文

目前，我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求越來越大，尤其是高速公路建設(shè)方興未艾，高速公路建設(shè)資金作為保障項(xiàng)目實(shí)施的核心要素之一，一直備受關(guān)注。

在高速公路建設(shè)領(lǐng)域，我國(guó)已經(jīng)形成了“國(guó)家投資、地方籌資、社會(huì)融資、引進(jìn)外資”“貸款修路、收費(fèi)還貸、滾動(dòng)發(fā)展”和“發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券”的多元化投融資機(jī)制，但整體來看，高速公路投資主體較為集中，融資渠道單一，資金運(yùn)作效率不高。鑒于高速公路項(xiàng)目投資規(guī)模大、實(shí)施周期長(zhǎng)、資金回收慢，且受工程造價(jià)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)、國(guó)家公路收費(fèi)政策影響較大，投資效益不容樂觀，因此，應(yīng)當(dāng)積極探索有效的投融資模式，提升資本運(yùn)作效率及回報(bào)率，增強(qiáng)項(xiàng)目的可實(shí)施性。

PPP投融資模式知多少?

高速公路作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性和外部性特征。高速公路的準(zhǔn)公共屬性決定了高速公路可以由企業(yè)負(fù)責(zé)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，企業(yè)通過收取通行費(fèi)收回成本并獲取合理回報(bào)。與此同時(shí)，高速公路的收益水平也受項(xiàng)目的通道性、造價(jià)、交通量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)成本等因素制約。

鏈接：

PPP是Public-Private-Partnership的簡(jiǎn)稱，即公私合作模式，指政府和社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域，基于合同的形式建立平等、長(zhǎng)期的合作關(guān)系，通過設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV）并利用市場(chǎng)機(jī)制合理分配利潤(rùn)和共同防范風(fēng)險(xiǎn)，高效優(yōu)質(zhì)地向社會(huì)提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的模式。

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法?！薄疤卦S經(jīng)營(yíng)，是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式，依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。”基于此，高速公路項(xiàng)目適用于該管理辦法，允許進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)。此外，根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作的關(guān)系。

PPP模式運(yùn)作方式主要包括委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交和改建-運(yùn)營(yíng)-移交等。不同的模式具有不同的特征、適用范圍，并且政府和社會(huì)資本方各自承擔(dān)責(zé)任不同。PPP項(xiàng)目沒有最佳的運(yùn)作方式，每個(gè)PPP項(xiàng)目都應(yīng)該根據(jù)自身特點(diǎn)和參與者的管理、技術(shù)、資金實(shí)力，選擇合適的運(yùn)作方式并不斷進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。但PPP模式本身優(yōu)缺點(diǎn)也較為明顯。

AB面解讀PPP

PPP模式的優(yōu)點(diǎn)

解決地方政府財(cái)政不足問題 目前，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求較大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力舉措，但由于基礎(chǔ)設(shè)施投入大，各級(jí)政府面臨著嚴(yán)峻的財(cái)政形勢(shì)。盡管地方政府有著各類型的平臺(tái)公司，可以籌措項(xiàng)目建設(shè)資金，但這些平臺(tái)公司一般都有較高的負(fù)債率，融資成本和風(fēng)險(xiǎn)都比較高。通過PPP模式選擇社會(huì)資本方與政府方共同推動(dòng)高速公路項(xiàng)目建設(shè)，社會(huì)資本方通常具有雄厚的資金實(shí)力，能夠?yàn)轫?xiàng)目提供足夠的建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)資金，能夠有效減輕政府財(cái)政壓力。

政府與社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ) 在PPP模式下實(shí)施高速公路項(xiàng)目，政府在項(xiàng)目前期立項(xiàng)、審批，征地拆遷和相關(guān)協(xié)調(diào)及后期運(yùn)營(yíng)方面起著主導(dǎo)作用；社會(huì)資本方在項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面具有豐富的經(jīng)驗(yàn)和能力。政府和社會(huì)資本方各有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，雙方充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)能夠有效處理實(shí)施過程中的各種問題，加快建設(shè)進(jìn)程。

提高高速公路建設(shè)經(jīng)營(yíng)效率 在PPP模式下，通過公開招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方，在招標(biāo)過程中潛在社會(huì)資本方已經(jīng)充分競(jìng)爭(zhēng)。選擇管理經(jīng)驗(yàn)豐富和高服務(wù)水平的社會(huì)資本方，能夠提高高速公路建設(shè)效率和運(yùn)營(yíng)水平，從而更好地維護(hù)公眾利益。

PPP模式的缺點(diǎn)

融資渠道不暢 高速公路項(xiàng)目投資額較大，社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本融資相對(duì)困難，條件較為嚴(yán)格，擔(dān)保公司擔(dān)保能力有限，籌措項(xiàng)目建設(shè)資金壓力大。

合作目的不同 社會(huì)資本方追求盈利，目的為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，政府方追求為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，目的為實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，當(dāng)兩者目的不能達(dá)成一致時(shí)，社會(huì)資本可能中止或退出高速公路項(xiàng)目的投資。因此，PPP項(xiàng)目合作的雙方存在某種程度的對(duì)抗性。

