劉曉峰

(南京郵電大學(xué) 社會與人口學(xué)院，江蘇 南京 210023)

新中國成立70年來，中國的現(xiàn)代化進程始終伴隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，從改革開放前的“以農(nóng)養(yǎng)城”到改革開放后的“以城帶鄉(xiāng)”再到現(xiàn)在的“城鄉(xiāng)融合”。盡管不同時期城市與鄉(xiāng)村的發(fā)展定位差異顯著，但鄉(xiāng)村地位不斷提升的趨勢卻是明確的。2017年10月“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略的提出及《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(2018年1月)和《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(2018年9月)兩個重要文件的相繼出臺，標(biāo)志著“鄉(xiāng)村振興”成為未來較長一段時期內(nèi)處理城鄉(xiāng)關(guān)系的基調(diào)，即在堅持城鄉(xiāng)融合、協(xié)同發(fā)展的同時，要對鄉(xiāng)村發(fā)展這一短板有所側(cè)重。“鄉(xiāng)村振興”也成為實踐和理論界的共識性“語境”。本文的“語境”類似于皮爾士所謂的言者與聽者之間交流的“共同基礎(chǔ)”或“共有場域”。皮爾士認(rèn)為“言者和聽者之間， 某種意義上， 必須存在充分知悉，或相互認(rèn)為知悉，并共識為共有的場域( universe) 。這種場域又處于兩種心靈之間：訴求進一步深思熟慮的心靈，以及被訴求的心靈。否則，將根本沒有交流發(fā)生，或缺乏交流的‘共同基礎(chǔ)’”[1]。在這一背景下，從科技、教育、金融、人才、水利等角度積極探尋鄉(xiāng)村振興支撐力的研究方興未艾。

2018年6月，習(xí)近平總書記在山東考察時指出：“鄉(xiāng)村振興，人才是關(guān)鍵。要積極培養(yǎng)本土人才，鼓勵外出能人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵大學(xué)生村官扎根基層，為鄉(xiāng)村振興提供人才保障?！盵2]一語道破了鄉(xiāng)村人才是鄉(xiāng)村振興的必要支撐。其后，推進鄉(xiāng)村人才建設(shè)的實踐探索不斷深入，“鄉(xiāng)村人才”“鄉(xiāng)村人才振興”等概念越來越多地出現(xiàn)在從中央到地方的政策文件中，與此相關(guān)的學(xué)術(shù)研究也明顯增加。但遺憾的是，有關(guān)這一議題的討論仍然存在一些不足，大部分研究是就鄉(xiāng)村人才工作的特點類型展開討論，缺乏對鄉(xiāng)村人才的概念建構(gòu)。這一基礎(chǔ)性研究工作的缺失，不僅不利于提升該研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)品質(zhì)，也不利于推動鄉(xiāng)村人才的建設(shè)實踐。本文試圖建構(gòu)新時代鄉(xiāng)村人才的概念體系(包括內(nèi)涵、屬性、類型等)，并在此基礎(chǔ)上，提出當(dāng)前鄉(xiāng)村人才建設(shè)中亟待展開的幾項工作。

一、鄉(xiāng)村人才的概念演化

清晰的概念之于學(xué)術(shù)研究和實踐活動的意義是極為重要的。“通過概念對事物進行定義，形成其內(nèi)涵與外延，就使得雜亂無章的事物清晰化、條理化。因此，概念是人類知識體系的基本單位。”[3]有關(guān)鄉(xiāng)村人才的研究亟需從概念建構(gòu)入手，厘清其內(nèi)涵和外延。

筆者以新中國成立70年來歷次黨代會報告(八大至十九大)和2004年至2019年部分中央一號文(中央一號文是指中央每年發(fā)布的第一份文件。從2004年至今，中央一號文始終聚焦“三農(nóng)”，成為“三農(nóng)”問題的風(fēng)向標(biāo))為基本文本[4]，分析實踐中鄉(xiāng)村人才的概念演化過程。從中可以看出，鄉(xiāng)村人才的提出伴隨著中央對人的認(rèn)知的不斷提升和深化。

