李洪川

摘 要：節(jié)約型政府建設(shè)是建設(shè)節(jié)約型社會的重要方面。節(jié)約型政府建設(shè)的重要舉措是政府對自身行政成本的控制，政府必須將行政成本作為付諸政治行動的考量。為獲得更高的社會經(jīng)濟效益，政府必須降低行政成本，使行政成本適度，不至于使行政成本高于實際的邊際收益。

關(guān)鍵詞：節(jié)約型;行政成本;關(guān)聯(lián)

中圖分類號：D63 ? 文獻標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2019）03-0040-02

政府行政成本是政府發(fā)展成本的重要組成部分。政府管理體系的發(fā)展和服務(wù)水平的提升，必然要求行政成本相應(yīng)增加。組織機構(gòu)合理、人員精簡高效、財政收支有度，在總體上能夠控制政府行政成本過度膨脹，這樣一個精簡的、廉價的政府，其行政成本增長與產(chǎn)出收益相適應(yīng);其職能與市場經(jīng)濟相適應(yīng);其規(guī)模與自身作用相適應(yīng)。保持適度行政成本的政府，從另一方面來說，也就是節(jié)約的政府。

一、節(jié)約型政府的界定

近年來，降低政府行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府已經(jīng)成為社會的關(guān)注點，而“節(jié)約型政府”的話語是在“節(jié)約型社會”的背景下被強烈凸顯的[1]。對于節(jié)約型政府的討論，一部分學(xué)者認為，“節(jié)約型政府”是相對之前浪費資源的政府而言，這種政府可以更有效地利用資源，因而它是公共行政變革的新范式[2]。也有學(xué)者認為，“節(jié)約型政府”是對政府自身角色和職能的重新定位與轉(zhuǎn)變，故更加強調(diào)“小政府、大社會”、有限政府的特征。盡管以上觀點都涉及“節(jié)約型政府”實際的運行態(tài)勢，但這些分析方法容易將行政主體（政府）與行政客體（資源）割裂開來，要么強調(diào)資源的稀缺性，要么強調(diào)主體的自覺性，缺乏從綜合視角去闡述“節(jié)約型政府”運行的本質(zhì)。

同“節(jié)約型社會”一樣，“節(jié)約型政府”是諸多政府類型的一種?！肮?jié)約”一詞在漢語語境中包含理財、經(jīng)濟的意思，英文表達為economy，而economy同時也具有經(jīng)濟的含義，因此Economygovernment更加側(cè)重和強調(diào)政府行為的經(jīng)濟和成本?！罢毕鄬ι鐣c經(jīng)濟而言，盡管存在廣義和狹義之分，但就其自身職能和特征而言，政府本質(zhì)是公共權(quán)力的行使者，是社會和經(jīng)濟治理的主體，對于自身、對于市場及對于社會實施公共管理活動[3]。政府自身權(quán)力的公共性、強制性及其職能定位決定了政府可以從社會領(lǐng)域無償獲取必要的資源，用以自身的維持和對社會經(jīng)濟的管理，但也決定了政府對成本概念的模糊性。

政府的行為，包含著行政主體和行政客體的相互關(guān)系和復(fù)雜作用，而“節(jié)約型政府”將行政主體（政府）與資源、能源等（行政客體）放在一個經(jīng)濟的框架中，在這個框架中，政府將作為和履行理性的經(jīng)濟人角色，它將經(jīng)濟成本（在行政行為則是行政成本）作為付諸政治行動的考量。為獲得更高的社會經(jīng)濟效益，政府必須降低行政成本，使行政成本適度，不至于使成本高于實際的邊際收益。

因此，不同于其他學(xué)者，我們將“節(jié)約型政府”的內(nèi)涵定義為，同以往其他類型政府的行為范式不同，節(jié)約型政府更加注重以效益/成本的方法，政府通過一系列行政行為，使自身所消耗的行政成本最低，進而獲得最大收益。這種政府最顯著的特征即節(jié)約、高效、有限。

