鄉(xiāng)村振興指導文件，而是要根據(jù)屬地實際情況，制定相應的鄉(xiāng)村振興績效目標清單，有條件的可嘗試建立關于績效目標的目標責任制度，將具體戰(zhàn)略任務落實到人，進而明確責任和目標，以推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有效實施。

（二）績效目標要以人為本

基層政府在制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導性文件時不應閉門造車，或根據(jù)經(jīng)驗判斷績效目標的實現(xiàn)情況，而是要充分發(fā)揮民主參與的力量，以維護公眾的切身利益為出發(fā)點，把公眾利益的實現(xiàn)作為績效目標的實現(xiàn)基準，只有這樣才能使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有更高的公信力和可信度。要通過各種渠道廣泛征求民眾意見意愿，可以讓村民對鄉(xiāng)村振興目標進行自主討論、自主商議、自主決策，讓農(nóng)民提出鄉(xiāng)村振興目標，以此作為基層政府制定鄉(xiāng)村振興規(guī)劃指導性文件的重要參考。同時，還要探索建立以村干部為績效目標責任人的制度體系，把績效目標的實現(xiàn)與村干部的考核掛鉤，在村干部的帶領下實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的真正落地。

（三）發(fā)揮績效目標的激勵作用

在逐步建立完善鄉(xiāng)村振興績效目標體系的基礎上，基層政府要創(chuàng)造條件激勵干部與農(nóng)民積極參與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，可以制定一系列獎勵措施，對完成績效目標的干部和群眾給予獎勵。與此同時，在制定績效目標的過程中，可在標準績效目標的基礎上，依據(jù)屬地實際情況適度提高績效目標，以最大程度地激發(fā)干部群眾的潛力，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更好地落地。需要注意的是，一定要合理提高績效目標，并且加大考核驗收力度，以避免出現(xiàn)弄虛作假的行為。

（四）完善績效目標考核體系

在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效目標的過程中，要有針對性地逐步建立績效考核體系，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中具體要落實的事項逐一列入考核體系中，編制績效考核手冊，按照戰(zhàn)略推進的重要程度賦予不同績效目標不同的權重，確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略能夠按照國家的決策與計劃合理優(yōu)化配置資源。同時要與干部考核及農(nóng)村地區(qū)的優(yōu)惠政策掛鉤，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略績效目標與干部利益、地區(qū)利益掛鉤。還要建立績效考核反饋分析制度，把鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中的具體情況及時反饋給決策部門，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的調整提供準確依據(jù)。