摘 ?要：住房是一個(gè)涉及民生的重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。本文以住房政策在市場(chǎng)和福利兩種屬性之間的角力為主線(xiàn)，分析我國(guó)住房政策的演進(jìn)過(guò)程：在經(jīng)濟(jì)、政治大背景的變動(dòng)過(guò)程中，住房政策以社會(huì)福利為起點(diǎn)，開(kāi)始逐漸轉(zhuǎn)向市場(chǎng)，在市場(chǎng)化的過(guò)程中住房政策不斷進(jìn)行調(diào)控，社會(huì)福利保障制度也正逐漸完善，以求得市場(chǎng)與福利之間的平衡。

關(guān)鍵詞：住房政策;市場(chǎng);福利;演進(jìn)

從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始，我國(guó)住房建設(shè)開(kāi)始進(jìn)入了高速發(fā)展的階段。直到目前，大致消除了國(guó)內(nèi)住房存量和人民住房需求的矛盾，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至2016年，全國(guó)居民人均住房建筑面積為40.8平方米，基本上滿(mǎn)足了人民的住房需求，但是住房的商業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)性和高杠桿性特性仍然存在，導(dǎo)致出現(xiàn)國(guó)內(nèi)有住房存量、居民有住房需求但無(wú)力購(gòu)買(mǎi)的現(xiàn)實(shí)住房問(wèn)題。

目前的住房問(wèn)題既關(guān)乎國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也關(guān)乎國(guó)內(nèi)社會(huì)的穩(wěn)定。對(duì)居民來(lái)說(shuō)，住房既是個(gè)人的基本需求，也是能夠進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)的保值資產(chǎn)，住房具有一般資產(chǎn)投資增值的特性。對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，由于房地產(chǎn)行業(yè)涉及相關(guān)行業(yè)甚多，聯(lián)動(dòng)性非常強(qiáng)，能夠帶動(dòng)七十多個(gè)行業(yè)的發(fā)展，因而在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于無(wú)可替代的地位。作為不動(dòng)產(chǎn)，住房是中國(guó)每位居民都應(yīng)享有的基本需求，因此具備福利性和經(jīng)濟(jì)性的雙重性質(zhì)（姚珍珍，2009）。

本文通過(guò)對(duì)住房政策在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和社會(huì)福利雙重屬性下角力把握平衡的過(guò)程，分析新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)住房政策在社會(huì)大背景下的演進(jìn)。

一、住房政策從福利轉(zhuǎn)向市場(chǎng)（新中國(guó)成立之初至1997年）

（一）起始于社會(huì)福利的住房政策（新中國(guó)成立之初至1978年）

建國(guó)初的住房政策，和其他政策一樣，主要沿用共產(chǎn)主義先驅(qū)前蘇聯(lián)的路徑，在城鎮(zhèn)實(shí)行福利性的單位供給制住房政策，保證單位上的職工都能擁有住房這一基本需求，即“國(guó)家投資，國(guó)家建設(shè)，國(guó)家分配，以租養(yǎng)房”的公有住房實(shí)物分配制度，職工僅需支付少量租金即可獲得住房分配。而這種住房制度的大力實(shí)施和新中國(guó)成立時(shí)的意識(shí)形態(tài)和政治環(huán)境有關(guān)——以消滅生產(chǎn)資料私有制的共產(chǎn)主義以及內(nèi)憂(yōu)外患的國(guó)內(nèi)、國(guó)際環(huán)境，使得新中國(guó)政府集中力量在城鎮(zhèn)建設(shè)國(guó)防和重工業(yè)，在共產(chǎn)主義公有意識(shí)的指導(dǎo)下，為城鎮(zhèn)職工提供基本的住房需求成了當(dāng)時(shí)住房制度的核心政策。

20世紀(jì)50年代到80年代，我國(guó)缺乏獨(dú)有的住房政策。在那個(gè)年代，房地產(chǎn)業(yè)被稱(chēng)為消費(fèi)部門(mén)，僅僅屬于居民生活領(lǐng)域的一部分，住房主要由政府和單位建造并相應(yīng)的管理。住房問(wèn)題較為分散，同時(shí)所表現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題隱蔽在各個(gè)單位之中（朱亞鵬，2008）?？梢?jiàn)，當(dāng)時(shí)并沒(méi)有出現(xiàn)目前意義上的房地產(chǎn)行業(yè)，住房?jī)r(jià)格嚴(yán)重偏離缺乏市場(chǎng)價(jià)值，整個(gè)時(shí)期的房地產(chǎn)行業(yè)幾乎為零。

