摘 要：政策“對(duì)整個(gè)社會(huì)進(jìn)行價(jià)值的權(quán)威性分配”，其中就涉及如何進(jìn)行政府與企業(yè)間的“價(jià)值的權(quán)威性分配”。高等教育教材政策就是此類比較典型的教育政策。它進(jìn)行著政府、高等教育、企業(yè)間的“價(jià)值分配”。本文以“九五”以來連續(xù)四個(gè)五年規(guī)劃（1996—2015年）中的高等教育教材政策文本的變化，重點(diǎn)是通過企業(yè)的視角解讀高等教育教材政策。

關(guān)鍵詞：政策;高等教育教材政策;市場;權(quán)威

一、教育政策被闡釋的可能以及必要性

在政府把“選擇要做或者不做”的事情放入教育政策中，對(duì)于政府的政策制定可能是一個(gè)完成時(shí)，但對(duì)于政策涉及的相關(guān)方，卻是一個(gè)進(jìn)行時(shí)?！肮舱呤怯勺h論構(gòu)成的，而不是自我定義的現(xiàn)象（a self-defining phenomenon）”?！拔覀儗⒄叨x為行動(dòng)（或不行動(dòng)）過程的政治協(xié)定，這些行動(dòng)被設(shè)計(jì)用來解決或緩和關(guān)于政治議程的問題。這個(gè)協(xié)定……是一個(gè)智識(shí)建構(gòu)，而不是一個(gè)自我定義的現(xiàn)象。議論性的建構(gòu)可能不存在構(gòu)成被認(rèn)同、被發(fā)現(xiàn)或被解釋的公共政策的一致性的唯一的決定、機(jī)構(gòu)或行動(dòng)者。這樣，公共政策就是一個(gè)具有充足內(nèi)容的分析性的類型，不可能被簡單地研究，更重要的是，它不得不被闡釋?！?/p>

作為企業(yè)，是很多公共政策的利益相關(guān)者，或者明確說，很多公共政策就是需要企業(yè)去參與執(zhí)行的。當(dāng)面對(duì)一項(xiàng)公共政策的文本，企業(yè)如何去“閱讀”或者說“解讀”，“聚焦于探討政策所顯示的意義、價(jià)值、感受或信念”，那么企業(yè)如何在公開展示的文本中尋求自身的“價(jià)值”實(shí)現(xiàn)，這對(duì)政府制定政策的效果實(shí)現(xiàn)以及企業(yè)根據(jù)政策的市場發(fā)展都具有重要的意義。

“政策問題的根源是在于人們需求和滿足之間的不匹配”，表現(xiàn)在高等教育教材政策中就是，“不少教材在體系、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等方面不適應(yīng)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，不適應(yīng)變化著的社會(huì)實(shí)際，也不適應(yīng)專業(yè)調(diào)整和教學(xué)改革的需要，內(nèi)容急需更新，質(zhì)量亟待提高”（《關(guān)于“九五”期間普通高等教育教材建設(shè)與改革的意見》，以下簡稱《“九五”意見》）。幾乎接下來的高等教育教材政策都遵循這一絡(luò)，只是結(jié)合人們需要的層次和滿足的層次，在不斷發(fā)生變化。作為企業(yè)的一方，最核心的出發(fā)點(diǎn)就是市場的觀點(diǎn)，如何結(jié)合特定市場中的各種形勢(shì)變化，基于自身的資源不斷滿足市場內(nèi)客戶的需求，達(dá)成自身的利潤實(shí)現(xiàn)，這是企業(yè)首要追求的。政策是市場變化中很重要的一種資源，企業(yè)參與市場競爭，就要學(xué)會(huì)利用政策資源，而如何解讀相關(guān)政策就是利用這一資源的首要前提。

二、高等教育教材政策與企業(yè)視野中的簡要政策分析

教材是一種特殊產(chǎn)品，主要在于雖然它的形式只是和其他普通書籍一樣，但是它承載的是一門課程。因此，不少學(xué)者也認(rèn)為，教材是“教學(xué)的載體”“課程的具體化”和“一門課程的具體體現(xiàn)”或者“縮影”。而一門門課程實(shí)際也是教育教學(xué)的載體，依托于每門課程，學(xué)生完成漸進(jìn)的教育教學(xué)過程，達(dá)成教育的目標(biāo)。因此，教材建設(shè)與一個(gè)國家的教育教學(xué)水平密切相關(guān)。也就有專家說，“教材（教科書）總是要反映一個(gè)國家的權(quán)力意志與教育政策的。因此從某種意義上說，教材是各國的政策宣言與文化水準(zhǔn)的標(biāo)志?！?/p>

