王宇

【摘 要】PPP模式作為一種新型的棚戶區(qū)改造建設(shè)的模式，在有效地解決低收入家庭的住房困難，體現(xiàn)社會(huì)公平、公正中，將發(fā)揮至關(guān)重要的作用。本文通過對(duì)PPP模式在棚戶區(qū)改造的應(yīng)用研究的文獻(xiàn)綜述，對(duì)當(dāng)前PPP模式在棚戶區(qū)改造中的應(yīng)用有一個(gè)整體把握。

【關(guān)鍵詞】PPP模式棚戶區(qū)改造應(yīng)用研究

一、引言

近幾年來，我國(guó)政府加快了棚戶區(qū)改造的建設(shè)力度，從2009年開始，對(duì)中國(guó)國(guó)內(nèi)煤炭采空區(qū)、林場(chǎng)、農(nóng)墾及華僑農(nóng)場(chǎng)中棚戶區(qū)進(jìn)行大規(guī)模改造。2008年中共中央啟動(dòng)保障性安居工程，將棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容。2010年中央全面啟動(dòng)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造工作，并繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)國(guó)有林區(qū)（場(chǎng)）棚戶區(qū)（危舊房）、國(guó)有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造。2012年中國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門近日聯(lián)合發(fā)出通知，要求加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造。針對(duì)各類棚戶區(qū)改造，七部門給出了完成期限。其中，已納入中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造范圍的煤礦棚戶區(qū)，2013年年底前要基本建成；國(guó)有林區(qū)棚戶區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)危舊房改造中任務(wù)較少的?。▍^(qū)、市）要爭(zhēng)取在2013年年底前完成改造，其他?。▍^(qū)、市）要力爭(zhēng)在2015年年底前基本完成；還未完成的國(guó)有墾區(qū)危房改造，力爭(zhēng)在2015年年底前全面完成，有條件的地區(qū)要爭(zhēng)取在2014年年底基本完成。2014年，中國(guó)國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)棚戶區(qū)改造工作的通知》，部署有效解決棚戶區(qū)改造中的困難和問題，推進(jìn)改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村。2014年（計(jì)劃）改造棚戶區(qū)470萬(wàn)戶以上。2016年，中國(guó)《政府工作報(bào)告》要求，2016年要開工改造600萬(wàn)套。從中可以看出我國(guó)在加快推進(jìn)棚戶區(qū)改造的步伐。

二、國(guó)外研究綜述與評(píng)價(jià)

（一）關(guān)于棚戶區(qū)改造的研究

國(guó)外的棚戶區(qū)改造的研究主要集中在“貧民窟”，“舊城更新”。

1.貧民窟

“貧民窟”在國(guó)外通常用來指最惡劣的住房條件、最不衛(wèi)生的環(huán)境、犯罪率和吸毒盛行的窮人避難所。印度和巴西有最大的貧民窟。對(duì)貧民窟居民生活的改善和心理問題的研究一直是國(guó)外眾多學(xué)者研究的重點(diǎn)。巴西里約熱內(nèi)盧市政府于1994年推出了“Favela Bsirro”改造項(xiàng)目，政府在治理過程中對(duì)一些有條件的貧民窟采取了土地合法化的政策，承認(rèn)了土地占有者的使用權(quán)甚至所有權(quán)，解決了貧民區(qū)住宅的合法化問題，這種做法增加了貧困社區(qū)居民的長(zhǎng)期居住信心，為貧民區(qū)的治理創(chuàng)造了良好的開端，并由美洲開發(fā)銀行（IDB）提供資金，由政府負(fù)責(zé)實(shí)施。該項(xiàng)目的融資分為三個(gè)階段，第一階段和第二階段分別于1996年和2007年啟動(dòng)，第三階段的融資方案于2010年獲得美洲開發(fā)銀行的批準(zhǔn)，該市為第一階段制定的城市發(fā)展戰(zhàn)略旨在將土地所有權(quán)合法化（取得了部分成功）、發(fā)放土地證并鼓勵(lì)使用空地建設(shè)低收入家庭住房。1997年市就業(yè)局的建立意味著，在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部越來越大的資金分配給了旨在解決經(jīng)濟(jì)賦權(quán)問題的社會(huì)振興項(xiàng)目。截止到2000年，90%以上的貧民窟均已獲得改造，項(xiàng)目第三階段的預(yù)期成果有：完成對(duì)18000所房屋的規(guī)范化、發(fā)放3000份房產(chǎn)證并建立45處新的社會(huì)服務(wù)設(shè)施。

