摘 要：近年來，隨著經(jīng)濟體制改革進(jìn)程不斷加快、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不斷推進(jìn)、城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)層次不斷變化，以往的宅基地制度及政策已經(jīng)不能適應(yīng)社會需要，其所帶來的問題日益增多，各方面的矛盾不斷凸顯：閑置宅基地大量泛濫，土地浪費現(xiàn)象不斷惡化;用地供需矛盾越發(fā)尖銳;由宅基地衍生的違法交易及違法用地仍然肆虐，擾亂公共秩序;宅基地價值未能充分發(fā)掘，延緩農(nóng)村經(jīng)濟增長......這些嚴(yán)峻的問題在改革宅基地制度的政策施行下的試點地區(qū)有了明顯改善，但是，由于各地實際情況不同以及區(qū)位條件的特殊性，在改革過程中遇到了種種問題，阻礙了改革進(jìn)程。本文以常州市湟里鎮(zhèn)為分析對象，探討其在確定保障對象時出現(xiàn)的問題，并提出建議加以改善。

關(guān)鍵詞： 宅基地;保障對象; 村民自治 ;政府干預(yù)

中圖分類號：DF472文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-4428（2019）05-0149-02

一、 前言

我們宅基地新政研究課題小組成員于2018年共四次在宅基地新政試點城市的常州市躍進(jìn)村及湟里鎮(zhèn)一些村莊進(jìn)行調(diào)研，通過問卷調(diào)查及訪談式調(diào)查的方式知悉當(dāng)?shù)卮迕窦按逦瘯?、市政府專業(yè)人士實施進(jìn)行到何種階段、實施中出現(xiàn)的問題以及采取的解決手段。本文主要針對湟里鎮(zhèn)在確定宅基地保障對象的標(biāo)準(zhǔn)這一問題進(jìn)行研究分析，明確政策與具體實踐相矛盾的節(jié)點，探討解決方案，推動試點城市各階段順利施行。

二、 研究背景

傳統(tǒng)的宅基地改造方式如農(nóng)村統(tǒng)一拆遷重建其實根本性地改變了農(nóng)村面貌、改變了生活方式，在原則上是違規(guī)的甚至是違法的，這一改造方式是完全與“保留農(nóng)村、擴大升級農(nóng)村資源、保障農(nóng)民權(quán)益”的改革出發(fā)點相違背，因此，農(nóng)村宅基地規(guī)劃方案與優(yōu)化土地配置等方面的改革勢在必行。常州市湟里鎮(zhèn)作為農(nóng)村宅基地政策試點，自2015年起其改革工作不斷推進(jìn)，經(jīng)與相關(guān)人士了解確認(rèn)后，知悉現(xiàn)已完成確權(quán)登記，在土地流轉(zhuǎn)、置換、出讓入市、集體經(jīng)營工商業(yè)這些階段不斷努力。此外，對專業(yè)人員以及當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行訪問后我們了解到常州市湟里鎮(zhèn)的村民建設(shè)用地從以前的無嚴(yán)格控制、圈占宅基地到改革后的每人30平方米、一戶不多于140平方米，這一規(guī)定在根本上控制了“一戶多宅、土地資源浪費、農(nóng)村集體建設(shè)用地不足等問題”，從而規(guī)范了宅基地面積，保障了農(nóng)村土地資源的合理利用以及提升業(yè)態(tài)。

要想將宅基地新政貫徹好并且出高成效，第一步也是最關(guān)鍵的一步就是要確認(rèn)宅基地保障對象。具備保障資格的村民才能享有宅基地建設(shè)等權(quán)利，因此確認(rèn)工作必須嚴(yán)謹(jǐn)認(rèn)真對待。本文就針對湟里鎮(zhèn)在確定保障對象的標(biāo)準(zhǔn)這一問題及其延伸出的與制度相沖突的情況進(jìn)行分析并探討解決方案。

