王大鵬

摘要：隨著《農(nóng)村土地承包法》修訂完成，“三權(quán)分置”的設(shè)想也完成了其制度構(gòu)建，但是圍繞這一理論的爭(zhēng)議卻并非終結(jié)。意見(jiàn)的分歧主要源于經(jīng)濟(jì)學(xué)界和法學(xué)界的話語(yǔ)體系之不同，并體現(xiàn)為法律語(yǔ)言對(duì)政策表述的“修訂”，但概念之爭(zhēng)的背后實(shí)質(zhì)并無(wú)太多區(qū)別。對(duì)農(nóng)村土地權(quán)利的界定作為“三權(quán)分置”理論的核心，應(yīng)將繼續(xù)在明晰土地產(chǎn)權(quán)、保護(hù)農(nóng)民利益等方面不斷豐富和調(diào)整。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;承包權(quán);經(jīng)營(yíng)權(quán)

在城鄉(xiāng)一體化整體推進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)快速發(fā)展，農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)轉(zhuǎn)移的“新常態(tài)”背景下，三權(quán)分置成為黨中央所確立的穩(wěn)定和完善土地承包經(jīng)營(yíng)制度的重大創(chuàng)新。這個(gè)源自經(jīng)濟(jì)學(xué)界的理論發(fā)端甚早，后來(lái)經(jīng)過(guò)不斷雕琢打磨，已近成通說(shuō)，逐漸占據(jù)社會(huì)輿論的主流，并為官方話語(yǔ)所首肯，三權(quán)分離也正式確立為三權(quán)分置。2014年中央一號(hào)文件明確提出了“落實(shí)集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的分類和表述，同年的中辦61號(hào)文則第一次在中央政策中明確使用了“三權(quán)分置”的概念。2016年10月，“為進(jìn)一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，推動(dòng)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，至此，三權(quán)分置終于從學(xué)術(shù)領(lǐng)域走進(jìn)了廟堂之上，成為政策制定和法律修改的指導(dǎo)原則。

然而相較于政策界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界的統(tǒng)一肯定和集體認(rèn)同，法學(xué)界對(duì)三權(quán)分置卻呈現(xiàn)出一片質(zhì)疑和反對(duì)的聲音。因?yàn)橄鄬?duì)于政策更注重事實(shí)而言，法律更強(qiáng)調(diào)邏輯，而對(duì)邏輯的批判也成了最主要的批判的邏輯。因此，如何統(tǒng)一界定三權(quán)分置的理論內(nèi)涵，并在此基礎(chǔ)上完成法律技術(shù)的轉(zhuǎn)化，形成邏輯統(tǒng)一、內(nèi)容完整的可被明確辨識(shí)的操作性規(guī)范，既是完善承包經(jīng)營(yíng)制度的必然之舉，也是落實(shí)全面依法治國(guó)的應(yīng)有之義。

一、 從兩權(quán)分離到三權(quán)分置

在“三權(quán)分置”的土地權(quán)利體系結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民集體的土地被分離成三層權(quán)利：第一是所有權(quán);第二是承包權(quán);第三是經(jīng)營(yíng)權(quán)。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界看來(lái)，建國(guó)后的土地制度的改革實(shí)踐，使農(nóng)村發(fā)生了以土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)重建為核心的經(jīng)濟(jì)體制改革，這體現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)的分離。其中，家庭承包責(zé)任制的確立，使農(nóng)民集體的土地產(chǎn)權(quán)發(fā)生了第一次的分離。這種分離與幾乎同時(shí)發(fā)生的土地有償使用制度一樣，是一種所有權(quán)的分離，即土地所有權(quán)依舊歸農(nóng)民集體，而農(nóng)戶則取得了具有了財(cái)產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)的承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)。在此基礎(chǔ)上的第二次分離則體現(xiàn)為承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)的結(jié)果產(chǎn)生了獨(dú)立的土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)戶保留承包權(quán)，依法轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)并獲得收益。土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的兩次分離，產(chǎn)生了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的三種權(quán)利形態(tài)，這“既是中國(guó)特色土地制度的再次創(chuàng)新，也是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的必然結(jié)果”。

