王然

摘 要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，我國老齡化現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。其中當(dāng)數(shù)東北三省老齡化現(xiàn)象比較嚴(yán)重，問題復(fù)雜。主要包括人口凈遷出規(guī)模不斷擴(kuò)大;老年人口比例不斷攀升;人口出生率低下;社會保障體系滯后等問題。為緩解東北地區(qū)嚴(yán)重的人口老齡化問題，建議從以下幾個(gè)方面入手：一是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善社會保障基金籌集體系;二是加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會保障的法制建設(shè);三是建立全覆蓋的醫(yī)療保障體系;四是盡快確立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大農(nóng)村低保覆蓋面。

關(guān)鍵詞：東北地區(qū);人口老齡化;社會保障

中圖分類號：C915 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）03-0065-02

《人口學(xué)詞典》對人口老齡化的定義為：“人口中老年人比重日益提高的現(xiàn)象，尤指已達(dá)年老狀態(tài)的人口中老年人比重繼續(xù)提高的過程。”[1]國際上通用的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)的60歲及以上老年人口在總?cè)丝谥兴急戎卮笥?0%或65歲及以上老年人口在總?cè)丝谥兴急戎卮笥?%時(shí)就稱該社會進(jìn)入了老齡化社會。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展，人民生活水平的不斷提高，人口的出生率與死亡率不斷下降，人口的壽命變長，老齡化現(xiàn)象開始出現(xiàn)在社會熱議榜中，并使政府和人民開始注重老年保障領(lǐng)域。但是單純的老年人口的數(shù)量增加并不代表著該國家或地區(qū)出現(xiàn)了人口老齡化現(xiàn)象，只有當(dāng)老年人口數(shù)量占該地區(qū)總?cè)丝跀?shù)量的一定比重時(shí)，我們才能夠確定該地區(qū)是否進(jìn)入老齡化社會。

一、東北地區(qū)人口問題現(xiàn)狀

東北地區(qū)人口問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）人口凈遷出規(guī)模不斷擴(kuò)大

根據(jù)第五、六次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，2000年到2010年東三省中只有遼寧省保持著人口凈遷入的人口增長趨勢，但增長幅度不大，吉林省人口遷出人數(shù)在這十年間增長了3倍，達(dá)到90余萬人;黑龍江的情況較其他兩省情況更嚴(yán)重，2000年黑龍江省人口遷出人數(shù)就比吉林多出近2.5倍，和遼寧相比差距甚遠(yuǎn)。就其流失總量來看，黑龍江省人口流失數(shù)量占整個(gè)東三省的絕大多數(shù)，達(dá)到204萬余人。從增長幅度來看，黑龍江本身就是人口遷出大省，由第五次人口普查63.8萬人增加到第六次人口普查時(shí)期的114萬，可以看出黑龍江人口流失相當(dāng)嚴(yán)重，并沒有好轉(zhuǎn)的趨勢;此外，只有遼寧省保持著人口遷入的態(tài)勢，但增長緩慢。因此可以直觀地看到，從兩次人口普查的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)對比，東北地區(qū)人口遷出規(guī)模呈現(xiàn)倍數(shù)增加的趨勢。

（二）人口老齡化日趨嚴(yán)重

2000年，全國老年人口比重為7.1%，東北地區(qū)的老年人口比重為6.61%。這說明在2000年東北地區(qū)老年人口比重總體來說處于全國平均水平以下。值得注意的是，在2000年遼寧省65歲及以上的老年人口比重就已經(jīng)超過了7%，是我國較早步入人口老齡化社會的省份之一。到了2010年，東北地區(qū)65歲及以上老年人口比重的增長速度已經(jīng)超過了全國平均增長速度，達(dá)到了9.12%，截至2014年末，遼寧省60歲及以上的老年人口數(shù)量占該省總?cè)丝诘?8.5%，與2012年相比增長率為5.1%。截至2015年，黑龍江省老齡化人口數(shù)占全省人口的17.25%。根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，吉林省60歲以上老年人占該省總?cè)丝诘?3.21%。然而吉林省的老年人口正以每年11.2萬人的凈增速增加。從表二可以看出東三省的老齡化速度較快。

（三）人口出生率低

從全國普查數(shù)據(jù)來看，遼寧、吉林、黑龍江省的生育率在全國分別列倒數(shù)第三、四、五位。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，2000年-2011年，吉林、遼寧、黑龍江三省的人口自然增長率都呈明顯的下降趨勢，不斷下降的人口自然增長率，也是形成東北地區(qū)人口增長緩慢的重要原因。東北地區(qū)人口出生率處于極低水平，甚至有的省份已連續(xù)幾年都出現(xiàn)人口負(fù)增長;另外，人口生育水平低以及人口外流等因素，也使得東北地區(qū)老年人口比重增大，老齡化現(xiàn)象就會不斷惡化，這將給東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及人口生活滿意率都會產(chǎn)生負(fù)面影響。