三、 具體問題

為了解湟里鎮(zhèn)在實施階段所面對的實際問題，我們詢問了湟里鎮(zhèn)政府相關(guān)部門。在與其談話的過程中，我們發(fā)現(xiàn)湟里鎮(zhèn)對確認(rèn)宅基地保障對象并沒有一個具體確切的標(biāo)準(zhǔn)。告訴我們，原則上保障對象必須是該村合作社的股民，需有該村的戶口等條件，但是在外地上學(xué)、正在服兵役、在國企或其他單位工作享有住房公積金或住房優(yōu)惠政策、空掛戶的人以及公務(wù)員除外。這一標(biāo)準(zhǔn)可籠統(tǒng)概括為“事實生活在村里，符合合作社成員資格，參與農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的人”。這一含糊的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生了一些問題：這一標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以達(dá)到怎樣的條件來切實操作？保障對象的確認(rèn)是否真正按照這一大致標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行？此外，因為指標(biāo)有限，若出現(xiàn)不符合該標(biāo)準(zhǔn)的村民占有名額導(dǎo)致符合標(biāo)準(zhǔn)的村民無指標(biāo)又該如何保障該村民的權(quán)益？政府是否有權(quán)采取有效措施將村民名額全部落實確認(rèn)并且與村民自治制度不相抵觸？

對于這些問題，王先生的回答是湟里鎮(zhèn)為了充分貫徹村民自治制度，因此，確認(rèn)宅基地保障對象是否符合由村民會議同意即可;并且，從上級發(fā)下的名額指標(biāo)是根據(jù)村內(nèi)具體情況確定的，最終確定名單名額與其出入不大，最終名單確定好之后經(jīng)政府審批時基本都會同意，也不會特意審查名單內(nèi)村民資格的合理性。了解這些流程之后，筆者產(chǎn)生了一些對村民自治在這一過程中所起作用的科學(xué)性的質(zhì)疑。如果有外來人在本村生活，其本不具有宅基地保障對象的資格，但只要村民會議同意，他就成了保障對象，并且政府也不會干預(yù)村民會議的決定并對其身份質(zhì)疑。筆者認(rèn)為這一確認(rèn)方式雖然發(fā)揮了村民自治制度民主決議的作用，但是在我看來并不能保障真正應(yīng)保障村民的權(quán)益。根據(jù)實際情況，常州市經(jīng)濟水平較高，外來人口逐年增高，不斷大量涌入，而湟里鎮(zhèn)位于武進(jìn)區(qū)，工業(yè)化發(fā)展水平高且為全國文明村鎮(zhèn)、國家級生態(tài)示范鎮(zhèn)，其區(qū)位條件優(yōu)越，會吸引大量外來人口涌入，外來人口占全鎮(zhèn)人口比例也較高，因此對外來人口在宅基地保障對象這一方面進(jìn)行特殊化其實對本村人的權(quán)益保護(hù)方面并不公平，此外，原本具備保障資格的村民名額丟失會導(dǎo)致后續(xù)一系列問題無法運行。對于宅基地新政改革措施的落實，湟里鎮(zhèn)作為試點地區(qū)一定要夯實基礎(chǔ)，施行的每個階段都要堅實踏實，以保證整個改革過程全面完善不出差錯，才能擴大政策的適用范圍并推廣到全國。即在確定保障對象這一問題上，即使保障對象的名額可能僅有幾位不符標(biāo)準(zhǔn)，看似無傷大雅，但是對于后續(xù)問題，比如將外來人口確認(rèn)為保障對象即是對其今后在該村鎮(zhèn)建設(shè)、使用公共設(shè)施、參與該村鎮(zhèn)重要會議決策等活動的合理性進(jìn)行了確認(rèn)，然而因其戶口、成員資格不在該村，其對承擔(dān)該村鎮(zhèn)發(fā)展責(zé)任的意愿相對較低、對本村鎮(zhèn)的忠誠義務(wù)也相對較低、對本村鎮(zhèn)的自我歸屬感較低，那么其今后在該村鎮(zhèn)投資建廠、改善公共設(shè)施、參與決策本村鎮(zhèn)未來發(fā)展方向等活動的風(fēng)險就會增大，此外，今后這些活動出現(xiàn)瑕疵或其他過失時向誰歸責(zé)問責(zé)等問題也更加復(fù)雜，而對于本村鎮(zhèn)符合保障條件的本地村民若做出對本村鎮(zhèn)發(fā)展不利事項時，本村鎮(zhèn)可以對其進(jìn)行實時問責(zé)懲罰而不必牽扯過多手續(xù)或其他事項。從這一方面可以看出政府適當(dāng)干預(yù)與村民自治的矛盾凸顯出來。村民自治將民主切實貫徹到底，極大地保障了村民自主決策、民主決策，但涉及村鎮(zhèn)未來發(fā)展方向、村民自身以及今后子孫發(fā)展利益的事項、對本村的土地資源規(guī)劃、發(fā)展前景以及打造方向還是應(yīng)適當(dāng)聽取政府專門部門對本村鎮(zhèn)各項資源及區(qū)位條件做出科學(xué)評估后制定針對性發(fā)展規(guī)劃來進(jìn)行民主表決確定，然而這似乎與法律規(guī)定的政府不得干預(yù)農(nóng)村村民自治公共事務(wù)管理相違背，會出現(xiàn)政府權(quán)力無邊界、越權(quán)的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民會議并非行政管理關(guān)系，政府一般只能通過指導(dǎo)與協(xié)助來促進(jìn)農(nóng)村事務(wù)發(fā)展改善，如果政府進(jìn)行干預(yù)那么可能就會侵犯村民自治的權(quán)利，政府可能會被判定為行政越權(quán)。這一事實充分反映出我國現(xiàn)行的一些制度在時代變化社會進(jìn)步的不斷發(fā)展中會逐漸顯現(xiàn)出更多的矛盾，需要隨著時代潮流的變化不斷轉(zhuǎn)換思想，打磨各種指導(dǎo)方案，尋求各項制度以及政策的平衡點。在保障對象確認(rèn)上就此政策實施情況而言，公權(quán)力的適度干預(yù)在筆者看來對當(dāng)下整個村鎮(zhèn)宅基地改革十分重要，為了本村發(fā)展著想，面對政策的特殊性，應(yīng)當(dāng)可以因時因地適當(dāng)接受政府適當(dāng)干預(yù)。