行政成本的含義，通常表現(xiàn)為直接行政成本，同時也包含政治成本、社會成本等間接行政成本。組織機構(gòu)設(shè)置合理、人員精簡高效、財政收支有度、行政效率提高，則在總體上控制政府行政成本過度膨脹，這樣一個精簡的政府，其行政成本增長與產(chǎn)出收益相適應(yīng);其職能與市場經(jīng)濟相適應(yīng);其規(guī)模與自身作用相適應(yīng)。保持適度行政成本的政府，從另一方面來說，也就是節(jié)約的政府。接下來我們將對“節(jié)約型政府”的外延進行擴展，從四個維度更好理解行政成本以及適度行政成本對建設(shè)“節(jié)約型政府”的影響。

1.社會語境規(guī)范政府行為

首先，建設(shè)資源節(jié)約型社會已經(jīng)成為社會的普遍共識。在這樣的話語權(quán)下，政府若不能起帶頭作用，明顯會對其信用成本帶來額外地增加。此外，由社會維持著政府的運轉(zhuǎn)，無論是政府規(guī)模過小還是過大，都會損害政府效能的發(fā)揮，尤其是龐大規(guī)模政府的存在，不但對社會帶來極大的成本，而且也是不必要的能量消耗[1]，這對于維持政府運轉(zhuǎn)的社會而言，其付出的成本不能達到預(yù)期的收益，自然會對政府施加壓力。

其次，新的社會語境涉及政府管理理論的演變。自20世紀(jì)90年代以來，西方新公共管理理論掀起政府再造的趨勢，也深深影響到我國政府行政方式和職能的轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新。新公共管理理論要求打破政府壟斷公共服務(wù)和公共物品的局面，同時把企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)、文化引入政府中來，用企業(yè)家的精神和方式來改造政府行為。在此過程中，也必然涉及政府行政成本、政府效益等原本在企業(yè)經(jīng)濟活動中才被討論的話語。

最后，供給側(cè)改革成為新的改革思路。這種改革主要從供給的角度，使供給方同需求方相適應(yīng)。政府作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要提供者，同企業(yè)一樣，需要政府對其自身產(chǎn)出做出調(diào)整，以回應(yīng)地方企業(yè)和居民需求。政府供給側(cè)改革是一場全方位、系統(tǒng)化工程，不能采取成本高昂，容易引發(fā)混亂的激進模式[4]。這就要求政府重新審視自己的經(jīng)濟行為，作為理性的經(jīng)濟人，在調(diào)整產(chǎn)出的同時，也降低對行政成本不必要的投入。

2.行政成本倒逼機構(gòu)節(jié)能

首先，我國存在數(shù)目龐大的政府機構(gòu)、公務(wù)人員，各項經(jīng)費支出驚人。這就使得成本倒逼在政府運行中成為必然要求。成本倒逼之所以在政府中得以運用，既有其理論依據(jù)，也有其現(xiàn)實基礎(chǔ)[5]。企業(yè)化的政府欲講求政府效益和顧客導(dǎo)向，也必然面臨著企業(yè)的效益/成本法，這種行政成本可以是外界強加的，如個人或單位考核。否則，不計行政成本的政府，也是最不講求效益的政府。在政府的工作考核中，將節(jié)能、節(jié)約作為績效評估的參考依據(jù)，從而倒逼政府為增加績效而降低自身的運行成本。

其次，制度上懲罰和約束的成本，也會促使政府自身降低行政運行成本。政府節(jié)約成本的建設(shè)，還依賴于積極的制度建設(shè)[6]。完善的監(jiān)督制度、預(yù)算制度、考核制度、審查制度及懲戒制度，都會形成政府運行不可觸碰的制度紅線。如果因違反這些制度而帶來的成本要高于自身運行所增加的邊際成本時，也會倒逼政府重新審視自己的行為，厲行節(jié)能要求。