二、東北地區(qū)老齡人口社會保障問題分析

隨著改革開放，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制受到?jīng)_擊，使得東北在體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興等問題沒有得到很好的解決。歷史遺留下來的老問題再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的新問題使得東北地區(qū)的社會保障體系的建設(shè)進(jìn)程緩慢，現(xiàn)階段，東北地區(qū)的老年人口的社會保障體系主要存在如下問題。

（一）社會保障覆蓋面小，保障程度低

完善的社會保障制度應(yīng)該包含全體公民，但是目前東北地區(qū)社會保障體系并沒有完全覆蓋全體公民，尤其是農(nóng)村地區(qū)老人的養(yǎng)老保障水平低。這種由城鄉(xiāng)發(fā)展差距所引起的社會保障差距，使得廣大的鄉(xiāng)村覆蓋區(qū)域并沒有享受到國家所給予的應(yīng)有的社會補(bǔ)貼政策，在東北地區(qū)還是相當(dāng)普遍的。加上通貨膨脹的壓力，農(nóng)村養(yǎng)老金對老人的保障程度很低，并不能滿足老人日常生活。要想擴(kuò)大社保覆蓋面，不能依賴簡單的宣傳推廣，更不能使用強(qiáng)制措施。政府需要出臺一些有利于人們利益的政策制度，讓廣大群眾自愿參保。

（二）養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少，城鄉(xiāng)資源分配不均

由于東北老年人口逐年上升且增長迅速，老人們?yōu)榱瞬唤o自己的兒女添麻煩，許多年老者選擇住進(jìn)當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這就使得當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老服務(wù)體系出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀況。例如，2015年黑龍江省各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)約有1600所，共有床位近11萬張，也就是說，在全省的老年人中僅有2%的老年人口能夠有一個(gè)養(yǎng)老床位，這遠(yuǎn)低于國家所要求的3%-5%的要求[2]。吉林省與遼寧省的老年床位只占不到總床位數(shù)的3%，雖然有政府財(cái)政撥款而建設(shè)并完善了一批有針對老年人的養(yǎng)老院、護(hù)理站、醫(yī)療中心、康復(fù)中心、臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)等，但是在數(shù)量上還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足老年人口增長的速度與數(shù)量。但是即便在這種情況下，有的養(yǎng)老院還是有床位空缺的現(xiàn)象發(fā)生，這是因?yàn)槎鄶?shù)老年人更加偏愛價(jià)格實(shí)惠且服務(wù)良好的公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，所以一些民辦的且服務(wù)水平低的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就會出現(xiàn)接收人員不足，造成設(shè)施資源浪費(fèi)的情況。這間接地說明了東北各省相關(guān)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不均勻，且跟不上老年人口的發(fā)展速度。

（三）農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老模式落后，保障水平低

在東北農(nóng)村地區(qū)，家庭養(yǎng)老的保障降低，自我養(yǎng)老比例增高。隨著城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，在城鎮(zhèn)的老年人會有相對完善的社會保險(xiǎn);在農(nóng)村，老年人的生活保障主要依附于家庭，相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)“養(yǎng)兒防老”仍然是主要的養(yǎng)老觀念，但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村有很多的青壯年會選擇進(jìn)城務(wù)工來獲得更高的收入，因此大多農(nóng)村老人都會靠自己的積蓄來維持生活，許多老人會選擇繼續(xù)參加勞動(dòng)來獲得報(bào)酬，直至喪失勞動(dòng)能力為止。

原本東北地區(qū)的各個(gè)企業(yè)急于轉(zhuǎn)型再加之又要額外為員工擔(dān)負(fù)保險(xiǎn)，使得企業(yè)壓力加大，利潤減少，生產(chǎn)積極性減弱，從而不利于東北經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（四）養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)不足，出現(xiàn)收不抵支的現(xiàn)象

