■ 岳永兵

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

2015年起，國(guó)家陸續(xù)在33個(gè)縣（市）部署開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)工作。合理確定入市實(shí)施主體成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)順利開(kāi)展的前提，也是集體利益得以維護(hù)和入市高效決策的根本。

1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施主體類型

根據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)實(shí)施細(xì)則》的要求，入市主體可以是代表集體土地所有權(quán)的農(nóng)民集體，也可以由農(nóng)民集體委托具有法人資格的組織作為實(shí)施主體，代表集體行使所有權(quán)。

1.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及的三個(gè)主體

依據(jù)我國(guó)《憲法》《土地管理法》等法律，集體土地屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各相應(yīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。由此可知，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及三個(gè)主體：一是集體土地所有權(quán)主體（所有權(quán)人），即農(nóng)民集體，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和組農(nóng)民集體；二是集體土地所有權(quán)法定代表（經(jīng)營(yíng)、管理）主體，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村民小組，由其代表集體土地所有權(quán)人行使所有權(quán)[1]；三是集體土地入市代理主體，受集體土地所有權(quán)法定代表人委托，代理集體土地所有權(quán)人經(jīng)營(yíng)和管理集體土地，主要是經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)登記注冊(cè)具有企業(yè)法人資格的組織機(jī)構(gòu)。

“主體”一詞在民法中指享受權(quán)利和負(fù)擔(dān)義務(wù)的公民或法人。農(nóng)民集體是一個(gè)模糊的概念，也沒(méi)有法人代表，由于法律規(guī)定其為集體土地所有權(quán)人，入市主體理應(yīng)是農(nóng)民集體。鑒于農(nóng)民集體不是民法意義上的主體，其所有權(quán)行使需要通過(guò)法定代表人來(lái)實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，有些地區(qū)集體土地法定代表主體直接作為入市實(shí)際操作者（入市實(shí)施主體），有的地區(qū)則委托代理主體操作入市事宜，也就出現(xiàn)了實(shí)施主體與代表主體既有重疊也有分離的現(xiàn)象。地方出臺(tái)的相關(guān)文件中所述“入市主體”，主要是指集體土地入市實(shí)施主體，由于其構(gòu)成的復(fù)雜性，實(shí)踐中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題，本文的討論主要針對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)施主體展開(kāi)。

1.2 入市實(shí)施主體具體形式

入市實(shí)施主體在各試點(diǎn)地區(qū)采取的形式并不相同，主要有以下幾種：一是以村民委員會(huì)或村民小組作為入市實(shí)施主體。如山西澤州以村民委員會(huì)為入市實(shí)施主體，江西余江由村民小組作為入市實(shí)施主體。二是以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為入市實(shí)施主體。如上海松江以鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)合作社分別作為鎮(zhèn)集體土地和村集體土地入市實(shí)施主體，貴州湄潭以村股份經(jīng)濟(jì)合作社為入市實(shí)施主體。三是委托授權(quán)具有市場(chǎng)法人資格的代理機(jī)構(gòu)作為入市實(shí)施主體。如四川郫縣集體經(jīng)濟(jì)組織委托農(nóng)村集體資產(chǎn)管理公司作為入市實(shí)施主體。四是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為入市實(shí)施主體。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的情況下，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為入市實(shí)施主體。五是鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司或土地整備中心為入市實(shí)施主體。如北京大興組建了鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司，各村集體以土地使用權(quán)作價(jià)入股，把土地使用權(quán)交給聯(lián)營(yíng)公司實(shí)施入市；廣東南海區(qū)成立了鎮(zhèn)級(jí)集體土地整備中心，集體經(jīng)濟(jì)組織將一定期限內(nèi)的土地使用權(quán)委托給土地整備中心，由土地整備中心代表集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市實(shí)施主體。