第一，對人的認(rèn)知基礎(chǔ)逐步科學(xué)化。建國以來中央對人的結(jié)構(gòu)性認(rèn)知經(jīng)歷了從“職業(yè)+階級”到“職業(yè)+素質(zhì)”的演變過程。建國以后的八大報告到十一大報告中，均未出現(xiàn)“人才”一詞。這期間，對人的分類方式是以職業(yè)為基礎(chǔ)并帶有階級色彩，如工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級等，未能重視人在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的重要作用。隨著對人素質(zhì)結(jié)構(gòu)認(rèn)知的不斷深化，1982年十二大報告首次出現(xiàn)了“專業(yè)人才”和“專門人才”的表述，意味著中央開始淡化人的政治(階級)差異性轉(zhuǎn)而注意到人的素質(zhì)差異性。

第二，人才分類逐步細(xì)化。十二大報告中出現(xiàn)了發(fā)展“城鄉(xiāng)各級各類教育事業(yè)，培養(yǎng)各種專業(yè)人才”的表述(見中共十二大報告《全面開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的新局面》)；十六大報告提出“培養(yǎng)和用好各類人才”，并出現(xiàn)了“拔尖創(chuàng)新人才”“高素質(zhì)新型軍事人才”“善于治黨治國治軍的優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才”等概念；十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的同時，倡議“培養(yǎng)造就一支懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的‘三農(nóng)’工作隊伍”，這意味著在黨的最高文件中，“鄉(xiāng)村人才”的概念已經(jīng)呼之欲出了。與黨代會報告相比，2004年以后的中央一號文連續(xù)專題聚焦“三農(nóng)”問題，出現(xiàn)了更多與“鄉(xiāng)村人才”直接相關(guān)的表述，例如：2005年和2006年的一號文均出現(xiàn)了“農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生人才”“農(nóng)村衛(wèi)生人才”等概念。自2007年開始，“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的人才隊伍”“新型農(nóng)民”“農(nóng)村實用人才”等概念相繼出現(xiàn)并延續(xù)使用至今。2018年的中央一號文聚焦“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，并專設(shè)一節(jié)篇幅闡述“強化鄉(xiāng)村振興人才支撐”問題，其中提到了“新型職業(yè)農(nóng)民”“農(nóng)村專業(yè)人才”等全新類別概念，并列舉了需要重點培養(yǎng)和發(fā)展的人才類型，如農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人、鄉(xiāng)村工匠、文化能人、非遺傳承人等。

第三，鄉(xiāng)村人才理念不斷深化。在市場經(jīng)濟改革持續(xù)推進的基礎(chǔ)上，十三大開始確立了人才是一種“生產(chǎn)要素”的理念。生產(chǎn)要素的稀缺性、流動性、非均衡性等特征，為提高對人才的重視程度和設(shè)計更科學(xué)的人才管理制度提供了理論基礎(chǔ)。中共十七大提出“人才強國戰(zhàn)略”意味著中央開始將人才置于關(guān)乎國家民族發(fā)展的重要戰(zhàn)略地位。習(xí)近平總書記“人才是第一資源”的深刻表述，則標(biāo)志著中國特色社會主義理論體系人才觀的又一次偉大提升，這是指導(dǎo)新時代人才工作的根本思想和主要理論依據(jù)。

但是，做為宏觀導(dǎo)向性文件的黨代會報告和中央一號文，并未對鄉(xiāng)村人才做出內(nèi)涵式概念闡釋，部分中央一號文、5個專題性文件[注]指《農(nóng)村實用人才和農(nóng)業(yè)科技人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2010—2020 年)》(2011年3月)、《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(2010年6月)、《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃(2016—2020年)》(2016年10月)、《“十三五”全國新型職業(yè)農(nóng)民培育發(fā)展規(guī)劃》(2017年1月)，以及《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》(2018年9月)以及目前省級政府出臺的強化鄉(xiāng)村振興人才支撐的方案、措施、行動計劃等文件[注]截至2019年2月，山東、黑龍江、河南和湖南已發(fā)布鄉(xiāng)村振興的人才支持省級政策文本，分別是《山東省推動鄉(xiāng)村人才振興工作方案》(2018年5月)、《山東省推進鄉(xiāng)村人才振興若干措施》(2018年9月)、《黑龍江省實用人才實用技術(shù)助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和脫貧攻堅行動計劃》(2018年6月)、《關(guān)于遴選河南省鄉(xiāng)村振興技能人才培養(yǎng)示范基地和示范專業(yè)點的通知》(2018年11月)、《湖南省鄉(xiāng)村人才振興行動計劃(2018—2022)》(2018年12月)，雖有涉及鄉(xiāng)村人才的外延，但也僅是列舉式或概括式的，未有清晰明確且口徑一致的分類(見表1)。這就給出臺更具針對性和差異性的鄉(xiāng)村人才政策帶來了困難。