那么，教材這種特殊的產(chǎn)品實(shí)際上承擔(dān)了兩種價(jià)值：一種社會(huì)價(jià)值，一種商業(yè)價(jià)值。政府在制定教材政策的時(shí)候，考慮諸多方面的價(jià)值因素，力爭在各種利益團(tuán)體中進(jìn)行均衡的“價(jià)值分配”，力爭用更“民主”的方式促成各種價(jià)值的調(diào)和，把自我的“權(quán)威性”隱藏到最少，至少從政策文本層面看上去是一種兼顧各方面“權(quán)益”的結(jié)果，而不是政府自我“獨(dú)裁”的象征。

盡管教材有它的特殊性，但企業(yè)最終還是把它當(dāng)作一種產(chǎn)品對(duì)待，因此它也遵循一般的產(chǎn)品理論，遵循一般的市場營銷理論。4P理論是典型的市場營銷理論，產(chǎn)品（Product）、價(jià)格（Price）、渠道（Place）、促銷（Promotion），這些基礎(chǔ)的“營銷要素”組合就形成了企業(yè)的市場營銷方案。而產(chǎn)品是4P中的核心，有了產(chǎn)品，其他3P才有用武之地。因此，企業(yè)常常從產(chǎn)品策略的視角來看待教材，組織教材的生產(chǎn)和營銷。那么企業(yè)一種解讀教育政策的營銷視角，就是看政策給產(chǎn)品策略提供了哪些空間，從產(chǎn)品策略的角度如何“解讀”政策文本，從而在微觀層面完成與企業(yè)產(chǎn)品策略的融合。

高等教育的教材建設(shè)工作自從“九五”期間以來，一直以五年一期的規(guī)劃政策來指導(dǎo)高等教育教材工作的開展：《關(guān)于“九五”期間普通高等教育教材建設(shè)與改革的意見》（以下簡稱《“九五”意見》）、《關(guān)于“十五”期間普通高等教育教材建設(shè)與改革的意見》（以下簡稱《“十五”意見》）、《關(guān)于加強(qiáng)普通高等教育“十一五”國家級(jí)規(guī)劃教材管理的通知》（（以下簡稱《“十一五”意見》））、《關(guān)于“十二五”普通高等教育本科教材建設(shè)的若干意見》（以下簡稱《“十二五”意見》），此間跨度20年，這一時(shí)期也是我國高等教育教材政策逐步成熟的階段，也是我國高等教育教材建設(shè)迅速發(fā)展的時(shí)期。觀察這期間高等教育教材政策的變遷，可以感受到政府制定教育政策時(shí)面對(duì)企業(yè)以及時(shí)代發(fā)展時(shí)的種種應(yīng)對(duì)。

從企業(yè)的視角觀察政策變遷，可從政策切入點(diǎn)、政策對(duì)內(nèi)重點(diǎn)、政策對(duì)外重點(diǎn)、政策遺產(chǎn)來簡要分析。政策切入點(diǎn)即政策發(fā)布時(shí)間點(diǎn)，該政策從哪個(gè)相對(duì)具體的領(lǐng)域切入解決政策問題的部分，政策涉及問題的領(lǐng)域林林總總，在特定時(shí)間點(diǎn)選擇哪個(gè)角度切入代表著政府的執(zhí)政偏好。政策的利益涉及方大體可分為政府體系和非政府體系，一方調(diào)節(jié)政府體系內(nèi)的行為，一方調(diào)節(jié)非政府體系的行為，政策對(duì)內(nèi)重點(diǎn)即政策著重解決政府體系中的哪部分問題，政策對(duì)外重點(diǎn)即政策著重解決非政府體系中的哪部分問題。政策遺產(chǎn)（此處針對(duì)企業(yè)而言）即政策實(shí)施過后，對(duì)于企業(yè)能遺留下來政策中間的機(jī)制或措施。以下就著重從這四方面看高等教育教材政策的變遷。

三、《“九五”意見》——“面面俱到”與“信息導(dǎo)向”

1995年發(fā)布的《“九五”意見》可以說是自從十一屆三中全會(huì)以來國家教育主管部門對(duì)高等教育教材施政綱領(lǐng)的首次披露。因此文件一開始就回顧了十一屆三中全會(huì)以來高等教育教材的發(fā)展情況，“十一屆三中全會(huì)以來，在各級(jí)教育主管部門、各高等學(xué)校、廣大教師和出版發(fā)行部門的共同努力下，高教教材建設(shè)工作取得了顯著的成績，主要表現(xiàn)在：累計(jì)出版了兩萬余種教學(xué)用書，較好地、適時(shí)地滿足了教學(xué)的需要，并涌現(xiàn)出了一大批優(yōu)秀教材，同時(shí)出版了一批密切配合教學(xué)的電化教材和計(jì)算機(jī)輔助教學(xué)軟件;制訂了一系列教材工作的法規(guī)和文件;組織了基本覆蓋高等教育教學(xué)與教材建設(shè)的專家隊(duì)伍;建立了教材評(píng)獎(jiǎng)制度，進(jìn)行了兩次全國優(yōu)秀教材評(píng)獎(jiǎng)工作;開展了高等學(xué)校教材工作的評(píng)估試點(diǎn)等?！边@說明政策的歷史起點(diǎn)以及經(jīng)驗(yàn)起點(diǎn)，既然是首次全面的發(fā)布有關(guān)高等教育教材的政策，政府必然是慎重的以及全面統(tǒng)籌的，《“九五”意見》帶有很深的時(shí)代印記。

