張曉晶

當(dāng)前，我們在改革中遇到了一些問題，導(dǎo)致一些方面的改革推不動(dòng)、推不實(shí)，比如國企改革與政府體制改革。原因在哪？原因在于我們沒有從理論層面上把一些問題搞清楚，導(dǎo)致在改革上出現(xiàn)猶豫，不堅(jiān)決、不徹底。

一

本輪國際金融危機(jī)以來，對于政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的積極作用又得到了較多的強(qiáng)調(diào)。而且涌現(xiàn)出大量經(jīng)濟(jì)史學(xué)的文獻(xiàn)，認(rèn)為即便是歷史上的發(fā)展，政府所起的作用也非常大，比如所謂大分流的分析。為什么英國在歐洲國家中發(fā)展得最早且發(fā)展得最好，而中國卻突然落后了？以前的解釋是，英國搞自由市場經(jīng)濟(jì)、小政府，完全靠民間力量，發(fā)展起來了。但現(xiàn)在的研究結(jié)論正好相反，英國恰恰是利用了政府的干預(yù)力量，提供了更多的基礎(chǔ)設(shè)施，包括特許經(jīng)營等，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而當(dāng)時(shí)中國的清朝政府反而沒有足夠的能力提供基礎(chǔ)設(shè)施，無法更好地發(fā)揮政府作用，與英國相比，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就落后了?！岸?zhàn)”以來，一些經(jīng)濟(jì)體實(shí)現(xiàn)了后發(fā)趕超。而成功趕超的國家主要是日本、韓國等亞洲經(jīng)濟(jì)體。為什么會(huì)取得很大的成功？原因在于，這些經(jīng)濟(jì)體都擁有所謂的發(fā)展型政府（developmental state），它們通過制定發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，積極推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

上述例證說明，國家也好、政府也好（英文都是state），在一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了很大的作用。但關(guān)鍵是，政府如何發(fā)揮其作用。

二

關(guān)于資源配置中政府的作用，十八屆三中全會(huì)講得非常清楚：即市場起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。但是怎么發(fā)揮政府作用？ “在保證市場發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場管不了或管不好的事情”，其實(shí)已經(jīng)給政府定位了，政府只能在這個(gè)領(lǐng)域干事情，并且還有一個(gè)前提，即市場是上位的，政府必須遵循它。但是我們在處理政府與市場關(guān)系時(shí)卻忘了這個(gè)前提，將“市場決定性作用”與“更好發(fā)揮政府作用”放在同等地位，特別在改革過程中，我們就不知道到底要把誰放在前頭、到底什么是主要矛盾，這是很大的問題。

政府作用如何做到以市場決定性為前提？即一切以促進(jìn)市場機(jī)制充分發(fā)揮作用、實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置為準(zhǔn)繩;任何對此的偏離，就是政府作用所帶來的扭曲，是要避免的。因此，保證市場決定性為前提，政府的作用可以有兩方面：一是“修補(bǔ)”市場（取“修復(fù)補(bǔ)充”之意。包括培育市場、彌補(bǔ)市場失靈甚至創(chuàng)造市場等），實(shí)際上是“管好那些市場管不了或管不好的事情”;二是減少扭曲，主要是減少政府干預(yù)所帶來的扭曲。

扭曲與發(fā)展之間的關(guān)系是非線性的，良性扭曲高度依賴于不同發(fā)展階段的特定語境和歷史路徑。跨國經(jīng)驗(yàn)與中國的實(shí)證數(shù)據(jù)均表明，特定條件下促進(jìn)發(fā)展的所謂良性扭曲，到了新的條件下可能會(huì)成為發(fā)展的障礙。比如后發(fā)優(yōu)勢、次優(yōu)原則、市場失靈等，都是有理論前提的，即基本上都是針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后、面臨起飛趕超轉(zhuǎn)型任務(wù)，同時(shí)市場體系不發(fā)達(dá)、結(jié)構(gòu)性問題嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)體。隨著中國發(fā)展水平的提高以及市場體系的逐步完善，這些前提條件會(huì)慢慢消失，良性扭曲也就難以存在了。正因?yàn)槿绱?，要旗幟鮮明地消除扭曲，切實(shí)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，摒棄對待扭曲問題上的保留和猶豫態(tài)度。否則，在趕超的口號下，政府干預(yù)引致的扭曲會(huì)頻頻發(fā)生，并導(dǎo)致市場化改革的方向發(fā)生游移和搖擺。

因此，我們認(rèn)為，在資源配置層面上，未來的改革要以市場經(jīng)濟(jì)為基本原則、基本信仰，并以此來約束、規(guī)范、調(diào)整政府的行為;不是以政府主導(dǎo)為信仰、為遵循，讓市場經(jīng)濟(jì)來協(xié)調(diào)和配合。盡管對政府與市場作用進(jìn)行排序，似乎不太符合辯證思維和中庸思想，但在實(shí)際工作中，還是需要分清主次、先后，抓住主要矛盾;否則，缺乏明晰的方向，沒有得力的抓手，改革工作就會(huì)難以推進(jìn)甚至陷于停滯。

三

以往對于政府的認(rèn)識，往往局限于政府與市場的關(guān)系，現(xiàn)在看來，社會(huì)也是至關(guān)重要的一方。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理成為推進(jìn)改革的新的關(guān)鍵詞。