試點(diǎn)地區(qū)在選擇入市實(shí)施主體時(shí)并不拘泥于一種形式，而是根據(jù)實(shí)際情況，確定多種形式的入市實(shí)施主體，如遼寧海城明確由村民委員會(huì)或村民小組委托村委會(huì)作為入市實(shí)施主體和成立鎮(zhèn)級(jí)農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)公司作為入市實(shí)施主體。浙江德清明確了三類入市主體，原屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等全資下屬公司或其代理人實(shí)施入市；屬于村集體所有的土地，由村股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)施入市；村民小組可委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社等代理人實(shí)施入市[2]。截至2018年11月底，全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)共入市土地1.1萬(wàn)宗，10.6萬(wàn)畝，從已入市地塊的實(shí)施主體看，有26個(gè)試點(diǎn)涉及以村民委員會(huì)或村民小組作為入市實(shí)施主體的地塊，13個(gè)試點(diǎn)涉及以集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市實(shí)施主體的地塊，7個(gè)試點(diǎn)涉及以資產(chǎn)管理公司作為入市實(shí)施主體的地塊，1個(gè)試點(diǎn)涉及以街道辦事處作為入市實(shí)施主體的地塊。

2 不同入市實(shí)施主體利弊對(duì)比

2.1 不同入市實(shí)施主體利弊分析

2.1.1 村民委員會(huì)和村民小組

村民委員會(huì)作為入市實(shí)施主體，優(yōu)點(diǎn)是具有普適性，每個(gè)行政村都有村民委員會(huì)，《村民委員會(huì)組織法》為村民委員會(huì)開(kāi)展農(nóng)村村民自治工作提供了法律規(guī)范和保障，符合集體資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)，且符合用地主體對(duì)入市實(shí)施主體的心理預(yù)期。比如，有些試點(diǎn)地區(qū)用地主體相較于集體經(jīng)濟(jì)組織更相信村民委員會(huì)的履約能力。缺點(diǎn)是村民委員會(huì)是村民自治組織，不具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體職能，在入市過(guò)程中行為能力明顯不足，尤其涉及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)還存在制度障礙。村民小組作為村民委員會(huì)的組成部分，存在同樣的問(wèn)題，除此之外，村民小組組織機(jī)構(gòu)不健全是普遍情況，村民小組的行政負(fù)責(zé)人為“村民小組組長(zhǎng)”，村民小組一級(jí)往往只有小組長(zhǎng)1名成員，無(wú)法代理入市相關(guān)事宜。實(shí)踐中，大多是委托村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織或鎮(zhèn)級(jí)資產(chǎn)管理公司代理入市事宜。

2.1.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是集體資產(chǎn)管理的主體，包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和組集體經(jīng)濟(jì)組織，一般稱為經(jīng)濟(jì)合作社或股份經(jīng)濟(jì)合作社。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市實(shí)施主體，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層治理的“政經(jīng)分離”，提高農(nóng)民集體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成立是出于對(duì)集體資產(chǎn)和收益管理的現(xiàn)實(shí)需求，但村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致這種實(shí)施主體并不通用。截至2018年6月，全國(guó)共有23.8萬(wàn)個(gè)村、75.9萬(wàn)個(gè)村民小組建立了集體經(jīng)濟(jì)組織，占總村數(shù)的40.7%，也就是說(shuō)還有60%的村沒(méi)有成立集體經(jīng)濟(jì)組織。成立集體經(jīng)濟(jì)組織的村大都位于東部發(fā)達(dá)省份，特別是北京、浙江、長(zhǎng)三角、珠三角等地95%以上的村已成立集體經(jīng)濟(jì)組織。不過(guò)，很多地方雖然成立了集體經(jīng)濟(jì)組織，但人員構(gòu)成與村民委員會(huì)人員重疊，“兩塊排子、一套人馬”，并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)“政經(jīng)分離”。

2.1.3 具有企業(yè)法人資格的組織機(jī)構(gòu)

具有企業(yè)法人資格的組織機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)：代理公司是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，與提出委托的農(nóng)民集體是“委托—代理”關(guān)系，沒(méi)有過(guò)多經(jīng)濟(jì)利益牽涉，真正實(shí)現(xiàn)了“政經(jīng)分離”。弊端：一是社會(huì)資本成立的具有企業(yè)法人資格的組織機(jī)構(gòu)作為入市實(shí)施主體，需要有持續(xù)穩(wěn)定的集體收益來(lái)支撐，比其他入市實(shí)施主體需要更多收益盈余，這是絕大多數(shù)地區(qū)所不具備的條件；二是以農(nóng)民集體名義委托具有法人資格的公司（其他組織）為入市實(shí)施主體時(shí)，可能存在難以保證委托行為符合全體村民意愿或操作流程違反基層民主規(guī)范的隱患。