表1 政策文件中的鄉(xiāng)村人才類型表述匯總

續(xù)表1

序號列舉式類型11農(nóng)業(yè)科技人才;農(nóng)村專業(yè)人才(農(nóng)技推廣、畜牧獸醫(yī)、漁業(yè)漁政、農(nóng)村衛(wèi)生、鄉(xiāng)村教育、農(nóng)村事務(wù)管理、農(nóng)村法治、建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境整治、改廁節(jié)水等領(lǐng)域人才);新型職業(yè)農(nóng)民(種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工、農(nóng)村物流、電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人等領(lǐng)域人才);農(nóng)村鄉(xiāng)土人才(休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、特色產(chǎn)業(yè)、文化傳承、家庭服務(wù)等領(lǐng)域人才);農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才①12村“兩委”成員、大學(xué)生村官、新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民、縣域經(jīng)濟發(fā)展電商人才、鄉(xiāng)村衛(wèi)生和文化人才等②13新型職業(yè)農(nóng)民隊伍;基層農(nóng)技推廣和農(nóng)村經(jīng)營管理人才;農(nóng)村技能人才;農(nóng)村社會事業(yè)人才;農(nóng)村基層黨組織人才③①②③《山東省推動鄉(xiāng)村人才振興工作方案》(2018年5月)《黑龍江省實用人才實用技術(shù)助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和脫貧攻堅行動計劃》(2018年6月)《湖南省鄉(xiāng)村人才振興行動計劃(2018-2022)》(2018年12月)

學(xué)術(shù)界的研究也缺乏對鄉(xiāng)村人才概念的科學(xué)建構(gòu)和充分討論。表2呈現(xiàn)了當(dāng)前學(xué)術(shù)界所使用的與鄉(xiāng)村人才相關(guān)的概念和外延類型。盡管基本上涵蓋了當(dāng)前鄉(xiāng)村人才工作實踐中的大部分類型，但尚未形成一個共識性的概念體系。

表2 學(xué)術(shù)研究中的鄉(xiāng)村人才類型

續(xù)表2

核心概念類型鄉(xiāng)村振興人才1.新型職業(yè)農(nóng)民和鄉(xiāng)土人才(如農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人、鄉(xiāng)村工匠、文化能人和非遺傳承人等);2.農(nóng)村專業(yè)人才(如鄉(xiāng)村教師、“三支一扶 ”人員,企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師、規(guī)劃師、建筑師、律師、技能人才)[10]“三農(nóng)”人才1.農(nóng)村干部隊伍;2.新型職業(yè)農(nóng)民;3.創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的“新農(nóng)人”(如農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人、經(jīng)紀(jì)人、鄉(xiāng)村工匠、文化能人、非遺傳承人);4.到鄉(xiāng)村發(fā)展的“八方人才”(下鄉(xiāng)的企業(yè)家、黨政干部、專家學(xué)者、醫(yī)生教師、規(guī)劃師、建筑師、律師、技能人才等)[11]人才振興1.鎮(zhèn)、村領(lǐng)頭人;2.回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的成功人士;3.新鄉(xiāng)賢[12]鄉(xiāng)村人才1.農(nóng)村基層黨政人才隊伍;2.村社干部;3.農(nóng)技推廣人才;4.新型職業(yè)農(nóng)民[13]人才支撐1.新型職業(yè)農(nóng)民;2.農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)提供者;3.“新鄉(xiāng)賢”[14]