（二）住房市場(chǎng)的探索（1979年至1993年）

建國(guó)初至1978年間，我國(guó)處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，而這一時(shí)期的住房市場(chǎng)停滯、住房制度失效、人均住房面積減少，城鎮(zhèn)人均住房面積由1950年的4.5m2下降到1978年的3.6m2。

而從改革開(kāi)放至1993年間，我國(guó)著手進(jìn)行住房制度改革探索和嘗試。從福利住房引發(fā)的問(wèn)題出發(fā)，就如何緩解住房壓力、增加住房供給、減少政府在住房方面的支出負(fù)擔(dān)等方面的問(wèn)題，倡導(dǎo)個(gè)體自主建房或者買(mǎi)房，同時(shí)出售出租閑置公房，并對(duì)已租售房屋進(jìn)行價(jià)格調(diào)整。從1988年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革實(shí)施方案的通知》，到1991年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，再到1993年的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀管理促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的意見(jiàn)》等，一系列關(guān)于住房制度的政策出臺(tái)，對(duì)于住房租金制度、集資或者合作建房等的支持和鼓勵(lì)，在一定程度上促進(jìn)了我國(guó)住宅建設(shè)的發(fā)展和成長(zhǎng)。

經(jīng)濟(jì)體制的改革會(huì)影響到社會(huì)政策的施行，住房福利制度的基礎(chǔ)開(kāi)始發(fā)生改變，由單位制福利住房為基礎(chǔ)開(kāi)始向個(gè)體自建房或聯(lián)合建房轉(zhuǎn)變，福利住房分房的體制發(fā)生改變，住房政策受福利制度的影響逐漸降低，開(kāi)始受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、商品貨幣等的影響。個(gè)人的消費(fèi)行為也有起初的被動(dòng)接受“單位制”住房福利開(kāi)始向主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)商品化住房的方向轉(zhuǎn)變，與此同時(shí)，個(gè)體的消費(fèi)權(quán)益和財(cái)產(chǎn)所有權(quán)也發(fā)生了相應(yīng)的變化，國(guó)家、單位和勞動(dòng)者三者之間的關(guān)系也受貨幣化和市場(chǎng)的影響，從福利依屬關(guān)系向契約關(guān)系轉(zhuǎn)變（熊躍根，1999）。房地產(chǎn)行業(yè)開(kāi)始展現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)支柱的巨大威力，相應(yīng)地，住房政策由最初的社會(huì)福利政策開(kāi)始急劇向市場(chǎng)化的住房政策轉(zhuǎn)變。

（三）向市場(chǎng)前進(jìn)的同時(shí)也關(guān)注著社會(huì)福利（1994年-1997年）

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)在1994年第一次提出建立“雙軌制”（市場(chǎng)和保障）住房保障體系，同時(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》在文中強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)的住房制度的改革，尤其是在商品房供應(yīng)方面提出了新的要求：

強(qiáng)調(diào)“建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系”。在該文件中第一次為中低收入家庭解決了住房保障需求，即經(jīng)濟(jì)適用房的建造措施，并決定在此基礎(chǔ)上開(kāi)始實(shí)行住房公積金制度，建立兼顧福利性和經(jīng)濟(jì)性的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)蓄體系。隨后，國(guó)家有關(guān)部門(mén)聯(lián)合發(fā)布《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》文件，其提出了建立住房公積金制度的相關(guān)要求，比如職工和單位按一定比例繳納、本息免征個(gè)人稅等。

1994年底，《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》的實(shí)行推動(dòng)了我國(guó)住房保障的發(fā)展，成為了我國(guó)建立經(jīng)濟(jì)適用住房制度的基石，促進(jìn)了該類(lèi)住房的大規(guī)模建設(shè)。1995年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)家安居工程實(shí)施方案》，為了配合上述文件的住房制度改革，加快住房市場(chǎng)化的進(jìn)程，決定從1995年開(kāi)始實(shí)施國(guó)家安居工程建設(shè)，計(jì)劃在5年時(shí)間內(nèi)完成1.5億平方米的工程量，并要求有關(guān)部門(mén)根據(jù)政府扶持、個(gè)人負(fù)擔(dān)的相關(guān)政策，以一、二線(xiàn)城市為中心，逐步完成國(guó)家安居工程計(jì)劃，以保障無(wú)房戶(hù)、危房戶(hù)和困難戶(hù)的基本住房需求。