2.舊城更新

20世紀(jì)90年代之后西方的舊城更新有了新的發(fā)展，主要體現(xiàn)在目標(biāo)范圍更為廣泛，規(guī)劃理論更加完善，方法更加多樣化。這一階段，英國(guó)政府開始創(chuàng)新舊城更新的策略。由政府計(jì)劃指導(dǎo)逐步過渡到市場(chǎng)引導(dǎo)、私人投資為主，并且成立了專門的英國(guó)城市開發(fā)公司，負(fù)責(zé)全國(guó)內(nèi)城廢棄用地的再利用和舊住房的改造開發(fā)。中央政府財(cái)政預(yù)算是該機(jī)構(gòu)的主要資金來源，除此同時(shí)通過市場(chǎng)運(yùn)作吸收社會(huì)資本。由此公眾逐漸參與到更新改造規(guī)劃當(dāng)中，對(duì)城市更新產(chǎn)生一定的影響，英國(guó)的城市更新由政府操縱的“自上而下”過渡到“自下而上”的方式。

美國(guó)的舊城更新的改造模式主要是依靠隨手獎(jiǎng)勵(lì)政策的推動(dòng)，政府在多方面對(duì)城市更新改造進(jìn)行援助。Yang通過研究不同激勵(lì)策略對(duì)舊城更新的作用，得出城市舊城更新的最優(yōu)激勵(lì)策略。Femando指出舊城更新最早是政府推動(dòng)為主，當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)此的參與度非常有限，導(dǎo)致舊城更新的利益分配出現(xiàn)很多失衡，所以適當(dāng)?shù)耐卣咕用?、社?huì)參與舊城更新的途徑就顯得尤為重要。

（二）關(guān)于ppp模式的研究

一般認(rèn)為，ppp這一概念最早由英國(guó)于上世紀(jì)80年代提出，主要應(yīng)用于英國(guó)供排水、道路交通、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域。隨后，開始在西方廣泛流行并引起廣大學(xué)者的關(guān)注。結(jié)合國(guó)內(nèi)外比較有代表性的定義，ppp模式有以下特征：一是政府部門與私人部門之間的合作，強(qiáng)調(diào)參與方的多樣性。二是參與的各方是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。三在ppp全生命周期中不單含有建設(shè)、轉(zhuǎn)交，還伴隨著設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)、投資、維護(hù)等長(zhǎng)期服務(wù)滿足公眾的需求。

Hammami，Ruhashyankiko和Yehoue對(duì)政府政府推廣ppp模式的動(dòng)機(jī)展開研究，他們發(fā)現(xiàn)政府推廣ppp模式普遍存在不良動(dòng)機(jī)，只有政府部門財(cái)政吃緊或者背負(fù)沉重債務(wù)時(shí)才會(huì)推廣ppp模式，使得政府完全不關(guān)心在建立ppp模式時(shí)如何通過談判合同給參與的各方適當(dāng)?shù)募?lì)。Lindqvist認(rèn)為政府傾向于將利潤(rùn)低的項(xiàng)目交給私人部門完成，尤其是發(fā)展中國(guó)家信用不足，對(duì)國(guó)際資本的吸引力不夠，這種情況下政府會(huì)選擇控制高利潤(rùn)行業(yè)，制定壟斷價(jià)格。Andreas對(duì)印度尼西亞的ppp模式展開了研究，發(fā)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保可以極大的改善ppp模式的信用狀況，但也會(huì)給政府帶來巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

三、國(guó)內(nèi)研究綜述

（一）關(guān)于棚戶區(qū)改造的研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于棚戶區(qū)改造的研究主要集中于相似定義的舊城改造和城中村改造。三者各有特點(diǎn)，同時(shí)又具有許多相似之處，這給棚戶區(qū)改造相關(guān)問題的研究提供了參考依據(jù)。