土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的第一次分離，兌現(xiàn)了政府耕者有其田的政治承諾，符合了農(nóng)民樸素的公平正義觀念，在短時(shí)間內(nèi)解決了農(nóng)民溫飽問(wèn)題，契合了城鄉(xiāng)二元分割的客觀現(xiàn)實(shí)，由此建立的土地承包經(jīng)營(yíng)制度取得了空前的成功，乃至被認(rèn)為是土地改革30年以來(lái)的最大成就。不過(guò)隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)地資源的配置情況以及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的外部環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，“兩權(quán)分離”的農(nóng)地制度仍面臨諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

第一，集體產(chǎn)權(quán)不明。所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，伴隨著農(nóng)戶的權(quán)能不斷增強(qiáng)的同時(shí)，集體的權(quán)能逐步削弱。這導(dǎo)致原本就十分模糊的集體更加虛化，集體概念的模糊導(dǎo)致集體財(cái)產(chǎn)流失，一是村干部等利益集團(tuán)中飽私囊，二是國(guó)家對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的恣意侵占。不僅我國(guó)法律對(duì)“集體”缺乏嚴(yán)格的內(nèi)涵界定，而且大量的實(shí)證調(diào)查證明，多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的歸屬亦是模糊不清的。

第二，農(nóng)戶存在失地風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)戶承包土地的權(quán)益在土地調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中面臨著被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。在土地政策方面，國(guó)家強(qiáng)調(diào)“增人不增地，減人不減地”，維護(hù)土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變并保持穩(wěn)定，而且在法律中明申“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整土地”。但是現(xiàn)實(shí)中，無(wú)論是政策還是法律均為得到很好的實(shí)施，不少地區(qū)依舊存在“大穩(wěn)定、小調(diào)整”，甚至于“打亂充分”的現(xiàn)象。乃至于有學(xué)者論道“中國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)常性地變動(dòng)和調(diào)整，大概是今天世界上獨(dú)一無(wú)二的制度現(xiàn)象了”。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，很多農(nóng)民不愿或不敢流轉(zhuǎn)的原因在于擔(dān)心屆時(shí)無(wú)法按時(shí)收回土地。另外，這也是造成目前土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能不完整的一個(gè)重要原因，例如農(nóng)地抵押，法律之所以禁止，就是因?yàn)閾?dān)心農(nóng)民失地。而且從農(nóng)戶的意愿分析上，也支持了這一點(diǎn)。

第三，土地利用率低下。一方面，有田無(wú)人種。隨著農(nóng)業(yè)人口的大量轉(zhuǎn)移和農(nóng)村人口老齡化趨勢(shì)的加快，兼業(yè)經(jīng)營(yíng)成為農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的普遍狀態(tài)，更為嚴(yán)重的是，撂荒廢耕的現(xiàn)象在持續(xù)增多，將來(lái)誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題成為嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)的重要因素。另一方面，有人無(wú)田種。人人平等、戶戶有份的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)計(jì)在最大程度上保證了公平的同時(shí)，卻也是以犧牲一部分效率為代價(jià)的。因此，兩田制、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等不同農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)組織形式在成為農(nóng)戶自發(fā)的創(chuàng)造。為了克服土地利用效率的低下，同時(shí)避免土地的頻繁調(diào)整，有效的解決路徑就是土地流轉(zhuǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的面積達(dá)到4.7億畝，占整個(gè)二輪承包面積的35.1%。

此外，還有學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上包含有多種權(quán)利，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)組成含‘承包和‘經(jīng)營(yíng)兩項(xiàng)元素，而承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)又并非不能分離”，籠統(tǒng)的用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念并不嚴(yán)謹(jǐn)，“經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的合一保護(hù)”，等于什么都沒(méi)有保護(hù)。