國家治理視角，強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會(huì)三元共治。一是政府的力量，它借助國家權(quán)力的強(qiáng)制性來配置社會(huì)資源，使之有序運(yùn)行和發(fā)展;二是市場力量，即亞當(dāng)·斯密所強(qiáng)調(diào)的那只“看不見的手”，它通過市場機(jī)制（特別是自由競爭與價(jià)格信號）促進(jìn)社會(huì)資源的優(yōu)化配置;三是社會(huì)力量，也稱為社會(huì)自組織力量，它是靠具有強(qiáng)烈公共精神、公共責(zé)任的個(gè)體或組織，以自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的方式，自覺遵循一定的公共行為規(guī)范，并承擔(dān)一定的公共治理職責(zé)，由此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在國家治理活動(dòng)中，政府力量最擅長公共領(lǐng)域的治理，市場力量最擅長經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理，而社會(huì)力量最擅長糾正和彌補(bǔ)政府力量和市場力量的缺陷和不足，社會(huì)力量在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域都能夠找到自己最佳的角色定位。好的國家治理模式一定是政府、市場和社會(huì)三方力量相對均衡且能夠互相支持也相互制約的格局。

認(rèn)識和理解國家治理中的政府，既需要從三方共治的角度，也需要從政府質(zhì)量的三重維度：國家能力（state capacity）、法治政府和責(zé)任政府來考察。其中，國家能力是政府作用的基礎(chǔ)，而法治政府與責(zé)任政府則是對國家能力的某種限制，是對國家能力作用范圍和程度的一種約束。

國家能力，應(yīng)至少包含：動(dòng)員資源的能力。既包括政府自身掌握的資源，如政府資產(chǎn)，也包括政府動(dòng)員資源的能力，如征稅、舉債等;提供制度規(guī)則及其他公共品的能力。如產(chǎn)權(quán)保護(hù)、公平的競爭環(huán)境、環(huán)境規(guī)制等制度規(guī)則，以及公共安全、社會(huì)公平、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定等公共品;提供基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的能力。既包括交通運(yùn)輸、機(jī)場、港口、橋梁、通訊，水利等基礎(chǔ)設(shè)施，也包括醫(yī)療教育社保等公共服務(wù);官僚體系的效率，即政府的行政能力。它可以說是國家能力的基本和前提。

法治政府是以保障公民和社會(huì)的權(quán)利為依歸，整個(gè)政府治理過程都納入法治的軌道?！胺ㄖ巍保≧ule of Law）與“法制”（Rule by Law）存在著微妙的不同，前者意味著法律的地位是高于政府的，即便是最高級別的行政長官，也要受到法律的限制，按照一定的程序和規(guī)則來運(yùn)作，不能為所欲為。法治政府的要旨在于：憲法和法律具有至高無上的權(quán)威性地位，一切權(quán)力行為或者行政行為都必須有法律依據(jù)，否則均視為違法。

責(zé)任政府意味著政府要對社會(huì)的公共利益負(fù)責(zé)。任何政府如果擁有權(quán)力但缺乏問責(zé)的制衡，就會(huì)產(chǎn)生腐敗。這可以用一個(gè)簡單的公式來表達(dá)：腐敗=自由裁量權(quán)-負(fù)責(zé)制 。問責(zé)制在概念上要比民主更為寬泛。問責(zé)制的實(shí)施往往體現(xiàn)為上級對下級的問責(zé)，而實(shí)際上，真正的問責(zé)是民眾對于政府的問責(zé)。因此，如何使問責(zé)機(jī)制對政府行為形成真正的約束，是建立責(zé)任政府的關(guān)鍵。

目前美國是國家能力弱，而法治政府和責(zé)任政府強(qiáng);中國則相反，國家能力強(qiáng)，法治政府與責(zé)任政府相對較弱 。

無論是從三元共治角度，還是政府質(zhì)量的三重維度，都指出了政府的能動(dòng)性（如所謂發(fā)展型政府、有為政府等）和有限性（即政府干預(yù)的限度）之間的平衡。和資源配置相比，國家治理處在更高維度。如果說在資源配置層面，政府是以市場發(fā)揮決定性作用為前提，那么，在國家治理層面，政府要和市場與社會(huì)共治，國家能力應(yīng)在法治政府與責(zé)任政府的約束下實(shí)施。

四

如果說40年前中國改革的起點(diǎn)和重心在市場，那么，40年后中國改革的起點(diǎn)和重心在政府。過去的市場化推進(jìn)，只要政府“放手”便有發(fā)展;今天的市場化推進(jìn)，所遇瓶頸和障礙，歸根到底在政府。

展望未來的政府體制改革，就資源配置維度而言，政府應(yīng)是以市場發(fā)揮決定性作用為前提，保障、強(qiáng)化和彌補(bǔ)市場機(jī)制，減少因政府干預(yù)帶來的各類扭曲。就國家治理維度而言，應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府、市場、社會(huì)三方共治，特別是繼續(xù)推進(jìn)市場化改革、促進(jìn)社會(huì)的發(fā)育;把握政府的三維特征（即國家能力、法治政府與責(zé)任政府），在法治政府與責(zé)任政府的約束下施行國家能力，推進(jìn)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化。

只有這樣，我們的政府才能更好地發(fā)揮作用。

﹝作者系中國社科院經(jīng)濟(jì)研究所副所長、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任﹞