二、鄉(xiāng)村人才的概念屬性、內(nèi)涵及類型體系

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出：“我們既要立足本國實際，又要開門搞研究。對人類創(chuàng)造的有益的理論觀點和學(xué)術(shù)成果，我們應(yīng)該吸收借鑒，但不能把一種理論觀點和學(xué)術(shù)成果當(dāng)成‘唯一準(zhǔn)則’，不能企圖用一種模式來改造整個世界，否則就容易滑入機械論的泥坑。……對國外的理論、概念、話語、方法，要有分析、有鑒別，適用的就拿來用，不適用的就不要生搬硬套。哲學(xué)社會科學(xué)要有批判精神，這是馬克思主義最可貴的精神品質(zhì)。”[15]因此，建構(gòu)鄉(xiāng)村人才概念體系不僅要立足中國的文化語境，還要植根于中國的社會實踐活動。

從中文構(gòu)詞角度看，鄉(xiāng)村人才是一個包含“鄉(xiāng)村”和“人才”的復(fù)合詞，對它們的準(zhǔn)確理解是討論“鄉(xiāng)村人才”概念屬性的前提和基礎(chǔ)。在漢語中“鄉(xiāng)村”和“農(nóng)村”在詞意上沒有差別，都是與“城市”相對應(yīng)的概念，指的是“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的居住地。多為人口聚居的村落，或是散居的田野”[16]。但十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”之后，“鄉(xiāng)村”便不再只是一個空間概念了，而被賦予了更多的社會性內(nèi)涵?！叭瞬拧敝妇邆湎鄬Ω鼉?yōu)素質(zhì)的一類人，它意味著人在素質(zhì)結(jié)構(gòu)和層次上是存在差異的。在解釋“鄉(xiāng)村”和“人才”并結(jié)合筆者實踐觀察的基礎(chǔ)上，本文認(rèn)為“鄉(xiāng)村人才”的概念屬性應(yīng)當(dāng)包括：(1)空間屬性，指的是人才個體與鄉(xiāng)村在空間意義上的聯(lián)系。(2)社會屬性，指的是人才個體在后天社會實踐中所形成的基本屬性，表現(xiàn)為職業(yè)、社會關(guān)系、影響力等。(3)素質(zhì)屬性，指的是人才個體素質(zhì)的結(jié)構(gòu)和高低層次，表現(xiàn)為學(xué)歷、技能、道德水平等。這一屬性是相對的和變動的，因而在不同地區(qū)和不同發(fā)展階段，基于素質(zhì)屬性的人才標(biāo)準(zhǔn)是有差異的。(4)價值屬性，指人才的思想和行動應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)、社會價值規(guī)范及政策導(dǎo)向。依據(jù)上述概念屬性，本文將鄉(xiāng)村人才定義為：在空間上與鄉(xiāng)村有直接行為聯(lián)系，且對鄉(xiāng)村振興具有較高積極價值的人，他們往往具有相對較高的素質(zhì)(如知識、技能、能力或影響力)以及熱愛“三農(nóng)”的價值觀。