對(duì)于20世紀(jì)的最后幾年，國家整體各行各業(yè)都處于市場經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的前期，剛剛結(jié)束統(tǒng)一計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的安排，出版企業(yè)如何適應(yīng)市場的運(yùn)作，如何通過市場的資源配置獲取政府資源的保障，還欠缺很多經(jīng)驗(yàn)，但不妨吸收以往經(jīng)驗(yàn)中的優(yōu)秀成果：

1.政策切入點(diǎn)——以規(guī)劃促發(fā)展，以重點(diǎn)促規(guī)劃?！白龊靡?guī)劃是“九五”教材建設(shè)工作的基礎(chǔ)”，“國務(wù)院有關(guān)部委，各省、自治區(qū)、直轄市教育主管部門，高等學(xué)校和承擔(dān)高教教材出版任務(wù)的出版社，要在調(diào)查研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊制訂“九五”教材建設(shè)規(guī)劃?！弊ヒ?guī)劃是國家在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的法寶，方便宏觀調(diào)控和微觀管控。但此時(shí)的規(guī)劃與接下來的規(guī)劃相比，尤其是與《“十一五”意見》和《“十二五”意見》相比，顯得更加宏觀一些，更多流于對(duì)整體要求的提醒，因此最后的要求也是“制訂規(guī)劃一定要統(tǒng)籌安排，實(shí)事求是，留有余地。列入規(guī)劃的教材要認(rèn)真組織力量，按時(shí)完成”。這樣的政策表述很少具有約束力，也很難融入企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中去?！白ズ弥攸c(diǎn)教材、全面提高質(zhì)量是‘九五教材建設(shè)的核心”，“國家、部門、省市、學(xué)校都應(yīng)在做好規(guī)劃的基礎(chǔ)上，花大力氣各自抓好一批重點(diǎn)教材”，政府也考慮規(guī)劃層面的東西在基層很難落地，只有抓典型，才能凸顯政府的意圖，以及合理調(diào)配資源，資源是有限的，集中投放才能產(chǎn)生效益，這直接成為后期規(guī)劃的雛形。

2.政策對(duì)內(nèi)重點(diǎn)——明確職能。政策中除了“選擇要做或者不做”，還有很多文本是用來限定“哪些事情由哪些部門或者人員來做”。在職能含糊不清的時(shí)候，更多會(huì)出現(xiàn)推諉扯皮，“有利則爭，無利則推”的情況?！丁熬盼濉币庖姟分攸c(diǎn)也界定了“各級(jí)教育主管部門在高等教育教材工作中的主要職能”，尤其是“國家教委的職能”和“國務(wù)院有關(guān)部委教育主管部門的職能”。由于在當(dāng)時(shí)的政治體制安排下，不少大學(xué)屬于各個(gè)國務(wù)院部委直接管轄，或者與國家教委合管，因此相關(guān)教育職能到底如何劃分，具體事宜的程序如何設(shè)定，都存在職能的模糊之處。這是職能確定的重點(diǎn)。相反，作為具體落實(shí)教材出版工作的出版企業(yè)，反而沒有任何的界定，這和政府對(duì)于企業(yè)的態(tài)度是密切相關(guān)的。在后期，我們會(huì)看到這種態(tài)度的變化。