二、 經(jīng)濟(jì)學(xué)與法學(xué)的爭(zhēng)議

正如此，經(jīng)濟(jì)學(xué)界認(rèn)為，從“兩權(quán)分離”過(guò)渡到“三權(quán)分離”無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中，“都具有及其重要的意義”。為了強(qiáng)化集體所有權(quán)，避免集體權(quán)利受到損失，需要落實(shí)集體所有權(quán);為了保障農(nóng)戶的承包權(quán)益，讓農(nóng)民放心流轉(zhuǎn)土地，需要穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán);為了促進(jìn)農(nóng)地的多種形式經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，需要放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。這樣不僅可以兼顧農(nóng)地的效率與安全;還可以突破農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的身份限制，進(jìn)一步解放土地，改“農(nóng)地農(nóng)民用”為“農(nóng)地全民用”;此外，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，還可以為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)更強(qiáng)的資本支持，不僅城市資本可以下鄉(xiāng)，農(nóng)戶也可以利用經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押獲得貸款，以此破解農(nóng)地融資困局。所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的制度設(shè)計(jì)更能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展需求。這也與中央所不遺余力的倡導(dǎo)培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的步調(diào)互相符合。

然而對(duì)于“三權(quán)分置”，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再次分離成單獨(dú)的“承包權(quán)”和“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，尤其是目前廣泛存在的“保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的理論，法學(xué)界卻普遍發(fā)出反對(duì)和質(zhì)疑的聲音。一些學(xué)者直言一些政策起草部門的專家所作的對(duì)農(nóng)地權(quán)利進(jìn)行“三權(quán)分置”的“官方”解讀，明顯溢出了嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆梢?guī)范的范疇，屬于以政治語(yǔ)言代替法律術(shù)語(yǔ)的臆斷，與現(xiàn)代農(nóng)地法律制度日漸精細(xì)化、規(guī)范化構(gòu)造的趨勢(shì)并不吻合，同時(shí)可能引發(fā)系列“誤讀”效應(yīng)。支撐的理由包括應(yīng)當(dāng)區(qū)分權(quán)能與權(quán)利之間的關(guān)系，一項(xiàng)權(quán)利有很多權(quán)能，但并不意味著代表很多權(quán)利;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)完整的權(quán)利，無(wú)法再繼續(xù)分解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán);繼續(xù)分解則有悖一物一權(quán)的基本原理;承包權(quán)僅僅是一種獲得土地的資格，不是實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán);“三權(quán)分離”論曲解了穩(wěn)定土地承包關(guān)系與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系，不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理。所以“農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的規(guī)定已足以說(shuō)明和證成‘三權(quán)分離論所欲解決的問(wèn)題，完全沒(méi)有必要借助于理論創(chuàng)新?！?/p>

為了追求法律概念的統(tǒng)一，法學(xué)界普遍認(rèn)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)新概念的創(chuàng)設(shè)，只是一種政策性語(yǔ)言或者日常生活中對(duì)權(quán)利的普通理解，與法律上嚴(yán)格的權(quán)利概念并非完全對(duì)等的關(guān)系。恰如我國(guó)在《物權(quán)法》制定過(guò)程中，沒(méi)有采用“財(cái)產(chǎn)權(quán)”或者“財(cái)產(chǎn)法”這樣更加通俗易懂，民眾可以普遍認(rèn)知的概念一樣，財(cái)產(chǎn)的概念過(guò)于寬泛，與日趨嚴(yán)謹(jǐn)化，技術(shù)化的法律技術(shù)操作相悖，所以最終選用了潘德克頓法律體系中“物權(quán)”的概念。雖然沒(méi)有使用財(cái)產(chǎn)或者財(cái)產(chǎn)權(quán)這樣的概念，但是依舊不妨礙我國(guó)法律對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，反而是一種更為具體的，具有可操作性的保護(hù)。也正式在這個(gè)意義上說(shuō)，目前經(jīng)濟(jì)學(xué)界所提出并為政策界所認(rèn)可的三權(quán)分置，僅具有宣示意義，并不意味著與法律的一一對(duì)應(yīng)，因此目前通常認(rèn)可的“保留承包權(quán)，流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)”的說(shuō)法，具體到法律實(shí)踐操作中，依舊需要通過(guò)法律所確認(rèn)的四種基本流轉(zhuǎn)方式，以及不同的方式所體現(xiàn)的法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系的不同進(jìn)行分析。