2.1.4 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有土地在集體土地中占比較少。2011年，原國(guó)土資源部等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2011〕178號(hào)）提出，沒(méi)有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府代管。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為入市主體彌補(bǔ)了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織缺位的問(wèn)題。缺點(diǎn)是于法無(wú)據(jù)，造成政府與集體資產(chǎn)不分的情況，違背了“政經(jīng)分開(kāi)、政企分開(kāi)”的行政法治精神。

2.1.5 土地聯(lián)營(yíng)公司或土地整備中心

鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司是由多個(gè)村組建的一個(gè)聯(lián)合體，土地整備中心則是政府下屬事業(yè)單位。在相應(yīng)市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)育起來(lái)的情況下，政府出資組建平臺(tái)公司，彌補(bǔ)了市場(chǎng)供給不足的問(wèn)題。這兩種入市主體有一些共同優(yōu)勢(shì)：一是有效破解了因村級(jí)組織化程度不高而引發(fā)的“主體缺位、管理不善”問(wèn)題，有利于提高經(jīng)營(yíng)管理水平、降低集體土地交易成本、防范經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[3]；二是有利于推動(dòng)存量建設(shè)用地整合利用，實(shí)現(xiàn)土地統(tǒng)籌規(guī)劃和利用，發(fā)揮土地利用的規(guī)模效應(yīng)；三是平衡不同集體間的土地收益，使不同的農(nóng)民集體在入市過(guò)程中“成本共擔(dān)、收益共享”[4]，解決了發(fā)展權(quán)和收益權(quán)不平衡的問(wèn)題。弊端：一是政府成立的公司，由于政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，難免出現(xiàn)干預(yù)集體決策的情況；二是難以劃清市場(chǎng)與政府的界限，如果政府統(tǒng)籌范圍太大，則擠壓了集體自主入市空間，集體土地一級(jí)市場(chǎng)也將由政府壟斷，不利于激發(fā)市場(chǎng)活力；三是不管是鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司還是土地整備中心，在入市前都取得了集體土地使用權(quán)，實(shí)質(zhì)上已經(jīng)完成了入市①根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)71號(hào)文）規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是指集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，主要指集體土地一級(jí)市場(chǎng)。，與村集體已經(jīng)不是委托——代理關(guān)系，該環(huán)節(jié)需要繳納相關(guān)稅費(fèi)，待土地聯(lián)營(yíng)公司將土地經(jīng)過(guò)前期開(kāi)發(fā)后轉(zhuǎn)讓時(shí)，還需要納稅，提高了入市成本。

2.2 不同實(shí)施主體對(duì)比

不同的入市實(shí)施主體有其不同的適用范圍和條件，各地根據(jù)自身實(shí)際，選擇了適宜的入市實(shí)施主體，大體上符合地方發(fā)展需求。村民委員會(huì)、村民小組、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、具有企業(yè)法人資格的組織機(jī)構(gòu)是比較通用和被廣泛接受的入市實(shí)施主體；土地聯(lián)營(yíng)公司或整備中心是北京、廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為了平衡集體間入市收益，探索的新型入市實(shí)施主體，比較適宜存量建設(shè)用地有限、入市增值收益巨大的地區(qū)；鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為入市主體實(shí)屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織缺位下的無(wú)奈之舉。

總體來(lái)看，普適程度高的入市實(shí)施主體運(yùn)行成本低、專業(yè)化程度低；專業(yè)化程度高的入市實(shí)施主體，運(yùn)行成本也會(huì)高，反過(guò)來(lái)又拉低了普適程度，因此，很難用孰優(yōu)孰劣去評(píng)判這些入市實(shí)施主體。但從合法性方面來(lái)看，村民委員會(huì)、村民小組、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是國(guó)家法律明確的集體土地經(jīng)營(yíng)、管理主體，有足夠的法律依據(jù)。企業(yè)法人機(jī)構(gòu)、土地聯(lián)營(yíng)公司和整備中心是合法市場(chǎng)主體，作為入市實(shí)施主體也有法律依據(jù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為入市實(shí)施主體則缺少法律依據(jù)，應(yīng)該是入市實(shí)施主體中極力避免的一種情況（表1）。