3.政策對(duì)外重點(diǎn)——指令下達(dá)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家對(duì)資源的控制和市場的控制是相對(duì)有效的，嚴(yán)格限定了企業(yè)的發(fā)展。在市場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展起來的時(shí)候，政府利用掌握的宏觀需求信息，對(duì)市場的把握還是比企業(yè)相對(duì)準(zhǔn)確?！袄^續(xù)增加品種、整體優(yōu)化配套”是“九五”教材建設(shè)的重要內(nèi)容”，這就點(diǎn)出了這次規(guī)劃的重點(diǎn)，高等教育教學(xué)用書在數(shù)量上的需求與高等教育教材出版在滿足之間的嚴(yán)重不匹配，即：“隨著教學(xué)改革的深入和學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的擴(kuò)大，不同學(xué)校和同一學(xué)校內(nèi)部對(duì)教材的需求將趨向多樣化，需要多種各具特色的教學(xué)用書。本科各專業(yè)的主干課程都要有幾種教材供學(xué)校選用。“九五”期間要把?？平滩姆旁谥匾奈恢茫o以高度的重視，基本上解決有無問題，并力爭系列配套。要重視研究生教學(xué)用書的建設(shè)，以適應(yīng)高層次專門人才培養(yǎng)的需要?！边@對(duì)于企業(yè)經(jīng)營者而言就是一個(gè)明確的市場預(yù)告，最后形成的一個(gè)結(jié)果就是，整個(gè)“九五”期間，高等教育教材在品種上急劇增加。

4.政策遺產(chǎn)——直接的政策遺產(chǎn)是出現(xiàn)了第一批冠名為“國家級(jí)重點(diǎn)教材”“省市級(jí)重點(diǎn)教材”的產(chǎn)品，這種“權(quán)威性的認(rèn)定”成為市場爭奪的重點(diǎn)，打造名師名課，也使企業(yè)開始具有了精品意識(shí)，企業(yè)的市場擴(kuò)展和政府的價(jià)值傳達(dá)有機(jī)的通過重點(diǎn)教材的打造融合在一起了。

四、《“十五”意見》——平穩(wěn)過渡

1997年亞洲金融危機(jī)之后，全國高等教育開始擴(kuò)大招生于1999年接踵而來。20世紀(jì)初，中國加入世界貿(mào)易組織，內(nèi)外變化的需求急劇刺激了教材市場的增長，但此時(shí)“十五”期間的政策基點(diǎn)是“穩(wěn)定大于一切”。

1.政策切入點(diǎn)——本次意見中政府更看到了高等教育教材實(shí)際運(yùn)作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)問題，那就是選用。因?yàn)槿绻玫慕滩牡貌坏皆诮虒W(xué)中的實(shí)際使用，之前所做的規(guī)劃、編寫等工作就全部落空，政府的意圖也得不到切實(shí)的貫徹。因此意見中首次說明“促進(jìn)推廣選用”，“本著‘編、‘選并重的原則，大力推動(dòng)高質(zhì)量教材的選用，各專業(yè)（課程）教學(xué)指導(dǎo)委員會(huì)、各有關(guān)出版社要大力開展對(duì)新出版的高水平教材的宣傳評(píng)介工作。各高等教育要建立教材評(píng)介制度和教材選用管理制度，保證高質(zhì)量教材進(jìn)入課堂，對(duì)省部級(jí)以上優(yōu)秀教材與重點(diǎn)教材要優(yōu)先選用，提高優(yōu)質(zhì)教材的使用效益?！北M管政府不愿通過行政命令強(qiáng)制各高等教育使用規(guī)劃教材，但政府意識(shí)到問題的所在，已經(jīng)給了政策解決實(shí)際問題一個(gè)方向——通過官方資源打造國家規(guī)劃教材權(quán)威而優(yōu)秀的品牌形象，這對(duì)之后的規(guī)劃教材的建設(shè)指明了方向。

2.政策對(duì)內(nèi)重點(diǎn)——政府在初步理清系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)限職責(zé)之后，發(fā)現(xiàn)更有利于整合各部門相關(guān)職能的關(guān)鍵在于把各部門統(tǒng)一到做一件事上來，即通過一個(gè)具體項(xiàng)目來發(fā)揮宏觀調(diào)控的效果，可能比僅僅下放權(quán)限更加有效：“教育部根據(jù)國家教育教學(xué)改革與發(fā)展的需要，制訂國家“十五”教材規(guī)劃;國務(wù)院有關(guān)部委教育司（局）可以受教育部的委托制訂相關(guān)專業(yè)的“十五”教材規(guī)劃;各省、自治區(qū)、直轄市教育行政部門可根據(jù)實(shí)際情況，組織制訂反映本地區(qū)學(xué)科優(yōu)勢(shì)與特色的教材規(guī)劃;各高等學(xué)校、特別是重點(diǎn)高等教育要做好本校有優(yōu)勢(shì)、有特色的學(xué)科（專業(yè)）教材規(guī)劃。有關(guān)出版社要把社會(huì)效益放在第一位，積極安排各級(jí)各類規(guī)劃教材的出版。各級(jí)規(guī)劃教材的主管部門要加強(qiáng)管理與協(xié)調(diào)，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，使多層次的教材建設(shè)互相配合、協(xié)調(diào)發(fā)展，避免低水平教材重復(fù)出版?！币虼?，教育部把系統(tǒng)內(nèi)部部門的重心聚焦于規(guī)劃教材的建設(shè)上，從不同類別、不同層次，細(xì)分規(guī)劃教材的范圍，“化整為零”，達(dá)到使政策落地的效果。