最后，現(xiàn)代政府作為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的提供者，政府之間也存在競爭的關(guān)系。政府厲行節(jié)約，以適度行政成本維持自身正常的運轉(zhuǎn)，從而得以將更多的資源投入公共服務(wù)中，提供更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共產(chǎn)品，這種“節(jié)約型政府”在實際的競爭中也更有利。相反，那些非“節(jié)約型政府”將有限的資源無節(jié)制地用于自身消耗中，從而忽視了對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供和創(chuàng)新，過高的行政成本也不利于其產(chǎn)出的優(yōu)化，自然在實際的競爭中處于不利位置。

3.廉價政府期望政府瘦身

馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中，所描繪對廉價政府的構(gòu)想是基于對資產(chǎn)階級政權(quán)的批評。馬克思對那種龐大的、寄生的、笨重的官僚機構(gòu)充滿厭惡，在評價巴黎公社時，馬克思指出，這（巴黎公社）是一種新型的政權(quán)，在這種新式政府的管理下，政府一是職能重要，機構(gòu)設(shè)置精干;二是公職人員廉潔奉公，且普通薪資;三是沒有特權(quán)，不合理的經(jīng)費被取消[7]。這樣的一個有限、精干、高效的政府就是廉價政府，同時也是行政成本適度的政府。

首先，政府職能和機構(gòu)越多，所配置的公務(wù)人員也就越多，由此帶來更多的經(jīng)費支出、信息成本，從而使總體的行政成本增加。此外，由于行政權(quán)力自身的擴展延伸性，往往造成政府職能越位，不該管的也管，管不好的也管，這也會額外增加政府不必要的行政支出和成本。而職能定位合理，行政機構(gòu)設(shè)立適當(dāng)，人員配置優(yōu)化則會降低行政成本，使政府的行政成本保持在適度的范圍內(nèi)。

其次，政府的工作人員應(yīng)當(dāng)是廉價的，并且應(yīng)該領(lǐng)取和工人工資相當(dāng)?shù)男匠闧8]。廉價體現(xiàn)了經(jīng)濟、節(jié)約，而廉價政府的時代表現(xiàn)形式就是“節(jié)約型政府”，在節(jié)約型政府中，除了要求政府工作人員的本職工作是為人民服務(wù)，同時也認為，政府自身的存在就是一個龐大的開支，而精簡人員，維持必要的薪資，保持一種“小政府，大社會”的狀態(tài)，取消一切不合理的經(jīng)費就是減輕財政負擔(dān)，就是降低行政成本，減輕政府給社會帶來的成本。

最后，政府機關(guān)及其工作人員沒有特權(quán)，限制了政府尋租行為發(fā)生的可能性。權(quán)力是腐敗的溫床，權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。一些政府機關(guān)，工作人員利用手中的權(quán)力，搞面子工程，形象工程，讓權(quán)力為私人服務(wù)，浪費之風(fēng)、奢靡之風(fēng)盛行，造成行政成本失控[9]。一個廉價的政府，是一個透明的政府，是一個沒有腐敗溫床的政府。而政府人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)人員，如果能做到恪盡職守，廉潔奉公，避免面子經(jīng)濟、面子消費、豪華辦公等現(xiàn)象，就可以降低行政成本，而這就是節(jié)約型政府的良好表現(xiàn)。

4.財政績效要求政府節(jié)約

在某種程度上，可以說政府是社會總產(chǎn)品的既得利益者。政府的存在需要從社會中汲取必要的資源，政府的運行也是通過稅收過程，從社會領(lǐng)域獲取財力，在政治系統(tǒng)中一系列操作下，進而轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和服務(wù)。節(jié)約型政府是一種績效政府，通過對所獲得的財力進行計算，提高財政資金的利用效率，以最合適的財政投入，獲得最大的收益，將更多空余的財政資源投入民生領(lǐng)域。在這里，恰當(dāng)?shù)呢斦С鰳?gòu)成適度行政成本最主要的成分。