二、房地產(chǎn)業(yè)——新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)（1997年至2007年）

（一）房地市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)屬性加速釋放（1997年至2002年）

亞洲在1997年出現(xiàn)了嚴(yán)重的金融危機(jī)，為了達(dá)到GDP增長(zhǎng)“保八”的目標(biāo)，我國(guó)提出了這樣的政策目標(biāo)：為將住房培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力，終止長(zhǎng)期實(shí)行的福利分房制度。由此，國(guó)務(wù)院于1998年頒布了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)），決定廢除福利分房制度，停止分配住房實(shí)物，轉(zhuǎn)而實(shí)行住房分配貨幣化改革政策，這也意味著徹底結(jié)束了過(guò)去的實(shí)物福利分房制度。為此，一系列金融貨幣政策由中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀監(jiān)會(huì)依此出臺(tái)，從而確定了“支持商業(yè)銀行發(fā)展住房金融”的基調(diào)，這些政策有：《個(gè)人住房貸款管理辦法》、《關(guān)于加大住房信貸投入、支持住房建設(shè)與消費(fèi)的通知》等。

我們可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)務(wù)院1998年23號(hào)文對(duì)我國(guó)住房體系政策發(fā)揮了如下功能：“一家一政策”，即對(duì)于不同收入水平的家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策兼具市場(chǎng)性和保障性的功能。盡管如此，在實(shí)際操作過(guò)程中還是存在問(wèn)題。因?yàn)槭袌?chǎng)的作用并不是萬(wàn)能的，會(huì)出現(xiàn)所謂的“市場(chǎng)失靈”，尤其是在準(zhǔn)公共產(chǎn)品這樣的領(lǐng)域，具有社會(huì)福利性質(zhì)的住房市場(chǎng)可能會(huì)受到市場(chǎng)“冷落”。

自1998年開(kāi)始，我國(guó)住房市場(chǎng)的大門(mén)打開(kāi)，住房進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)大潮中，也開(kāi)啟了一二十年內(nèi)房?jī)r(jià)快速上漲的閘門(mén)。

（二）越壓越大的房地產(chǎn)泡沫（2003年至2007年）

由于以下兩個(gè)原因，導(dǎo)致2002年房地產(chǎn)市場(chǎng)“火熱”的局面，同時(shí)大城市房?jī)r(jià)上漲迅速，原因之一是房地產(chǎn)市場(chǎng)嚴(yán)重投資投機(jī)，二是供給的經(jīng)濟(jì)適用房過(guò)少（徐濤，2013）。為了解決房地產(chǎn)市場(chǎng)矛盾和過(guò)高的房?jī)r(jià)，國(guó)務(wù)院于2003年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào)），強(qiáng)調(diào)健全房地產(chǎn)市場(chǎng)服務(wù)體系。但是，在國(guó)務(wù)院2003年18號(hào)文后，房?jī)r(jià)越來(lái)越高。

面對(duì)越來(lái)越高的房?jī)r(jià)，我國(guó)于2005年提出抑制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的目標(biāo)，但這些政策并未達(dá)到設(shè)想的目標(biāo)，房?jī)r(jià)不僅不降，反而不斷被推高。

目的在于控制房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》（國(guó)辦發(fā)明電〔2005〕8號(hào)）于2005年發(fā)布;同年，旨在實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供需平衡，以穩(wěn)定房?jī)r(jià)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2005〕26號(hào)）也同時(shí)發(fā)布;繼此之后，國(guó)務(wù)院于2006年發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2006〕37號(hào)），以繼續(xù)控制房?jī)r(jià)過(guò)快增長(zhǎng)、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)良性發(fā)展。但是，這些政策的效果仍然不強(qiáng)，“越控越漲”的現(xiàn)象如頑疾般難以根除，房地產(chǎn)的泡沫越來(lái)越大。