從實踐角度看，鄉(xiāng)村人才是一個基于多屬性、包含多類型的復(fù)雜體系。本文在建構(gòu)鄉(xiāng)村人才類型體系時遵循了理論源于實踐且應(yīng)便于指導(dǎo)實踐的原則。一方面，類型體系所涉及的所有鄉(xiāng)村人才小類都能在鄉(xiāng)村人才實際工作中找到依據(jù)。另一方面，不同概念類別之間避免出現(xiàn)“交集”，且盡可能對應(yīng)已有數(shù)據(jù)庫口徑(例如，不少地方已經(jīng)有了“鄉(xiāng)村實用人才”數(shù)據(jù)庫，因此本文對“在鄉(xiāng)人才”的分類也盡量保留了該口徑的分類方法)，以方便有關(guān)部門進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計?；诖耍疚膶︵l(xiāng)村人才的分類方法是：依據(jù)“空間屬性”將鄉(xiāng)村人才分為“在鄉(xiāng)人才”“返鄉(xiāng)人才”和“下鄉(xiāng)人才”三個大類?！霸卩l(xiāng)人才”指的是土生土長且未曾長時間離開過鄉(xiāng)村的人才，這是鄉(xiāng)村人才的主力軍，也最能反映鄉(xiāng)村人才工作的內(nèi)生性動力。在這一大類下，參考《農(nóng)村實用人才和農(nóng)業(yè)科技人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃(2010—2020 年)》中有關(guān)“農(nóng)村實用型人才”的分類方法，將“在鄉(xiāng)人才”進一步分為“生產(chǎn)型人才”“經(jīng)營型人才”“技能帶動型人才”“技能服務(wù)型人才”和“社會服務(wù)型人才”，以及以基層干部為主體的“治理型人才”六類。需要說明的是，如果嚴(yán)格地從空間屬性角度看，某些“治理型人才”(如大學(xué)生村官、“三支一扶”人員等)應(yīng)當(dāng)屬于“返鄉(xiāng)人才”或“下鄉(xiāng)人才”的大類，但考慮到方便統(tǒng)計原則而將其歸于“治理型人才”?！胺掂l(xiāng)人才”主要指有在外務(wù)工或接受高等教育的經(jīng)歷，后返回并扎根鄉(xiāng)村的返鄉(xiāng)農(nóng)民工、返鄉(xiāng)大學(xué)生等。他們可能已經(jīng)在鄉(xiāng)村實現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)(與“在鄉(xiāng)人才”中的“經(jīng)營型人才”等類型的區(qū)別在于有無外出經(jīng)歷)，也可能尚未創(chuàng)業(yè)甚至尚未在鄉(xiāng)村立足，但他們因外出經(jīng)歷而積累的技能、經(jīng)驗或知識卻可以被視為鄉(xiāng)村振興的潛在人才支撐力量?！跋锣l(xiāng)人才”指的是身在城市，但卻以“智力”“資金”“社會資本”等要素投入鄉(xiāng)村振興的人才。值得注意的是，“智力型下鄉(xiāng)人才”常常以特定鄉(xiāng)村地區(qū)的“專家”“顧問”等形式出現(xiàn)，因此那些雖然從事與“三農(nóng)”相關(guān)的科研工作但卻沒有特定鄉(xiāng)村服務(wù)對象的人才便不在這一類型之內(nèi)。表3呈現(xiàn)了鄉(xiāng)村人才的類型體系，基本上涵蓋了當(dāng)前實踐中的所有鄉(xiāng)村人才類型，可以做為建立鄉(xiāng)村人才數(shù)據(jù)庫的依據(jù)。需要強調(diào)的一點是，鄉(xiāng)村人才是個動態(tài)概念，其內(nèi)涵和外延會隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而變化。因此，在鄉(xiāng)村人才甄選的過程中，要注意結(jié)合本地實際，制定相應(yīng)的人才標(biāo)準(zhǔn)。

表3 鄉(xiāng)村人才的類型體系

三、鄉(xiāng)村人才建設(shè)的推進路徑

概念是建構(gòu)理論的基石[17]，也是實踐活動得以有效開展的基礎(chǔ)。本文認(rèn)為，在完成建構(gòu)鄉(xiāng)村人才概念體系的基礎(chǔ)上，當(dāng)前鄉(xiāng)村人才工作亟待從以下幾個方面進行推進：

一是盡快建設(shè)省級或國家級“鄉(xiāng)村人才”數(shù)據(jù)庫。當(dāng)今時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為任何組織甚至國家競爭的重要資源要素，其戰(zhàn)略意義已等同甚至超過了土地、人力、技術(shù)和資本等傳統(tǒng)資源要素。大數(shù)據(jù)治理反映的是人類治理思維的巨大轉(zhuǎn)變，即由過去主要采用增量辦法彌補常規(guī)治理失靈，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^數(shù)據(jù)化和智慧平臺，使有限存量資源得以更合理和更有效的使用[18]?！班l(xiāng)村人才”作為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵要素是十分稀缺且寶貴的。而且，人才成長本身又是一個長期過程，在短期內(nèi)很難實現(xiàn)“鄉(xiāng)村人才”的較快增量增長。因此，如何盡快建設(shè)較高層級的“鄉(xiāng)村人才”數(shù)據(jù)庫，使鄉(xiāng)村人才得到更有效的利用，是一個亟待解決的實踐問題。本文認(rèn)為，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部門應(yīng)盡快制定“鄉(xiāng)村人才分類體系”，各地再結(jié)合本地實際和發(fā)展需要制定相應(yīng)的“鄉(xiāng)村人才標(biāo)準(zhǔn)”，并盡快將“鄉(xiāng)村人才”普查工作提上日程。