3.政策對(duì)外重點(diǎn)——除了此次政策的切入點(diǎn)，加大選用外，對(duì)于出版企業(yè)而言這次政策對(duì)于構(gòu)筑自己的產(chǎn)品又有了新的認(rèn)識(shí)：“‘實(shí)施精品戰(zhàn)略，抓好重點(diǎn)規(guī)劃是‘十五期間教材建設(shè)工作的重要指導(dǎo)方針，‘十五教材建設(shè)仍然要把重點(diǎn)放在抓好公共基礎(chǔ)課、專業(yè)基礎(chǔ)課和專業(yè)主干課的教材建設(shè);特別要注意選擇并安排一部分原來基礎(chǔ)比較好的優(yōu)秀教材、“九五”重點(diǎn)教材及面向21世紀(jì)的改革教材修訂再版，逐步形成精品教材。”通過對(duì)已有教材產(chǎn)品體系的梳理，政府也意識(shí)到教材并不都是新的好，每次做規(guī)劃不是推倒重來，反而重點(diǎn)教材的不斷修訂更是重點(diǎn)。而從此時(shí)的市場整體格局（高等教育招生、專業(yè)擴(kuò)展等）來判斷，仍然需要“擴(kuò)大品種”，但品種的擴(kuò)展是建立在“合理配套”的基礎(chǔ)上：“為適應(yīng)全面推進(jìn)素質(zhì)教育的需要，必須擴(kuò)大教材品種，實(shí)現(xiàn)教材系列配套。同一專業(yè)的基礎(chǔ)課、專業(yè)基礎(chǔ)課、專業(yè)主干課教材要配套;同一門課程的基本教材、輔助教材、教學(xué)參考書也要系列配套。有條件的應(yīng)做到文字教材與電子教材同時(shí)規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，為了提高教學(xué)質(zhì)量，也要注意適當(dāng)安排教學(xué)指導(dǎo)書等教師用書的編寫與出版。專家組織要從教材配套出發(fā)，設(shè)計(jì)好選題，處理好教材統(tǒng)一性與多樣化，基本教材與輔助教材、教學(xué)參考書，文字教材與軟件教材的關(guān)系?！边@樣一來就逐步建立起了“包括多學(xué)科、多類型、多層次、多品種系列配套的教材體系”。企業(yè)的教材產(chǎn)品線才算初步完善起來。這種企業(yè)產(chǎn)品組合的寬度、長度、深度的發(fā)展也有賴于高等教育教學(xué)的深入發(fā)展，當(dāng)高等教育課程建設(shè)越來越豐富，隨之而來的載體建設(shè)需求就越來越突出，這集中反映到規(guī)劃教材的布局中來。

4.政策遺產(chǎn)——“要加強(qiáng)國外教材的引進(jìn)工作。當(dāng)前，引進(jìn)的重點(diǎn)是信息科學(xué)與技術(shù)和生物科學(xué)與技術(shù)兩大學(xué)科的教材。要根據(jù)專業(yè)（課程）建設(shè)的需要，通過深入調(diào)查、專家論證引進(jìn)國外優(yōu)秀教材，要注意引進(jìn)教材的系統(tǒng)配套。加強(qiáng)對(duì)引進(jìn)教材的宣傳，促進(jìn)引進(jìn)教材的使用和推廣?！痹谡w宏觀氛圍積極向世貿(mào)組織靠攏、出口外貿(mào)不斷擴(kuò)張的階段，出版領(lǐng)域也做出了積極的回應(yīng)。但鑒于教材是一種特殊的產(chǎn)品，負(fù)載著明顯的意識(shí)形態(tài)功能，政府的對(duì)策是先從意識(shí)形態(tài)比較弱的理工科入手，開啟了引進(jìn)版的潮流。但在實(shí)踐領(lǐng)域，一旦引進(jìn)的“閘門”開啟，市場的力量更是明顯。除了理工領(lǐng)域，尤其是計(jì)算機(jī)專業(yè)引進(jìn)版較多外，更多在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域開啟了引進(jìn)版的大潮。這也引起了之后國家對(duì)“引進(jìn)”和“輸出”的持久辯論，以及相關(guān)政策的變化。