1.關(guān)于舊城改造的研究

舊城改造是指城市中陳舊衰退地區(qū)進(jìn)行的改造其主要目的就是要解決城市衰退中物質(zhì)性老化功能性衰退和就構(gòu)型衰退等問題以使城市發(fā)展重新滿足社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展需要。舊城改造主要包括：改進(jìn)城市的規(guī)劃從結(jié)構(gòu)，改善城市生態(tài)環(huán)境，調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)布局，改善居民居住環(huán)境等。相對(duì)來說我國(guó)舊城改造開展的比西方國(guó)家晚，但自開展以來取得了顯著的成果。

但是舊城改造工程牽涉到政府、企業(yè)、居民、社會(huì)其他主體等多方的利益，而利益的平衡成為舊城改造過程中一個(gè)極具挑戰(zhàn)的問題，舊城改造面臨的問題包括資金、拆遷補(bǔ)償、土地、拆遷安置、流動(dòng)人口的安置等以上問題歸根就到底都是因?yàn)橘Y金。資金是舊城改造過程中協(xié)調(diào)各主體間相互關(guān)系及達(dá)到最終目的的催化劑，也是成為目前舊城改造的瓶頸。舊城改造項(xiàng)目的目的是追求中長(zhǎng)期社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，其投資規(guī)模通常都以十億、百億來計(jì)，巨大的資金需求，使得改造項(xiàng)目的融資變得非常關(guān)鍵，舊城改造項(xiàng)目采用何種融資模式成為當(dāng)前項(xiàng)目開展面臨的首要問題。

2.關(guān)于城中村改造的研究

我國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的戶籍制度和土地管理模式時(shí)是出現(xiàn)城中村問題出現(xiàn)的根本原因。大部分城中村規(guī)劃混亂，功能不全，在供電、供水、換位、道路交通、綠化、公交等基礎(chǔ)設(shè)施方面困難重重。城中村改造是一項(xiàng)探索性強(qiáng)，復(fù)雜艱巨的系統(tǒng)工程，長(zhǎng)期以來，資金來源一直是制約城中村改造的問題所在。喻燕借鑒國(guó)外舊城更新中的常用模式ppp，解決資金困難問題，以我國(guó)經(jīng)濟(jì)政治條件成果的案例為基礎(chǔ)分析了“城中村”改造引入ppp項(xiàng)目的可行性并對(duì)“城中村”改造項(xiàng)目ppp模式的具體選擇進(jìn)行全面設(shè)計(jì)，最后提出了制定法律，積極培養(yǎng)投資主體，健全ppp項(xiàng)目投融資體系三條建議。宋波針對(duì)在城中村改造有開發(fā)商參與時(shí)，應(yīng)用ppp模式，對(duì)確定開發(fā)商合理的收益，建立模型進(jìn)行定量分析，確定村民、政府和開發(fā)商三方毅力相關(guān)者的合理收益分配，為改造的前期簽訂合同提供簡(jiǎn)單判斷的依據(jù)。王文將ppp融資模式引入城中村改造的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，認(rèn)為城中村改造應(yīng)該吸引私人投資，包括企業(yè)閑散資金，居民儲(chǔ)蓄等。作者提出了城中村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的難點(diǎn)，分析了目前各城市政政府在城中村改造中的基礎(chǔ)設(shè)施改造融資模式，將這些改造模式分為政府包干模式、自籌公助模式、土地融資模式，并對(duì)這些模式進(jìn)行分析比較，最后作者將ppp融資模式引入從舊城改造中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。王詳卿認(rèn)為ppp模式應(yīng)用于城中村改造來破解融資難的問題是可行并且有效的，但是參與各方的利益分配和項(xiàng)目的前期融資是城中村改造引進(jìn)ppp模式的難點(diǎn)，明確各利益主體。明晰各方的職能范圍及引入土地信托機(jī)制對(duì)推進(jìn)及優(yōu)化城中村改造ppp模式具由重要的意義。