表1 集體土地入市實(shí)施主體對(duì)比

目前五種入市實(shí)施主體可以劃分為四大類：一是過(guò)渡類，主要是村民委員會(huì)和村民小組，兩者有廣泛的普適性，但對(duì)于資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)來(lái)說(shuō)又具有天然缺陷，只是一種過(guò)渡性選擇，在過(guò)渡期內(nèi)應(yīng)規(guī)范村委會(huì)履職能力；二是適宜類，主要是集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)法人，作為集體資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)者或代理人最適合，應(yīng)積極引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和企業(yè)法人的發(fā)展；三是階段類，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為入市主體是歷史原因和現(xiàn)實(shí)困境造成的無(wú)奈選擇，應(yīng)重塑鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體土地所有權(quán)法定代表主體，逐步取消政府參與集體土地經(jīng)營(yíng)的行為；四是探索類，土地聯(lián)營(yíng)公司或整備中心是在利益關(guān)系沒(méi)有理順的前提下，政府為平衡利益關(guān)系而成立的利益共同體，前景如何有待進(jìn)一步檢驗(yàn)。

3 入市實(shí)施主體的演變規(guī)律及啟示

由于各地資源稟賦和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相差較大，全國(guó)不可能有統(tǒng)一的入市實(shí)施主體，從已有實(shí)踐探索可以看出入市主體演變的一些規(guī)律及對(duì)入市主體選擇的啟示。

3.1 入市實(shí)施主體演變規(guī)律

入市實(shí)施主體演變與集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)相伴而行，在集體收入較少時(shí)，農(nóng)民沒(méi)有成立集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)在需求，也沒(méi)有經(jīng)費(fèi)去維持集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)轉(zhuǎn)。隨著集體資產(chǎn)增加和集體經(jīng)濟(jì)收入增長(zhǎng)，出于方便管理的需要，才會(huì)成立集體經(jīng)濟(jì)組織或委托專門(mén)的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。由完全市場(chǎng)法人作為集體土地入市實(shí)施主體才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，但從總的發(fā)展趨勢(shì)看，入市實(shí)施主體必定會(huì)經(jīng)歷村民自治組織——集體經(jīng)濟(jì)組織——完全市場(chǎng)法人逐漸過(guò)渡的過(guò)程。其中，集體經(jīng)濟(jì)組織也要經(jīng)歷與村民委員會(huì)“兩塊牌子、一套人馬”到分開(kāi)運(yùn)行的過(guò)程，完全市場(chǎng)法人也要經(jīng)歷集體經(jīng)濟(jì)組織作為完全市場(chǎng)法人和聘用市場(chǎng)法人兩種方式。

3.2 入市實(shí)施主體選擇啟示

從全國(guó)來(lái)看，長(zhǎng)期內(nèi)集體土地入市實(shí)施主體必然會(huì)多種形式并存，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先實(shí)現(xiàn)了由村民自治組織向集體經(jīng)濟(jì)組織和完全市場(chǎng)法人的過(guò)渡，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則根據(jù)入市進(jìn)展情況，隨后實(shí)現(xiàn)這一更替過(guò)程。不論選擇哪種入市實(shí)施主體，必須遵循農(nóng)村村民自治組織有關(guān)規(guī)定，符合地方發(fā)展實(shí)際需要，體現(xiàn)廣大群眾的意愿。一是以農(nóng)村集體組織“政經(jīng)分離”為導(dǎo)向選擇入市主體，結(jié)合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)形式。二是政府強(qiáng)制推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)的做法不可取，集體經(jīng)濟(jì)組織的成立是隨著集體資產(chǎn)增加自然而然的過(guò)程，政府可以適當(dāng)引導(dǎo)，不能強(qiáng)制要求。三是政府強(qiáng)制代理入市的底線不可逾越，地方成立的鎮(zhèn)集體聯(lián)營(yíng)公司或鎮(zhèn)土地整備中心統(tǒng)一負(fù)責(zé)全鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市工作，應(yīng)以農(nóng)民集體自愿委托為前提，不能強(qiáng)制代理、單一代理。