五、《“十一五”意見》——全力打造規(guī)劃教材

“十五”期間國家整體經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下的高等教育規(guī)劃教材的方興未艾給了政府主管部門更大的信心，以至于“十一五”期間并沒有延續(xù)《××期間普通高等教育教材建設(shè)與改革的意見》的政策文本模式，而直接把高等教育教材建設(shè)的核心轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣壹?jí)規(guī)劃教材”的出版過程。這期間圍繞高等教育教材的建設(shè)，教育部主要在“十一五”連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)普通高等教育“十一五”國家級(jí)規(guī)劃教材管理的通知》《關(guān)于申報(bào)“普通高等教育“十一五”國家級(jí)教材規(guī)劃”選題的通知》《關(guān)于印發(fā)普通高等教育“十一五”國家級(jí)教材規(guī)劃選題的通知》，幾乎全是面向國家級(jí)規(guī)劃教材的行動(dòng)安排，在此統(tǒng)稱為《“十一五”意見》。

1.政策切入點(diǎn)——這次政策的目標(biāo)指向非常專一，就是通過規(guī)劃教材的打造，從而帶動(dòng)整個(gè)高等教育教材的建設(shè)。國家資源的投放只能投入在規(guī)劃教材上面：“集中力量干大事。”從某種層面而言，政府成了一個(gè)最大的出版策劃機(jī)構(gòu)，而這個(gè)出版機(jī)構(gòu)就是要出版各種規(guī)劃教材。通過前期“九五”“十五”對(duì)重點(diǎn)教材和規(guī)劃教材市場的培育，國家版的規(guī)劃教材成為高等教育教材市場中的“明星產(chǎn)品”，入選規(guī)劃的教材幾乎都能有一定的市場效益。因此“國家規(guī)劃教材”形成了一定的“利益場域”，政府開始要規(guī)范這個(gè)市場了，制定申報(bào)流程、申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)、過程考核等等，引入了評(píng)審機(jī)制來控制入選品種。從一定程度上說，一個(gè)“利益”的生產(chǎn)鏈開始出現(xiàn)，于是圍繞這條生產(chǎn)鏈出現(xiàn)了更多的利益相關(guān)者，也形成了更多的利益共同體。

2.政策對(duì)內(nèi)重點(diǎn)——其實(shí)對(duì)于國家而言，對(duì)教材關(guān)注最大的是它的“社會(huì)效益”，也是它的“社會(huì)價(jià)值”。在這期間，政府主導(dǎo)的“國家級(jí)規(guī)劃教材”中明確的社會(huì)價(jià)值主張首次出現(xiàn)在高等教育教材政策文本中：“‘十一五國家級(jí)規(guī)劃教材的內(nèi)容要堅(jiān)持馬克思主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想，堅(jiān)持社會(huì)主義方向，堅(jiān)持黨的教育方針，做到思想性和學(xué)術(shù)性的統(tǒng)一?！敝跋抻诓皇恰白约旱牡亍辈缓冒才牛F(xiàn)在可以完完全全、明明白白展示國家教材思想性的內(nèi)涵。其實(shí)，在之前的教材中，這種滲透是通過編寫者的個(gè)人思想以及明確的出版法規(guī)保障的。

3.政策對(duì)外重點(diǎn)——這期間高等教育教材政策對(duì)于企業(yè)而言，就是徹底圍繞申請(qǐng)規(guī)劃教材服務(wù)。如何按照流程發(fā)起申請(qǐng)，如何恰當(dāng)填寫各種申報(bào)表格，如何圍繞政策的“硬性要求”和評(píng)審的“軟性要求”展開公關(guān)，成為這一時(shí)期企業(yè)圍繞高等教育教材做的主要工作。

4.政策遺產(chǎn)——出現(xiàn)了一套完整申報(bào)規(guī)劃教材的規(guī)范流程，出現(xiàn)了“9716種選題”入選規(guī)劃，大量的規(guī)劃教材成為出版社的支柱產(chǎn)品，“山寨”規(guī)劃產(chǎn)品魚目混珠，沖擊著脆弱的高等教育教材市場，一線的授課教師對(duì)規(guī)劃教材并沒有深入的認(rèn)識(shí)。

六、《“十二五”意見》——分類指導(dǎo)