3.關(guān)于棚戶區(qū)改造的研究

棚戶區(qū)改造作為我國(guó)住房保障體系的核心內(nèi)容之一，是解決城鎮(zhèn)低收入群體住房問題的有效途徑，2015年6月國(guó)家制定部署了棚戶區(qū)改造的三年規(guī)劃，進(jìn)一步推進(jìn)棚戶區(qū)改造的實(shí)施。隨著棚戶區(qū)改造的大規(guī)模推進(jìn)，改造過程中的相關(guān)問題也引起了廣泛的關(guān)注。尤其是改造資金短缺成為制約棚戶區(qū)改造的瓶頸，為此國(guó)家積極推進(jìn)ppp模式在棚戶區(qū)改造中的應(yīng)用。宿輝、石磊通過分析吉林省在棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中應(yīng)用市場(chǎng)運(yùn)作和政府主導(dǎo)兩種模式，表明市場(chǎng)運(yùn)作模式更符合吉林省棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的實(shí)際情況并提出了公共部門和私營(yíng)機(jī)構(gòu)間權(quán)利義務(wù)的對(duì)等是進(jìn)一步完善市場(chǎng)化運(yùn)作的核心問題。李海建以項(xiàng)目融資模式為切入點(diǎn)，結(jié)合棚戶區(qū)改造的運(yùn)作模式，對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目工資模式進(jìn)行了探索研究，并對(duì)濟(jì)南市及大中南棚戶區(qū)改造項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)證分析，并認(rèn)為項(xiàng)目融資作為棚戶區(qū)改在融資模式是可行的。代雨秀認(rèn)為在PPP模式下，對(duì)企業(yè)來說政治風(fēng)險(xiǎn)最大的是政府換屆、政府信用的風(fēng)險(xiǎn)，通過專家評(píng)分和模糊評(píng)價(jià)法總結(jié)出政府償債能力的和拆遷工作對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)最大。余洋結(jié)合棚戶區(qū)改造對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)模式、PPP模式的內(nèi)涵和流程進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析，提出了新常態(tài)下棚戶區(qū)改造的主要融資模式簡(jiǎn)析，分析了融資模式選取的影響因素得出了最適合的融資模式即ppp模式，為棚戶區(qū)改造提供有力的資金支持。

（二）關(guān)于ppp模式的研究

ppp是英文“public-private-partership”的簡(jiǎn)寫，中文譯為“政府與私營(yíng)部門的合作”指政府或公共部門通過與私人部門建立合作關(guān)系來提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。

國(guó)內(nèi)對(duì)于ppp模式的研究主要集中在兩點(diǎn)，一是ppp模式內(nèi)涵的界定，而是ppp項(xiàng)目落地難應(yīng)用存在的問題。劉薇認(rèn)為ppp的實(shí)質(zhì)是一種聯(lián)結(jié)全社會(huì)內(nèi)部公共部門、企業(yè)部門、專業(yè)組織和社會(huì)公眾各方的準(zhǔn)公共品優(yōu)化供給制度，其源于新公共管理運(yùn)動(dòng)中公共服務(wù)的市場(chǎng)化取向改革。隨著ppp的推廣，政府與市場(chǎng)的關(guān)系由分工替代走向了合作共贏。周正祥，張秀芳，張平從政府部門和社會(huì)資本的角度，分析了ppp模式再去愛全國(guó)應(yīng)用面臨的法律不完善、ppp各個(gè)形成機(jī)制不合理、PPP項(xiàng)目審批過程復(fù)雜等問題，提出政府應(yīng)盡快轉(zhuǎn)換觀念，建立ppp項(xiàng)目專業(yè)機(jī)構(gòu)及提供技術(shù)支持制定標(biāo)準(zhǔn)化的ppp項(xiàng)目管理合同，加快識(shí)別ppp模式項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)和制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制等建議。

【參考文獻(xiàn)】

[1]喻燕.城中村改造ppp模式探析.國(guó)土資源科技管理.2007.1

[2]宋波.城中村改造ppp模式收益分配問題研究.新西部.2009.6