4 入市實(shí)施主體存在的問(wèn)題和建議

4.1 入市實(shí)施主體存在的問(wèn)題

4.1.1 村民自治組織與經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系未理清

一是村民委員會(huì)、村民小組和集體經(jīng)濟(jì)組織都可以經(jīng)營(yíng)、管理集體土地，在代表行使集體土地所有權(quán)時(shí)，雙方是并列關(guān)系還是從屬關(guān)系并不清楚，誰(shuí)優(yōu)先代表集體行使土地所有權(quán)沒(méi)有明確。二是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體模糊，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體”是由全鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所有農(nóng)民構(gòu)成的集體組織，不具有像“村農(nóng)民集體”那樣的“成員集體”的實(shí)體意義[5]，實(shí)踐中很多鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有土地由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產(chǎn)管理中心經(jīng)營(yíng)，收益也由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府支配，實(shí)質(zhì)是對(duì)集體利益的侵蝕。三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織普遍缺位[6]，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵，其成員能否與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所轄范圍內(nèi)的村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織成員存在交叉，尚未理清。

4.1.2 村委會(huì)作為入市主體呈現(xiàn)兩面性

村民委員會(huì)、村民小組可以代表集體行使土地所有權(quán)，但村委會(huì)也是政府相關(guān)工作開(kāi)展的協(xié)助者。在涉及政府與集體利益沖突時(shí)，村委會(huì)往往呈現(xiàn)出兩面性：一方面，代表農(nóng)民集體爭(zhēng)取利益最大化；另一方面，可能同政府合伙侵害集體權(quán)益。究其原因,主要是監(jiān)管機(jī)制不健全的前提下，引發(fā)的村委會(huì)“多角色”錯(cuò)位。

4.1.3 集體經(jīng)濟(jì)組織未能立法規(guī)范

從立法層面看，我國(guó)未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律上的主體地位做出明確規(guī)定[7]?！睹穹ㄍ▌t》雖然賦予了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特殊法人地位，但特殊法人的內(nèi)涵并不清楚，影響其作為市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)集體土地資產(chǎn)的職責(zé)充分發(fā)揮。由于法律沒(méi)有對(duì)“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”進(jìn)行規(guī)范，也導(dǎo)致發(fā)展亂象。實(shí)踐中，土地股份合作社、土地專營(yíng)公司、集體股份經(jīng)濟(jì)合作社普遍作為集體經(jīng)濟(jì)組織的存在形式，除此之外，地方上成立的農(nóng)工商聯(lián)合會(huì)、集團(tuán)公司有時(shí)也稱為集體經(jīng)濟(jì)組織，這些機(jī)構(gòu)是否屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有待商榷。

4.1.4 土地聯(lián)營(yíng)公司等作為入市主體的角色定位不明晰

一是土地聯(lián)營(yíng)公司也涉及到屬性認(rèn)定問(wèn)題，是否屬于集體經(jīng)濟(jì)組織尚不明確。由于作為集體經(jīng)濟(jì)組織可以享受多種稅收優(yōu)惠，地方上傾向于將其認(rèn)定為新型集體經(jīng)濟(jì)組織。二是土地整備中心作為市場(chǎng)法人，從集體土地所有權(quán)人手中取得土地使用權(quán)并經(jīng)營(yíng)土地，已不是嚴(yán)格意義上的入市實(shí)施主體。要作為入市實(shí)施主體，只能受集體土地所有權(quán)代表委托，代理集體土地所有權(quán)人實(shí)施入市或受多個(gè)集體土地所有權(quán)人委托參與集體土地整合，作用類似于國(guó)有土地儲(chǔ)備中心。