三、 “三權(quán)分置”的未來(lái)發(fā)展

2018年12月，歷經(jīng)數(shù)次修改討論的《農(nóng)村土地承包法》終于修訂完成，該法在第一條的立法目的中，圍繞農(nóng)村土地承包和經(jīng)營(yíng)，明確提出保護(hù)“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)當(dāng)事人的合法權(quán)益”，并在第九條對(duì)“三權(quán)分置”理論做了一個(gè)總括性的概述：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)?！辈贿^(guò)令人遺憾的是，新法并未對(duì)“承包權(quán)”“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的確切概念、權(quán)利屬性、權(quán)利內(nèi)涵做出明確的界定，尤其是“承包權(quán)”，除了第九條的總括性描述以外，再未出現(xiàn)。因此，也顯得此法指導(dǎo)性有余而邏輯性不強(qiáng)。

“三權(quán)分置”的制度化落地并非意味著理論的終結(jié)。由于經(jīng)濟(jì)學(xué)思維與法學(xué)思維在觀察角度、思考路徑、邏輯預(yù)設(shè)等方面存在種種不同。經(jīng)濟(jì)學(xué)界更關(guān)注的農(nóng)業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)方式，因此將土地流轉(zhuǎn)視為三權(quán)分置的根本動(dòng)因，蓋因“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的根本目的是優(yōu)化農(nóng)村土地的資源配置，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)值最大化”。我國(guó)因襲大陸法系，講求整體的統(tǒng)一和概念的嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)權(quán)利的分解有基本的邏輯前提。與追求經(jīng)濟(jì)效率和生產(chǎn)安全的目標(biāo)不同，法律關(guān)注的是規(guī)則體系的建立和健全，將復(fù)雜的關(guān)系抽象化并給予法律上的規(guī)范。

“生命之樹(shù)長(zhǎng)青，理論總是灰色的”，農(nóng)地“三權(quán)分置”的理論和制度的構(gòu)建始終面向我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的客觀事實(shí)。我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度始終承擔(dān)著公平和效率的雙重責(zé)任，這雙重責(zé)任都通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)單一的權(quán)利來(lái)表達(dá)，難免產(chǎn)生糾結(jié)與不適。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所承擔(dān)的社會(huì)保障功能之所以與作為用益物權(quán)這一財(cái)產(chǎn)性權(quán)利之間存在矛盾和沖突，是因?yàn)閮烧呤腔谕耆煌膬r(jià)值理念和制度基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建的。既然是保障性質(zhì)，則應(yīng)以需要為前提，不需要或者失去保障基礎(chǔ)，就應(yīng)當(dāng)將權(quán)利收回;既然是無(wú)償取得，則只應(yīng)當(dāng)保障使用，而不得流轉(zhuǎn)贏利。立法者認(rèn)為我國(guó)在短時(shí)間內(nèi)既不可能由其他制度取代土地保障功能以實(shí)現(xiàn)最基本的社會(huì)公平，又不能完全不顧及土地制度的利用效率。例如，《農(nóng)村土地承包法》的立法目的是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的保障與穩(wěn)定 ，而《物權(quán)法》則是以促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮為出發(fā)點(diǎn)，以物權(quán)的自由流轉(zhuǎn)為手段促進(jìn)資源的合理配置，實(shí)現(xiàn)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所具備的市場(chǎng)機(jī)能。

除了社會(huì)保障功能與財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的分離，“三權(quán)分置”還要關(guān)注農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)主體，也就是土地流轉(zhuǎn)后的對(duì)象。之所以對(duì)這一主體進(jìn)行特別保護(hù)，是因?yàn)樵谕恋亓鬓D(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，新型規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體加快發(fā)展的新形勢(shì)下，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益保護(hù)，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)關(guān)系，已經(jīng)成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)繞不過(guò)去的又一個(gè)重大問(wèn)題當(dāng)前，經(jīng)營(yíng)者面臨的主要問(wèn)題是土地租金價(jià)格不斷上漲推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的提高，土地租期短影響了經(jīng)營(yíng)者對(duì)農(nóng)地的長(zhǎng)期投入，這是影響我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體培育的一個(gè)突出問(wèn)題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，對(duì)承租人取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)，有利于我國(guó)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育和發(fā)展。