PPP運(yùn)作指南

圖1：高速公路項(xiàng)目PPP模式操作流程圖

在PPP操作過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)選定社會(huì)資本方，社會(huì)資本方中標(biāo)后與政府方出資代表共同出資組建項(xiàng)目公司，實(shí)施機(jī)構(gòu)授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)本項(xiàng)目的策劃、設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、債務(wù)償還以及移交等全部工作。合作期滿后，項(xiàng)目公司將本項(xiàng)目設(shè)施無償、完好移交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)。在PPP模式下，高速公路項(xiàng)目操作流程如圖 1 所示。

實(shí)施機(jī)構(gòu) 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)由政府或政府指定的相關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)任，是政府授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)具體PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作的主體；是平等參與具體PPP項(xiàng)目，與社會(huì)資本協(xié)商、談判，建立合作關(guān)系的主體；是PPP項(xiàng)目中重要的參與主體。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般是在項(xiàng)目完成識(shí)別后，在進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備階段初期成立。政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

合作期限 根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》（2004年），“經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限，按照收回投資并有合理回報(bào)的原則確定，最長(zhǎng)不得超過25年。國(guó)家確定的中西部省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營(yíng)性公路收費(fèi)期限，最長(zhǎng)不得超過30年?！备鶕?jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)），“政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年”。

對(duì)于高速公路項(xiàng)目，可以綜合考慮項(xiàng)目建設(shè)期、投資效益、政府財(cái)政承受能力等因素確定合作期限。

資金籌措 根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》國(guó)發(fā)〔2015〕51號(hào)），“各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例按以下規(guī)定執(zhí)行。城市和交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目：城市軌道交通項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%?！?/p>

高速公路項(xiàng)目資本金比例不低于20%，政府方和社會(huì)資本方出資比例由雙方洽談確定。除資本金之外的項(xiàng)目建設(shè)資金，采取項(xiàng)目公司以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)及收益權(quán)作為擔(dān)保向金融機(jī)構(gòu)融資的方式進(jìn)行融資。

績(jī)效考核 根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》的通知（財(cái)金〔2016〕92 號(hào)）規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門在PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)，按照事先約定的績(jī)效目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)出、實(shí)際效果、成本收益、可持續(xù)性等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，也可委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)提出評(píng)價(jià)意見。各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)依據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果合理安排財(cái)政預(yù)算資金。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，向項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方及時(shí)足額安排相關(guān)支出。對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定扣減相應(yīng)費(fèi)用或補(bǔ)貼支出。同時(shí)，根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)），對(duì)于新項(xiàng)目入庫提出了更嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于“未建立按效付費(fèi)機(jī)制”的項(xiàng)目，“包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報(bào)，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的；政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績(jī)效考核，或?qū)嶋H與績(jī)效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”均不得入庫，因此，為保障高速公路項(xiàng)目順利實(shí)施，需要建立科學(xué)、合理、有效的績(jī)效考核機(jī)制。

經(jīng)營(yíng)性收入 經(jīng)營(yíng)性收入主要為通行費(fèi)收入，此外還包含高速公路沿線加油站、服務(wù)區(qū)、廣告牌的租賃收入等。

可行性缺口補(bǔ)助 對(duì)于效益較差的高速公路，政府可以在建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)期提供可行性缺口補(bǔ)助，有助于提高項(xiàng)目的吸引力，并保障社會(huì)資本方得到合理的回報(bào)。

項(xiàng)目實(shí)施、運(yùn)營(yíng)、移交 現(xiàn)階段高速公路項(xiàng)目比較常見的實(shí)施方式包括BOT、“BOT+EPC”等，社會(huì)資本方可以根據(jù)自身需求與政府協(xié)商項(xiàng)目具體實(shí)施方式；項(xiàng)目公司按照政府及行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)和要求對(duì)高速公路進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，保證項(xiàng)目保持良好的技術(shù)狀態(tài)；項(xiàng)目合作期限結(jié)束后，項(xiàng)目公司按照約定的時(shí)間、質(zhì)量要求、移交范圍等將本項(xiàng)目無償移交給政府或其指定機(jī)構(gòu)。

政府義務(wù) 政府將項(xiàng)目可行性缺口補(bǔ)助（若有）納入同級(jí)或上級(jí)政府中期財(cái)政規(guī)劃，并由財(cái)政部門納入預(yù)算管理及編入預(yù)算草案，經(jīng)本級(jí)政府同意后，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)審議通過；政府出具本項(xiàng)目以PPP模式實(shí)施的文件以及其他相關(guān)審批手續(xù)，并將項(xiàng)目納入本級(jí)及以上PPP項(xiàng)目庫。