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度成立以來，隨著老年人數(shù)的不斷增加，各個(gè)省市出現(xiàn)養(yǎng)老保障基金收不抵支的現(xiàn)象，東北三省也不例外。東北地區(qū)是新中國在重工業(yè)建設(shè)時(shí)期重點(diǎn)管理的地區(qū)，因此東北地區(qū)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度貫徹得更徹底。其中國有企業(yè)與集體企業(yè)所占比重較大，因此到了退休年齡，東北的那些國有企業(yè)退休人員數(shù)量多，當(dāng)退休人員急劇增多時(shí)，原本固定的預(yù)備養(yǎng)老保障金就會無法承受所支出的龐大的金額，就會出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支的現(xiàn)象。除了歷史遺留原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也是影響?zhàn)B老基金積累的決定性因素。遼寧、吉林、黑龍江省工資水平在全國范圍內(nèi)屬于中下等，享受紅利帶來的收益就十分有限。由于人口紅利的降低，使得經(jīng)濟(jì)水平落后，政府財(cái)政金額就會減少，于是本應(yīng)由政府財(cái)政扶持的養(yǎng)老保障金就會因?yàn)樨?cái)政效力的減弱而減少。這就使地區(qū)的養(yǎng)老保障金累計(jì)不足，加上所要支出數(shù)額大，出現(xiàn)了收不抵支的現(xiàn)象。

（五）社會保障體系的法制建設(shè)不健全，缺少有效的監(jiān)督管理運(yùn)行機(jī)制

在社會保障體系的建設(shè)過程中，我國相關(guān)的法律法規(guī)還有待修訂完善。目前為止，我國并沒有形成一整套健全的且專門用于社保制度的相關(guān)法律。只有相關(guān)的條例、通知、規(guī)定，相互之間沒有必要的銜接，使得在實(shí)際操作的過程中無法可依。這就造成了社會保障制度在實(shí)施的過程中缺少法律的支撐，缺少了權(quán)威性與強(qiáng)制性，從而影響社會保障的實(shí)行。

社會保障的有關(guān)管理部門的工作人員“往往以上級政府為本位而非以基礎(chǔ)困難群眾為本位，因此在制定政策和執(zhí)行政策的過程中，容易忽視群眾最需要的方面?！盵3]從而降低了社會保障制度的運(yùn)行效率，使社會保障制度的公平性難以充分發(fā)揮。因而，為建設(shè)健全、完善的社會保障體系，首先需要建立健全配套的法律法規(guī)，設(shè)立統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，使我國社會保障體系更具規(guī)范性。

三、應(yīng)對東北地區(qū)人口老齡化問題的現(xiàn)實(shí)舉措

（一）加快東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興

東北地區(qū)的體制機(jī)制落后，思想保守并且一味地依靠中央，使得在近幾年的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)刻沒有抓住機(jī)遇實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級，導(dǎo)致了人才的流失。加上土地紅利期結(jié)束，以能源業(yè)與制造業(yè)為主的工業(yè)增速下降等因素，使東三省的整體經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值在全國墊底。所以需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，為社會保障基金的積累做好堅(jiān)強(qiáng)的后盾。吸引更多的人才以及遠(yuǎn)離家鄉(xiāng)的務(wù)工人員回到東北地區(qū)，同時(shí)鼓勵(lì)夫妻生二胎，提高東北人口生育率，以緩解老齡化程度。

（二）建設(shè)全面覆蓋的醫(yī)療保障體系

在東北地區(qū)，冬季寒冷風(fēng)大，大多數(shù)人到老年后都會有慢性病，其中最常見的疾病有慢性腰腿疼，高血壓、神經(jīng)痛、關(guān)節(jié)炎，心臟病、視力減弱等。由于醫(yī)療保險(xiǎn)沒有囊括所有老年人，使得老年人看病無法享受到醫(yī)療保險(xiǎn)所帶來的保障。這就造成了當(dāng)老年人看病時(shí)由于醫(yī)療費(fèi)用過高而無法進(jìn)行有效的治療，從而給年老者以及其家人造成額外負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村地區(qū)，完善的醫(yī)療保障制度沒有能夠全都涵蓋所有老年人，甚至有些農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療設(shè)施落后且藥物緊缺，因此在農(nóng)村老人看病更難。政府有關(guān)部門應(yīng)該建立讓老年人得到免費(fèi)體檢的機(jī)會，讓退休老年人每一年都能進(jìn)行一次免費(fèi)體檢的制度。一方面要為年老者提供相應(yīng)的醫(yī)治補(bǔ)貼項(xiàng)目，使年老者不會因?yàn)榛加械募膊〗o自己以及家人造成負(fù)擔(dān)。另一方面，則要注意對年老者進(jìn)行必要的健康教育，讓更多老年人對疾病及防患疾病有一定的意識。要根據(jù)東北廣大農(nóng)村地區(qū)的具體情況尋找出多元性的健康保障制度，使廣大農(nóng)村年老者得到救助，逐步建立城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。