4.2 建議

目前的入市實(shí)施主體中，村民委員會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)法人機(jī)構(gòu)、土地聯(lián)營(yíng)公司、土地整備中心都可作為實(shí)施主體。但從全國(guó)情況來(lái)看，針對(duì)不同入市實(shí)施主體存在的問(wèn)題，應(yīng)采取差別化的完善政策。

4.2.1 理清村民自治組織與經(jīng)濟(jì)組織之間的關(guān)系

一是村民委員會(huì)是“政務(wù)性”自治組織，體現(xiàn)村民的自我管理和服務(wù)；集體經(jīng)濟(jì)組織是以“成員”資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理為紐帶組建的“經(jīng)濟(jì)性”組織[8]。兩者是性質(zhì)不同和權(quán)力不同的組織，法律雖規(guī)定集體土地可由兩者經(jīng)營(yíng)、管理，但集體土地入市屬于集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范疇，理應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)。村民委員會(huì)主要承擔(dān)公共服務(wù)職能，不能干預(yù)集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。二是組建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織是獨(dú)立的集體資產(chǎn)管理運(yùn)行機(jī)構(gòu)，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府沒(méi)有任何利益關(guān)系；明確界定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，對(duì)于沒(méi)有獨(dú)立成員的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織（與村、組集體經(jīng)濟(jì)組織成員有交叉），應(yīng)根據(jù)尊重歷史的原則將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有土地分配給所轄村、組農(nóng)民集體，真正落實(shí)集體土地所有權(quán)。

4.2.2 規(guī)范村民自治組織代行集體經(jīng)濟(jì)組織職責(zé)的行為

完善相關(guān)制度，規(guī)范村民委員會(huì)或村民小組作為入市實(shí)施主體的職責(zé)。以村民委員會(huì)和村民小組為入市主體的，須嚴(yán)格把握“四議兩公開(kāi)②“四議”：黨支部會(huì)提議、“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議；“兩公開(kāi)”：決議公開(kāi)、實(shí)施結(jié)果公開(kāi)?！焙汀按遒~鄉(xiāng)管”兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，讓村民委員會(huì)履行好集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)職能。條件成熟時(shí)，剝離村民委員會(huì)在集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理方面的功能，使之成為單純的村民自治組織。應(yīng)進(jìn)一步在法律上明確村民委員會(huì)的地位和主要作用，在協(xié)助政府開(kāi)展工作時(shí)保證村民委員會(huì)的獨(dú)立性，其所需經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一支付，完善村民委員會(huì)運(yùn)行民主監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)村民對(duì)村民委員會(huì)權(quán)利的監(jiān)督。

4.2.3 加快集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)

當(dāng)前情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織是較為合適的入市實(shí)施主體，既可解決集體土地所有權(quán)主體市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能力不足的問(wèn)題，又可滿足基層民主治理要求。建議：一是結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵(lì)和引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織組建，由具備市場(chǎng)主體地位的集體經(jīng)濟(jì)組織擔(dān)負(fù)起集體資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理職責(zé)。盡快研究出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法。二是明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)涵外延及其職能，對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織特殊法人內(nèi)涵進(jìn)一步明確，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以平等合法的身份進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。三是創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行機(jī)制，借鑒現(xiàn)代企業(yè)治理模式，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),理順內(nèi)部利益分配關(guān)系和權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、服務(wù)集體成員等方面的作用。

4.2.4 培育企業(yè)法人作為入市代理主體

一是確認(rèn)鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司為新型農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，并賦予其獨(dú)立市場(chǎng)法人地位，按照現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建立股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，制定完備的財(cái)務(wù)、審計(jì)等管理制度，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、制度化管理。二是制定稅收等優(yōu)惠政策，培育從事集體土地入市代理工作的企業(yè)法人。三是妥善處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府成立的土地整備中心或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）資產(chǎn)管理中心可以按照市場(chǎng)主體參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但應(yīng)理清委托——代理關(guān)系，不可越權(quán)行事。隨著市場(chǎng)主體的不斷多元化，應(yīng)逐步退出經(jīng)營(yíng)行為，重點(diǎn)參與土地整合利用等公益性、非營(yíng)利性土地開(kāi)發(fā)活動(dòng)。