首先，以資金形式表現(xiàn)出來的財政支出，是政府行政成本最直接、最主要的構(gòu)成部分。政府“三公經(jīng)費”過高，其他經(jīng)費增長過快等且不透明，由此造成政府行政成本居高不下，這些現(xiàn)象都是以資金的形式表現(xiàn)出來。因此控制政府財政支出，壓縮地方政府開支，是控制政府行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府最主要的途徑。黨的十八屆三中全會以來，中央政府承諾本屆政府任期內(nèi)不再新建樓堂會館，三公費只減不增，甚至壓縮中央機關(guān)一般性支出。這是在財政支出總量上予以控制，扎緊腰帶過日子，厲行節(jié)約之風(fēng)。

其次，對財政資金進行績效管理也是控制政府行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府的重要途徑。要加強政府成本控制，建設(shè)節(jié)約型政府，關(guān)鍵是加強公共預(yù)算管理[10]。完善的財政績效管理，不止于事前預(yù)算管理，更表現(xiàn)在事后監(jiān)督機制、審核機制、評估機制。有效的財政績效管理不僅將財政支出對社會效益作為評估的重要部分，同時更加注重政府自身運行成本及其產(chǎn)生的效益。政府不僅要考慮自身是否花得少、還要考慮是否花得好、花得值，其投入是否產(chǎn)生預(yù)期收益，這些都是節(jié)約型政府進行財政績效評估的首要考慮因素。

最后，節(jié)約型政府必須是透明的，這種透明更多表現(xiàn)在財務(wù)信息公開。政府養(yǎng)了多少人，用了多少資金，買了什么東西，資金流向哪里，這些都涉及政府的行政成本問題。財務(wù)信息公開是財政監(jiān)督的基礎(chǔ)，而財政監(jiān)督是財政績效的重要組成部分。財務(wù)信息公開把政府和公民兩端連接起來，比較突出的例子就是電子政務(wù)。一方面，它將減少尋租行為，遏制政治腐敗，節(jié)約政府管理成本;另一方面，公眾對政府財務(wù)信息的監(jiān)督，迫使政府不得不考慮自身的公信力和所受的輿論壓力，不得不面對自身運行成本問題。

財政作為節(jié)約型政府運轉(zhuǎn)過程中最主要的行政成本載體，在國外，通常也是利用財政的手段進行“節(jié)約型政府”建設(shè)。如精簡機構(gòu)、裁汰人員、電子政務(wù)、預(yù)算管理等[11]。

二、適度行政成本與節(jié)約型政府關(guān)系

當(dāng)前，政府部門和學(xué)界已經(jīng)認識到降低政府行政成本的重要性和迫切性，但對于行政成本降低的程度如何，降低至哪里，并沒有一致的結(jié)論，政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，既要保證質(zhì)量，又要盡可能降低行政成本[12]。因此，筆者認為，政府行政成本的降低，最終趨于同政府自身職能和機構(gòu)相適應(yīng)，即適度行政成本。如前文指出，節(jié)約型政府的特征即節(jié)約、高效、有限，適度行政成本與節(jié)約型政府二者之間的關(guān)系表現(xiàn)為。

首先，政府節(jié)約重在維持適度行政成本。行政成本控制是建設(shè)節(jié)約型政府的應(yīng)有之義，從某種程度上講，政府節(jié)約就是對政府行政成本的控制。維持適度行政成本，既是對當(dāng)前政府行政成本高漲現(xiàn)象的控制，也是對政府機關(guān)內(nèi)部鋪張浪費現(xiàn)象的杜絕。因此，維持適度行政成本是政府機關(guān)節(jié)能、節(jié)約的主要表現(xiàn)，也是建設(shè)節(jié)約型政府的必然要求。

其次，二者統(tǒng)一于政府治理能力的提升。政府的行政成本與行政效率成反比[13]。也就是說政府耗費的行政成本越高，行政效率就越低;行政成本適度，行政效率就越高。衡量現(xiàn)代政府治理能力的好壞，有兩個重要尺度，一是政府行政效率如何，是否高效;二是政府機構(gòu)是否精簡。從這個意義上講，維持政府適度行政成本，建設(shè)節(jié)約型政府，提高政府行政效率，是提升和改善政府治理能力的重要手段和途徑。

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