1.政策切入點(diǎn)——這段時(shí)期，職業(yè)教育得到了大力推廣，并且其效應(yīng)波及高等教育的眾多方面，高教教材政策也不會(huì)錯(cuò)過。此時(shí)政府再次通過政策的形式，表明政府對(duì)職業(yè)教育的關(guān)注，相繼出臺(tái)《教育部關(guān)于“十二五”普通高等教育本科教材建設(shè)的若干意見》《教育部關(guān)于“十二五”職業(yè)教育教材建設(shè)的若干意見》（兩者合稱《“十二五”意見》）。“以服務(wù)人才培養(yǎng)為目標(biāo)，以提高教材質(zhì)量為核心，以創(chuàng)新教材建設(shè)的體制機(jī)制為突破口，以實(shí)施教材精品戰(zhàn)略、加強(qiáng)教材分類指導(dǎo)、完善教材評(píng)價(jià)選用制度為著力點(diǎn)”，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了分類指導(dǎo)。但縱觀職教教材的政策，相比于本科教材并沒有實(shí)質(zhì)性突破。最大的不同在于將之前的規(guī)劃教材申報(bào)做了區(qū)分，單獨(dú)設(shè)置了職教教材的規(guī)劃系列，給了職教教材另一個(gè)“上升通道”，力圖通過樹立職教規(guī)劃教材的新形象與其他產(chǎn)品競爭職教教材市場。而彼時(shí)的職教教材市場實(shí)際已是“紅?！币黄４罅恐貜?fù)出版教材而質(zhì)量嚴(yán)重低下，編選教材在高職體系中起關(guān)鍵作用的不是教材本身質(zhì)量，而是“利益輸送”，直接的或非直接的?！案呗毟邔＝滩某霭姘l(fā)行市場亂象叢生”的中青報(bào)文章（《中國青年報(bào) 》

2012年08月14日05 版）點(diǎn)燃了輿論對(duì)職教教材市場的憤怒：“面對(duì)這樣一個(gè)巨大的市場蛋糕，由于準(zhǔn)入門檻低，把關(guān)人角色缺位，導(dǎo)致各路出版商群起而攻之，各種顯性、隱性規(guī)則大行其道，山寨版教材頻繁現(xiàn)身，坑害的是學(xué)生家長的錢包與孩子的前途，鼓起的是部分高職高專老師與出版商的腰包?！痹谶@樣的背景下孕育而生的《教育部關(guān)于“十二五”職業(yè)教育教材建設(shè)的若干意見》并沒有發(fā)揮太大的作用，規(guī)劃教材的名頭在“利益”面前顯得如此脆弱。

2.政策對(duì)內(nèi)重點(diǎn)——而在這一時(shí)期，一個(gè)重大的政府市場調(diào)控行為出現(xiàn)，體現(xiàn)了政策的權(quán)威特性。為了充分發(fā)揮高教教材的“意識(shí)陣地”作用，在文件文本的最后出現(xiàn)了對(duì)市場資源配置影響較大的改變：“根據(jù)中央實(shí)施馬克思主義理論研究和建設(shè)工程的戰(zhàn)略部署和總體要求，中宣部、教育部正在有計(jì)劃地組織編寫150種左右哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)教材，供相關(guān)專業(yè)統(tǒng)一使用。這些哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)教材基本覆蓋哲學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、科學(xué)社會(huì)主義、中共黨史以及政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)、歷史學(xué)、新聞學(xué)、文學(xué)、藝術(shù)、教育學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科專業(yè)的基礎(chǔ)理論課程和專業(yè)主干課程，因此，將不再組織遴選這些重點(diǎn)教材涉及課程的“十二五”本科國家級(jí)規(guī)劃教材?！边@一舉動(dòng)直接表明在哲學(xué)社會(huì)科學(xué)出版領(lǐng)域國家隊(duì)的出場，并且在全國高等教育思想政治工作會(huì)議上得到了再次確認(rèn)，直接說明了高等教育教材的社會(huì)屬性。而這次政府用政策的權(quán)威性直接、全面地解決了這個(gè)問題。

3.政策對(duì)外重點(diǎn)——繼續(xù)深化選用教材的機(jī)制，“創(chuàng)新優(yōu)秀教材遴選機(jī)制，緊緊圍繞提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，實(shí)施規(guī)劃教材精品戰(zhàn)略，“選”、“編”結(jié)合，以“選”為主。規(guī)劃教材主要采取分批遴選方式，從“十一五”“十二五”期間陸續(xù)出版的教材中遴選出優(yōu)秀教材供高等學(xué)校選用。隨著教育教學(xué)改革的不斷推進(jìn)，還將適時(shí)組織適應(yīng)教改需要的規(guī)劃教材選題，遴選高水平編者編寫教材”，再次強(qiáng)調(diào)尊重教材的自身發(fā)展規(guī)律和優(yōu)秀教材的自我完善，不再盲目追求新選題的增加。與此對(duì)應(yīng)的市場現(xiàn)實(shí)是，各種各類各層次的高等教育教材基本已經(jīng)飽和，偶有空白，也只是存在市場過小。企業(yè)投入得不償失，而政府補(bǔ)貼不到位的情況。同時(shí)這次政策也終于明確出版企業(yè)在高等教育教材出版中的地位：“充分發(fā)揮出版社在教材建設(shè)中的作用。鼓勵(lì)出版社注重社會(huì)效益，加強(qiáng)與高等學(xué)校及教師的聯(lián)系，根據(jù)自身優(yōu)勢(shì)，規(guī)劃選題，出版教材;不斷豐富教材類型，繼續(xù)開發(fā)數(shù)字化教材;加強(qiáng)國外優(yōu)秀教材的引進(jìn)和改編，積極推動(dòng)本土優(yōu)秀教材走出國門。保證教材選題質(zhì)量和出版質(zhì)量，降低教材價(jià)格。”教材從宏觀的規(guī)劃設(shè)計(jì)、職能分權(quán)，到了落地的企業(yè)行為層面。