四、 改善措施

以筆者之見，在尊重村民自治的基礎(chǔ)上，政府進(jìn)行名額合理評估以及名單提交后審查，發(fā)現(xiàn)問題時及時向村民會議反映并提出建議，由村民會議討論決定處理方案。這些改進(jìn)方向?qū)φ姓囊蟾訃?yán)格化：政府必須對村鎮(zhèn)本村當(dāng)?shù)厝丝凇⒊Ｗ∪丝?、流動人口有精確清晰的把握，對保障對象名額評估控制在合理范圍中;對于審查干預(yù)的度必須把握好，而且效率也要提高，這對政府行政效率和方式做了更高的要求;考量村民會議是否接受政府建議及對應(yīng)的應(yīng)急和補償方案，保障各類群眾的權(quán)益。在筆者看來，既然為人民服務(wù)是政府的宗旨，出發(fā)點和落腳點都是為人民謀利益，那么政府進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)、溝通及決策，村民也應(yīng)該會支持。民主與科學(xué)結(jié)合才能做出相對正確的決定，因此，對于宅基地保障對象確認(rèn)問題我認(rèn)為大致應(yīng)該將政府確定名額范圍、村民自治確認(rèn)對象、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查指導(dǎo)、補償村民相結(jié)合。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在分析本村鎮(zhèn)人口構(gòu)成、不符合保障條件但對本村鎮(zhèn)發(fā)展做出突出貢獻(xiàn)人員及其他情況可能影響名額指標(biāo)的，進(jìn)行合理評估人數(shù)后發(fā)放指標(biāo)。然后，由村民會議討論同意通過生成名單，遞交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將名單中有疑義的人員進(jìn)行審查，調(diào)查其所作行為以及村民同意的原因，若原因合理并對本村發(fā)展規(guī)劃無損，則保留;若原因不合理或可能有損本村發(fā)展前景則向村委會提出意見說明問題，隨即由村民會議重新討論是否撤銷，若仍不同意撤銷，則應(yīng)遵從村民意愿，不得強制干預(yù)村民會議決定，但要注重其后續(xù)對本村的經(jīng)營行為、投資行為、建設(shè)行為等是否合理，若不合理，可對其進(jìn)行一定處罰。最后，政府及村民會議還應(yīng)討論同意對本符合保障條件但卻未被確認(rèn)為保障對象的村民進(jìn)行適當(dāng)補償，對其后續(xù)生活發(fā)展問題予以一定補貼，對其今后的發(fā)展權(quán)益給予一定保障。