在確立醫(yī)療保障的同時(shí)，政府也應(yīng)加大財(cái)政投入，修建并完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老設(shè)施。比如增加養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的數(shù)量并增加床鋪的數(shù)量。在東北的城鎮(zhèn)建立社區(qū)服務(wù)站，在每個(gè)社區(qū)設(shè)立專門的社工崗位，讓專業(yè)的社工或者志愿者為本社區(qū)的老年人提供免費(fèi)服務(wù)。按期委派志愿者社工去調(diào)查了解社區(qū)年老者近期的生活情況，看看年老者是否會因?yàn)槟撤N不方便而產(chǎn)生生活困難，鼓勵(lì)老年人走出家門參加社區(qū)組織的針對老人的公共活動(dòng)，為老年人安度晚年創(chuàng)造條件。在農(nóng)村，政府需改造當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老院、修建老年服務(wù)活動(dòng)站。政府可以提出優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)民營企業(yè)及個(gè)人投資，有助于養(yǎng)老保障產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（三）盡快完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

鑒于東北的實(shí)際情況，若想擴(kuò)展農(nóng)村社保覆蓋面，首先就應(yīng)解決廣大農(nóng)民群眾對政府實(shí)施的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度產(chǎn)生信任，讓農(nóng)民自愿參保。其次，充分發(fā)揮政府職能，加大財(cái)政投入力度。目前東北農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)中，政府補(bǔ)助力度不夠，大多還是以個(gè)人繳費(fèi)為主。因此應(yīng)該劃清各級政府之間的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，依據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入情況，計(jì)算出各級政府補(bǔ)貼的比例，并廣泛動(dòng)員社會力量興辦農(nóng)村社會化養(yǎng)老事業(yè)[4]。努力建設(shè)多元的資金統(tǒng)籌格局，同時(shí)也要抓好社?；鸬谋O(jiān)管工作，逐步實(shí)現(xiàn)以社會保險(xiǎn)為主體，以財(cái)政補(bǔ)貼為補(bǔ)充，以多元化基金籌集方式為輔助的健全的社會保障基金體系，確立穩(wěn)定的財(cái)政扶持機(jī)制。

東北廣大農(nóng)村地區(qū)將是完善保障體系的重、難點(diǎn)。在農(nóng)村，農(nóng)民獨(dú)生子女戶比重大，家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重，家庭養(yǎng)老功能弱化[5]。加上農(nóng)村的養(yǎng)老保障滯后，導(dǎo)致這些留守的老年人生活水平低，沒有生活保障。然而這些老人年輕時(shí)為國家修路、交公糧等等為社會主義建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)，因此，政府應(yīng)當(dāng)對這些老人進(jìn)行生活補(bǔ)貼。

（四）加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會保障的法制建設(shè)

要想順利地開展社會保障的相關(guān)工作，就離不開一系列健全完善的相關(guān)法律做支撐。制度的建立，可以使原本復(fù)雜混亂的管理體系得到有效治理，從而提高社保制度的實(shí)施效率，便于政府的管理。如德國在《農(nóng)民年金救濟(jì)法》中對農(nóng)民年老時(shí)的養(yǎng)老資金的來源以及各繳納主體所占比例都做了規(guī)定。而法國也同樣以法律的手段確認(rèn)了保險(xiǎn)金的來源渠道。其他國家諸如波蘭、奧地利、希臘等國家也都在法律中明確了政府的責(zé)任。如波蘭、奧地利、希臘對政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的融資比例分別被規(guī)定為90%以上、70%以上、90%以上。

經(jīng)過東北十幾年的探索，并沒有制定出適合城鄉(xiāng)社會保障相關(guān)問題的地緣性法律法規(guī)，這就使得一些制度的實(shí)施無法可依，實(shí)施效率大大降低。因此需加快建立社會保障尤其是養(yǎng)老保障的法律體系，借鑒發(fā)達(dá)國家的有效經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，建立針對社保體系中存在的問題及特點(diǎn)出臺相關(guān)的法律細(xì)則。

綜上所述，通過對東北地區(qū)人口老齡化相關(guān)問題的分析，在未來人口老齡化與老年社會保障工作中，應(yīng)重點(diǎn)擴(kuò)大養(yǎng)老保障金的覆蓋面;繼續(xù)擴(kuò)大養(yǎng)老醫(yī)療保險(xiǎn)范圍，尤其要重視發(fā)展基本處于貧乏狀態(tài)的農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)，提高老年醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)質(zhì)量;并切實(shí)建立與社區(qū)相配套的老年服務(wù)事業(yè)，為行將到來的老齡化峰潮做好充分的預(yù)防籌備。因此，東北各個(gè)省市也應(yīng)借鑒我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的社保制度，結(jié)合實(shí)際情況探索出適合自己的社會保障體系。

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