鏈接： 多種投融資模式VSPPP

BT（建設(shè)-移交）模式

BT模式一般由政府通過公開招標(biāo)方式選定建設(shè)施工方，由建設(shè)施工方承擔(dān)項(xiàng)目融資、建設(shè)任務(wù)，并且約定在項(xiàng)目建設(shè)完成后幾年內(nèi)進(jìn)行回購，政府給予建設(shè)施工方投資回報(bào)并支付建設(shè)成本。投資回報(bào)率一般在銀行貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上進(jìn)行上浮。

總的來看，BT模式實(shí)施周期短、回報(bào)率較高，但高速公路項(xiàng)目一般投資額較大，若僅依靠政府財(cái)政在短期內(nèi)完成支付，將對(duì)政府財(cái)政造成較大壓力。財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等四部門于2012年12月聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)），明確規(guī)定“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。現(xiàn)行國(guó)家政策已不再支持類似于BT模式等過度依賴地方財(cái)政的傳統(tǒng)模式。因此BT模式不適用于高速公路項(xiàng)目。

發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券模式

2017年6月26日，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部發(fā)布《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)文），明確“在政府收費(fèi)公路領(lǐng)域開展試點(diǎn)，發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券，規(guī)范政府收費(fèi)公路融資行為”。與此同時(shí)，“貸款修路、收費(fèi)還貸”模式宣告終結(jié)。該模式有如下特征：?？顚Ｓ茫粌攤鶃碓疵鞔_，項(xiàng)目收益與融資自求平衡；債券發(fā)行額度嚴(yán)格按計(jì)劃執(zhí)行；債券期限原則上不超過15年；鼓勵(lì)地方政府通過結(jié)構(gòu)化創(chuàng)新合理設(shè)計(jì)債券期限結(jié)構(gòu)；債券收入、支出、還本、付息等納入政府性基金預(yù)算管理，償債保障程度高，能有效控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前，我國(guó)公路發(fā)展還處于成網(wǎng)的關(guān)鍵時(shí)期，適度發(fā)展政府收費(fèi)公路有利于路網(wǎng)的完善優(yōu)化，發(fā)行政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券有利于拓展公路建設(shè)籌資渠道，也有利于規(guī)范地方政府舉債行為。但是，采取收費(fèi)公路專項(xiàng)債券模式，要求收費(fèi)公路項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，償債資金來源應(yīng)為被納入政府性基金預(yù)算管理的車輛通行費(fèi)收入，以及政府收費(fèi)公路項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的廣告、服務(wù)設(shè)施、收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓收入等，對(duì)應(yīng)的政府性基金收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資盈虧平衡。但對(duì)于收費(fèi)收入水平一般的項(xiàng)目，若采用政府收費(fèi)公路模式，由于收費(fèi)公路專項(xiàng)債券額度限制及項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益水平等原因，政府作為投資主體往往需要承擔(dān)較高資本金比例下的建設(shè)投資，這給地方財(cái)政帶來了較大壓力。同時(shí)，投入的資本金很難獲得投資回報(bào)，甚至多數(shù)情況下無法收回。

土地綜合開發(fā)融資模式

土地綜合開發(fā)是指在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時(shí)，利用其所提供的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，對(duì)交通基礎(chǔ)設(shè)施周邊的土地進(jìn)行高密度的商業(yè)開發(fā)，進(jìn)行房地產(chǎn)、商業(yè)辦公和娛樂等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的建設(shè)，通過土地公開出讓或自主開發(fā)的方式，取得土地的增值收益，充分體現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施周邊土地資源的潛在價(jià)值，平衡交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，補(bǔ)貼其運(yùn)營(yíng)虧損，實(shí)現(xiàn)其外部效應(yīng)的內(nèi)部化，最終解決建設(shè)資金問題。

土地綜合開發(fā)融資模式的優(yōu)點(diǎn)是土地增值效應(yīng)明顯，政府、企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益可最大化，通過土地出讓收益來籌集項(xiàng)目建設(shè)資金，減輕負(fù)債壓力。但是，此融資模式需要將項(xiàng)目的建設(shè)與經(jīng)營(yíng)性土地（如道路沿線土地）的開發(fā)相捆綁，需要相關(guān)政策的支持。此外，該模式對(duì)企業(yè)能力要求較高，除了具有高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力之外，還應(yīng)當(dāng)具備土地專業(yè)開發(fā)的能力；現(xiàn)階段土地聯(lián)合開發(fā)的法律尚不健全，項(xiàng)目公司如何在保障合理收益的條件下，合法合規(guī)獲取經(jīng)營(yíng)性土地面臨著法律及政策上的障礙。

PPP模式

從前文可知，PPP模式既可以解決地方政府在高速公路建設(shè)中投入建設(shè)資金的壓力，同時(shí)社會(huì)資本通過項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)也能夠獲取合理的投資收益。政府和社會(huì)資本合作，雙方通過設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，可用性、使用量及績(jī)效等考核指標(biāo)以及獎(jiǎng)懲機(jī)制，保證高速公路的建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效益。PPP是現(xiàn)階段比較適用于高速公路項(xiàng)目投融資的模式。