三、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)下的住房保障（2007年至今）

（一）兜底保障，住有所居

2007年，全國(guó)城市住房工作會(huì)議召開(kāi)，會(huì)議指出，關(guān)于城市廉租房制度的建設(shè)存在相對(duì)遲滯的問(wèn)題，而且關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房的制度也并不完善。對(duì)此，國(guó)務(wù)院于2007年下發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》（〔2007〕24號(hào)），提出了以廉租房制度為重點(diǎn)，加快建立住房保障體系的指導(dǎo)思想和總體要求，以解決低收入家庭住房困難的問(wèn)題。由此可以看出，解決低收入家庭住房困難的問(wèn)題是國(guó)務(wù)院2007年24號(hào)文的主要目標(biāo)，并明確提出了政府對(duì)低收入家庭負(fù)有主要責(zé)任，還提出了一系列操作性很強(qiáng)的舉措。國(guó)務(wù)院2007年24號(hào)文標(biāo)志著我國(guó)關(guān)于住房保障的工作已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。另外，國(guó)務(wù)院2007年24號(hào)文的一系列規(guī)定相比于之前比較完備，其中包括關(guān)于廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的保障對(duì)象、保障面積、稅收政策、準(zhǔn)入和退出等規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《廉租住房保障辦法》于2007年9月通過(guò)并實(shí)施。

至2007年，我國(guó)住房保障相關(guān)體系已見(jiàn)雛形，可以說(shuō)，2007年是我國(guó)住房保障制度變?yōu)橐?guī)范的一年，但是，我國(guó)關(guān)于住房保障制度的政策目標(biāo)重點(diǎn)仍是：僅為城鎮(zhèn)中低收入階層提供相關(guān)的住房保障。

從2007年底開(kāi)始，相關(guān)部門(mén)相繼印發(fā)、發(fā)布一系列政策，其中包括：建設(shè)部等于2007年12月印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》;國(guó)務(wù)院辦公廳于2008年發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕131號(hào)）;然后，《關(guān)于推進(jìn)城市和國(guó)有工礦棚戶(hù)區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》于2009年開(kāi)始實(shí)施;接著，住建部等于2010年下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》;隨后，《公共租賃住房管理辦法》于2012年出臺(tái);最后，住建部等于2013年下發(fā)《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》。

總結(jié)、分析上述政策，我們可以發(fā)現(xiàn)這一系列住房保障政策目標(biāo)相比之前有所延展。具體來(lái)看，之前只是考慮城鎮(zhèn)中低收入者的住房困難問(wèn)題，后來(lái)是全方面地考慮城鎮(zhèn)各個(gè)階層的住房困難群體，尤其是將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)住房保障的范圍，我國(guó)關(guān)于住房保障的政策目標(biāo)有了長(zhǎng)足進(jìn)步。

（二）利益驅(qū)動(dòng)下的政策調(diào)控

在住房保障制度走向規(guī)范的同時(shí)，2008年下半年全球金融危機(jī)爆發(fā)，為避免經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退，各部委與地方政府先后出臺(tái)了相關(guān)政策，導(dǎo)致房?jī)r(jià)從2009年起快速上漲。由此，2010年后又加強(qiáng)了對(duì)住房市場(chǎng)的調(diào)控，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)文，規(guī)定了每年保障房的數(shù)量，并在原有手段基礎(chǔ)上，提出了房地產(chǎn)市場(chǎng)限購(gòu)政策，進(jìn)一步控制房?jī)r(jià)。

四、小結(jié)：

從實(shí)際來(lái)看，住房政策已不可能再回歸單一的福利屬性，也不可能僅僅只有單一的市場(chǎng)屬性，如何使住房政策在市場(chǎng)與福利之間角力把握平衡，應(yīng)該在住房政策制定上下功夫，住房政策制定的重點(diǎn)應(yīng)該是：其一，實(shí)現(xiàn)堅(jiān)持“房住不炒”的定位;其二，加快建立多元主體供給的住房制度、建立多元渠道保障的住房制度、建立租購(gòu)并舉的住房制度，以達(dá)到全體人民住有所居的目的。

正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者劉易斯所說(shuō)的那樣，住房政策帶來(lái)的挫折和失望比任何一方面的公共政策帶來(lái)的挫折和失望更多，在很多地方，政策規(guī)劃和政策現(xiàn)實(shí)之間的差距都非常巨大。又如Donnison和Ungerson（1982）說(shuō)的，“住房問(wèn)題是永遠(yuǎn)元法解決的一一它只是變化而已”。住房政策十分復(fù)雜，住房政策的研究也極具挑戰(zhàn)性。

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作者簡(jiǎn)介：

付昨霖（1994.1-），性別：男;籍貫：四川省華鎣市;民族：漢;最高學(xué)歷：碩士在讀;研究方向：臨床社會(huì)工作。