綜而言之，法學(xué)方法的論證是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)放置于基本的物權(quán)法體系，乃至是權(quán)利體系中展開(kāi)的。我國(guó)因襲大陸法系，講求整體的統(tǒng)一和概念的嚴(yán)謹(jǐn)，對(duì)權(quán)利的分解有基本的邏輯前提。而經(jīng)濟(jì)學(xué)方法更加注重權(quán)利的具體實(shí)現(xiàn)形式。為了能夠更好的彌合兩者之間的爭(zhēng)論，英美法系的權(quán)利束觀念是一個(gè)很好的橋梁。如果拋開(kāi)概念上的爭(zhēng)論，從最簡(jiǎn)單的權(quán)利邊界來(lái)定位我國(guó)未來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的走向，“三權(quán)分置”理論和相關(guān)法律制度應(yīng)當(dāng)在以下方面繼續(xù)明確：

1. 落實(shí)所有權(quán)。明晰集體的概念和內(nèi)涵，從法律上明確何為集體，何為集體組織成員。按照“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的基本結(jié)構(gòu)框架，“農(nóng)民集體”成為了農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。按照我國(guó)《憲法》和《土地管理法》等法律的規(guī)定，在“農(nóng)民集體”這個(gè)所欲權(quán)主體之外，又創(chuàng)造了一個(gè)行使管理的主體，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。但是究竟何為“集體”，什么又是“集體經(jīng)濟(jì)組織”，哪些人代表“集體”、是“農(nóng)村集體組織成員”，所有權(quán)主體與行使管理主體之間的關(guān)系為何，我國(guó)的法律和政策并未給出明確的解釋和界定。修訂的《農(nóng)村土地承包法》新增了第六十九條：“確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規(guī)規(guī)定”。不過(guò)，該法并未提供明確的界定標(biāo)準(zhǔn)。在承包經(jīng)營(yíng)制度下，所有權(quán)的權(quán)能主要是發(fā)包權(quán)和監(jiān)督權(quán)，要嚴(yán)格發(fā)包權(quán)，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)。

2. 穩(wěn)定農(nóng)戶依法承包的權(quán)利。這是成員權(quán)的具體表現(xiàn)形式之一，表現(xiàn)在農(nóng)戶作為集體組織成員享有的承包土地的權(quán)利，不能因?yàn)閼艨谶w移或者土地出租等不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而遭到剝奪。與集體成員資格一樣，雖然新法延續(xù)了農(nóng)戶承包權(quán)利的表述，并強(qiáng)化了違法責(zé)任的追究，但是成員權(quán)的內(nèi)涵仍需進(jìn)一步明確。

3. 豐富土地經(jīng)營(yíng)權(quán)利的權(quán)能。這是土地承包經(jīng)營(yíng)制度的核心，也是農(nóng)戶所擁有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的具體表現(xiàn)形式。名稱可以稱之為土地承包權(quán)、土地使用權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，概念可以再探討，但是其權(quán)利內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)明確，那就是完整的用益物權(quán)屬性，是一種排除身份限制，排除政治保障等具有可以完整支配流轉(zhuǎn)的物權(quán)。它的權(quán)能屬性應(yīng)當(dāng)如同四荒地的經(jīng)營(yíng)權(quán)利一致，可以無(wú)障礙的抵押、入股、繼承等等。也正是在這個(gè)意義上說(shuō)，所謂的三權(quán)分置，根本上是兩權(quán)分離的不徹底，目前的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)還不能完全作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利來(lái)對(duì)待，應(yīng)繼續(xù)完成未競(jìng)的事業(yè)，進(jìn)行徹底的兩權(quán)分離，也就是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的再次物權(quán)化。

4. 保護(hù)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利。從目前的法律體系以及農(nóng)業(yè)發(fā)展水平來(lái)看，將農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利定位于債權(quán)，并加之合同監(jiān)管，或者將其定位于準(zhǔn)物權(quán)是合乎理論和實(shí)際的選擇。債權(quán)更加靈活，但效力相對(duì)較弱;而物權(quán)法定模式下，效力更強(qiáng)的物權(quán)特質(zhì)難免有所僵化。需要明確的是，將經(jīng)營(yíng)權(quán)單獨(dú)明確提出，并非一味的保護(hù)，它更側(cè)重的是規(guī)范，因?yàn)橐豁?xiàng)權(quán)利的范圍并不是任意擴(kuò)大的，任何權(quán)利都有自己的“群己邊界”，明確權(quán)利的范圍，也是界定清晰產(chǎn)權(quán)的前提。

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