4.政策遺產(chǎn)——最大的遺產(chǎn)必然是原來眾多圍繞哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域出版的企業(yè)開始縮減品種，力爭形成差異化競爭，讓政府的回歸政府，讓市場的回歸市場。

七、結(jié)論

1.企業(yè)解讀政策的落腳點(diǎn)在于市場。市場不是一個(gè)空洞的概念，它包含著產(chǎn)品、需求、營銷;消費(fèi)者、消費(fèi)能力、消費(fèi)需求，最終落實(shí)于企業(yè)在市場中獲得的利益。企業(yè)如何理解政策、如何應(yīng)用政策、如何對(duì)待政策，都有賴于政策對(duì)于企業(yè)的市場行為有怎樣的影響：是擴(kuò)大了需求，還是改變了需求？為適應(yīng)企業(yè)需要采取何種產(chǎn)品策略、何種價(jià)格策略、何種渠道策略、何種促銷策略這些關(guān)于政策的“市場”認(rèn)知。

2.教材產(chǎn)品的雙重性認(rèn)定。社會(huì)價(jià)值和商業(yè)價(jià)值集中于高等教育教材的特性，決定出版企業(yè)只能是負(fù)重前行。企業(yè)能生存下來，決定了企業(yè)解讀教材政策的出發(fā)點(diǎn)只能是商業(yè)價(jià)值。但社會(huì)價(jià)值是底線，沒有尊重并遵守政策中的社會(huì)價(jià)值原則，則企業(yè)的生命堪憂。但如果不爭取最大的商業(yè)價(jià)值，則企業(yè)的生存堪憂。這就是出版企業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展語境。

3.高等教育教材政策始終由政府制定，最終代表了政府最大的利益。雖然在歷次政策的變化中，政府越來越考慮教材利益聯(lián)盟體中其他團(tuán)體比如企業(yè)的利益，但最終決定協(xié)調(diào)在一個(gè)規(guī)劃期間矛盾的始終是政府的利益。政府的利益和企業(yè)的利益有可能重合，但政府利益始終靠近社會(huì)價(jià)值，體現(xiàn)政府權(quán)威的價(jià)值取向。一旦商業(yè)價(jià)值有影響社會(huì)價(jià)值的危險(xiǎn)，政府會(huì)毫不猶豫通過權(quán)威來調(diào)節(jié)價(jià)值的分配，通過種種制度安排保障社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

4.如何在政策中更合理利用權(quán)威的法則完成價(jià)值分配是充分體現(xiàn)政策的延續(xù)，以及存留更多的政策遺產(chǎn)。“由于公共政策首要的意義構(gòu)造者（meaning-constructor）（或更為合適的可稱為‘作者）是政府，因此注入到公共政策之中的意圖、含義或價(jià)值是被權(quán)威性地輸入或分配的。”既然政府需要保障的更多是社會(huì)價(jià)值，那么完全可以通過權(quán)威的設(shè)置“游戲規(guī)則”來規(guī)制企業(yè)進(jìn)行商業(yè)價(jià)值的追逐，一旦使用完全的權(quán)威法則來壟斷市場，則最后可能引來利益聯(lián)盟體的抵觸，以及壟斷市場自身的崩潰。如果一旦運(yùn)動(dòng)員和裁判員、游戲規(guī)則成為一人，那么這樣的市場持續(xù)不會(huì)長久。絕對(duì)的壟斷產(chǎn)生絕對(duì)的腐朽。因此，在“十三五”期間，遲遲沒有出現(xiàn)新的規(guī)劃意見，卻產(chǎn)生了一個(gè)新的組織機(jī)構(gòu)（教育部新設(shè)教材局）來調(diào)節(jié)高等教育教材的運(yùn)行規(guī)則，不難看出政府也發(fā)現(xiàn)這樣的問題，并從更穩(wěn)妥和長久的目的考慮調(diào)節(jié)不同利益的融合，更多通過機(jī)制的創(chuàng)新、規(guī)則的創(chuàng)新、組織的創(chuàng)新來調(diào)控市場，不是讓市場在自身的滯后性中等待。因此，權(quán)威的歸權(quán)威，市場的歸市場，通過政策引導(dǎo)創(chuàng)造一種和諧的價(jià)值分配體系。

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