二是設(shè)計鄉(xiāng)村人才精細(xì)化管理機制。“鄉(xiāng)村人才分類體系”的完善和“鄉(xiāng)村人才數(shù)據(jù)庫”的建設(shè)為實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才的精細(xì)化管理提供了可能。不同類型鄉(xiāng)村人才的價值觀以及人格與動機等是不同的，要據(jù)此進行制度設(shè)計，以引導(dǎo)其做出有利于鄉(xiāng)村振興的行動。例如，2019年1月筆者在云南省鎮(zhèn)雄縣調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該縣社會扶貧工作業(yè)績突出，其縣委書記翟玉龍還曾就此向習(xí)近平總書記做過匯報并得到肯定[19]。近幾年該縣已有200多家企業(yè)陸續(xù)回鄉(xiāng)，簽訂社會扶貧項目50余個，社會扶貧資金到位1.5億余元，涉及教育、衛(wèi)生、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及貧困群眾扶助等多個方面。其核心做法是通過召開鎮(zhèn)雄籍外出人員座談會激發(fā)其“鄉(xiāng)愁”(習(xí)近平總書記曾多次闡釋“鄉(xiāng)愁”的內(nèi)涵和它對現(xiàn)代化發(fā)展的意義。“鄉(xiāng)愁”可以被理解為一種根植于中國傳統(tǒng)文化的對故鄉(xiāng)的眷戀之情)，從而引導(dǎo)其回報家鄉(xiāng)。這便是抓住了部分返鄉(xiāng)和下鄉(xiāng)人才的“鄉(xiāng)愁”而進行的有針對性的制度設(shè)計。

三是應(yīng)基于鄉(xiāng)村人才區(qū)域性差異制定鄉(xiāng)村人才政策，避免政策“一刀切”。作為一個人口眾多、幅員遼闊的單一制國家，多層科層結(jié)構(gòu)是中國政府組織的必然選擇。在這種復(fù)雜的多層科層結(jié)構(gòu)中，向下授權(quán)是一種被廣泛使用的治理方式——大量政策由高層政府制定，再逐層序貫授權(quán)。在這一過程中極易出現(xiàn)“一刀切”現(xiàn)象[20]。為此，如何依據(jù)地區(qū)間鄉(xiāng)村人才的差異性進行合理的“區(qū)間授權(quán)”(interval delegation)，便成為一項重要的研究課題。從筆者所進行的實地調(diào)研看，不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平的鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村人才的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量等方面是存在較大差異的，那么其鄉(xiāng)村人才政策自然應(yīng)有所不同。例如筆者所調(diào)研的張家港永聯(lián)村，是一個典型的工業(yè)型鄉(xiāng)村，其2018年的工業(yè)銷售收入達到380億，利稅80億，這類鄉(xiāng)村的人才工作重點在吸引智力型、資本型下鄉(xiāng)人才等方面。而鎮(zhèn)江句容、無錫陽山的一些鄉(xiāng)村則以特色種植業(yè)為支撐，這些鄉(xiāng)村則注重生產(chǎn)型、經(jīng)營型、技能服務(wù)型等人才的培養(yǎng)培育。對于一些經(jīng)濟基礎(chǔ)較落后，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)村，則要抓好治理型人才、生產(chǎn)型人才及其帶頭人的培養(yǎng)。因此，上級政府在充分了解鄉(xiāng)村人才的區(qū)域性差異及其基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，給下級政府留出足夠的政策空間，在確立人才發(fā)展目標(biāo)、設(shè)定人才標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)計監(jiān)督激勵機制等方面要對地方政府充分授權(quán)，從而避免“一刀切”的政策弊端。