五、 結(jié)論

宅基地改革是對農(nóng)村村民建設(shè)用地、承包地、剩余建設(shè)用地等土地資源的科學(xué)整合及合理利用，它在發(fā)展特色村莊、提升業(yè)態(tài)并打破傳統(tǒng)國有土地、集體土地概念等方面具有劃時代意義，目的是讓村民生存、生活、生產(chǎn)的方方面面通過新政的實施而切實體會自身及子孫權(quán)益得到進(jìn)一步保障，使農(nóng)村的發(fā)展方式不再固化死板，真正做到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展“活起來”。通過集體經(jīng)營工商業(yè)、土地資源出讓入市等方式來集中集約發(fā)展經(jīng)濟與生態(tài)，打造具有良好區(qū)位優(yōu)勢的特色新農(nóng)村。改革的每一步都是每位村民、每位從業(yè)人員、每位專業(yè)人士共同參與努力的結(jié)果。但針對土地資源改革進(jìn)程中的各階段各問題，如何協(xié)調(diào)村民自治與政府干預(yù)是無法逃避的一大難題，如何把握各方的權(quán)能以及優(yōu)越性對每一程序決定的做出都是極為關(guān)鍵的。湟里鎮(zhèn)這一工業(yè)化水平高、區(qū)位優(yōu)勢強、文明程度高的城鎮(zhèn)是在常州市所有公布的試點地區(qū)中改革進(jìn)程位于前列的，其在改革過程中尚存在不少問題，更不要說躍進(jìn)村等其他試點地區(qū)了。經(jīng)調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)其他試點村莊有些甚至還未開始確權(quán)登記，甚至超半數(shù)村民仍不了解新的政策規(guī)定，也不明白宅基地相關(guān)常識，更嚴(yán)重的是村民對這一項關(guān)乎切身利益的政策不管不問不參與。這也充分反映出新政策出臺地方腳步能否盡快跟上、村鎮(zhèn)帶頭人眼光是否敏銳、村民對家事國事天下事是否能夠事事關(guān)心，良好的政策制度不經(jīng)施行永遠(yuǎn)不了解好在何處，也無法在根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況下對新政策某些規(guī)定進(jìn)行改善從而因地制宜，也無法更加快速地實現(xiàn)改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提高人民生活水平。對于宅基地新政策的實施，經(jīng)調(diào)查研究討論后，其各階段所遇到的問題都是全新的且無法借鑒的，必須充分發(fā)揮當(dāng)?shù)厝嗣竦穆斆鞑胖?，與當(dāng)?shù)貙嶋H情況相結(jié)合，通過不斷的實踐檢驗各項決定的合理性，盡量少走彎路，高效完成各項任務(wù)安排。

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作者簡介：

胡明璐，女，江南大學(xué)法學(xué)院學(xué)生。